解析《政府投资条例》

　　主要内容解读

　　（一）、资金来源

　　此前《条例（征求意见稿）》认为，政府投资资金应来源于“政府性资金”，具体包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金和其他政府性资金。而此次《政府投资条例》并未沿用前述概念，而是代之以“预算安排的资金”。我们理解，《政府投资条例》作出调整的原因，或在于与2011年全面取消预算外资金、以及2014年修订后的《预算法》所体现的“全口径预算”保持一致，即所有类型的财政资金收支都将被纳入统一的管理体系，不存在游离于预算外的政府收支。

　　那么，何为预算安排的资金？根据《预算法》的规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算；政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算；国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算；社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。

　　按此理解，《政府投资条例》下的政府投资资金应主要为一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算安排的资金。

　　同时，在“全口径预算”理念下，此前长期游离于预算之外的政府性债务也被纳入预算管理。因此结合《政府投资条例》关于“政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金”之规定，政府投资资金还可来源于地方政府通过依法举债筹措的资金。

　　关于何为依法举债？根据《预算法》及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的规定，政府举债需满足如下条件：

　　其一，经国务院批准的省、自治区、直辖市政府方可适度举借债务，市县级政府确需举借债务的，应由省、自治区、直辖市政府代为举借；政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

　　其二，地方政府举债仅能采取政府债券方式，并应纳入预算管理。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，收支纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，收支纳入政府性基金预算管理，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

　　其三，举借资金仅能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

　　（二）、范围及方式

　　关于政府投资的范围，《政府投资条例》在“中发〔2016〕18号”《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》的基础上，进一步厘清了政府与市场的边界，坚持政府投资有所为、有所不为。《政府投资条例》规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

　　“投向市场不能有效配置资源的公共领域项目”，体现了政府投资对自身职能和定位的正确把握。市场在资源配置中起决定性作用，而政府投资是政府适当干预经济、解决市场失灵问题、弥补市场缺陷的手段和方式，它的经济职能内涵决定其应在基础性和公益性的领域，承担起建设和发展的责任，包括提高效率、增进公平和促进经济稳定增长。

　　“以非经营性项目为主”，再次厘清政府投资和民间社会投资的界限关系。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次将投资项目划分为公益性、基础性和竞争性三类，并强调竞争性项目由民间资本主导投资，后若干政策性文件中相继强调充分发挥市场配置资源的重要性。将政府投资的范围尽可能限缩至非经营性项目领域，正是为了防止政府投资对于民间资本的挤压，保证市场的自由竞争环境。

　　关于政府投资的方式，《政府投资条例》规定，非经营性项目以直接投资为主，确需支持的经营性项目以资本金注入方式为主，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

　　其中，资本金注入方式始于1996年开始试行的资本金制度，即在经营性固定资产投资项目（包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目）的总投资中，除项目法人从银行或资本市场筹措的债务性资金外，还应有一定比例的、由投资者认缴的出资额，才能进行建设。

　　投资补助是指对符合条件的地方政府投资项目和企业投资项目给予的投资资金补助。贷款贴息是指对符合条件、使用了中长期贷款的投资项目给予的贷款利息补贴。

　　（三）、程序要求

　　政府投资项目是否能够得到有效的管理，很大程度上影响着项目的质量和效益。为从制度上防止“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”，《政府投资条例》从事前决策、事中实施、事后监管三个阶段对政府投资程序进行了规定。

　　1、决策阶段

　　为实现科学决策，《政府投资条例》一是规定县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。

　　二是进一步规范政府投资项目审批制度，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。

　　三是强化投资概算的约束力，明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

　　2、实施阶段

　　为确保政府投资项目顺利实施，《政府投资条例》坚持问题导向，主要作了三方面规定：

　　一是政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件，并按照批准的建设地点、建设规模和建设内容实施，需要变更的应当报原审批部门审批。

　　二是政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设；项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算，确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。

　　三是政府投资项目应当合理确定并严格执行建设工期，项目建成后应当按规定进行竣工验收并及时办理竣工财务决算。

　　3、监管阶段

　　为改变以往重投资、轻效益的政府投资现象，《政府投资条例》规定，投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查，并建立政府投资项目信息共享机制，项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息，并加强项目档案管理；政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。

　　《政府投资条例》下的政府投资与其他规范体系下政府投资的区别与联系

　　（一）区别

　　1 、《政府投资条例》下的政府投资与PPP项目中政府投资的区别

　　资金来源一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算一般公共预算

　　投资对象固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等，以非经营性项目为主基础设施和公共服务项目

　　投资领域市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域

　　投资方式非经营性项目以直接投资为主，确需支持的经营性项目以资本金注入为主股权投资（即政府对项目公司进行股权投资）；

　　运营补贴（即政府对项目的运营进行付费）；

　　配套投入（即政府提供项目配套工程，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等）

　　行政许可国家及地方发改部门以及其他有关部门通过“投资项目在线审批监管平台”进行审批、管理主管部门通过“政府和社会资本合作综合信息平台”进行审批、管理，但主管部门具体是指哪些部门，规范层面尚未有明确规定

　　项目周期项目建成并通过竣工验收即告终结建设只是项目的一个阶段，且不是必经阶段；项目的核心在于运营，运营期限届满后，项目才告终结

　　2、《政府投资条例》下的政府投资与国有企业资本金注入的区别

　　资金来源一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算国有资本经营预算

　　投资对象固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等，以非经营性项目为主关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域，如重要基础设施和重要自然资源等

　　投资领域市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域

　　投资方式非经营性项目以直接投资为主，确需支持的经营性项目以资本金注入为主以各种形式向企业出资，包括国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司

　　行政许可国家及地方发改部门以及其他有关部门通过“投资项目在线审批监管平台”进行审批、管理国家及地方国有资产监督管理部门

　　3《政府投资条例》下的政府投资与政府产业投资基金中的政府出资对比 《政府投资条例》下的政府投资政府产业投资基金中的政府出资

　　资金来源一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金

　　投资对象固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等，以非经营性项目为主非公开交易的企业股权（包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权），参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份

　　投资领域市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域非基本公共服务领域，基础设施领域，住房保障领域，生态环境领域，区域发展领域，区域发展领域，战略性新兴产业和先进制造业领域，创业创新领域

　　投资方式非经营性项目以直接投资为主，确需支持的经营性项目以资本金注入为主政府对公司制、合伙制、契约制等组织形式的产业基金进行出资，产业基金再以参股、融资担保等方式进行投资

　　行政许可国家及地方发改部门以及其他有关部门通过“投资项目在线审批监管平台”进行审批国家及地方发改部门通过“政府出资产业投资基金信用信息登记系统”进行登记管理

　　（二）联系

　　从上述对比中不难发现，虽然《政府投资条例》下的政府投资与其他规范体系下的政府投资存在不同程度的区别，但同时也存在着千丝万缕的联系。

　　《政府投资条例》规范使用预算安排资金进行的固定资产投资建设活动，聚焦基础设施与公共服务领域，发挥着引导和带动社会资本的作用，据此我们理解，《政府投资条例》一方面完善了PPP制度体系、国有企业制度体系、政府产业投资制度体系，另一方面也与这些制度一起构成了我国政府投资制度的重要组成部分。

　　同时，《政府投资条例》作为国务院颁布的行政法规，效力层级仅次于法律。因此，在PPP制度体系、国有企业制度体系、政府产业投资制度体系的框架内，如涉及使用预算安排资金进行固定资产投资建设活动，则我们理解也应遵守《政府投资条例》的相关规定。

　　附：中华人民共和国国务院令

　　第712号

　　《政府投资条例》已经2018年12月5日国务院第33次常务会议通过，现予公布，自2019年7月1日起施行。

　　总理  李克强

　　2019年4月14日

　　政府投资条例

　　第一章  总则

　　第一条为了充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力，制定本条例。

　　第二条本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。

　　第三条政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

　　国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域。

　　国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。

　　第四条政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。

　　第五条政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。

　　国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

　　第六条政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

　　安排政府投资资金，应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。

　　国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。

　　第七条国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

　　县级以上地方人民政府投资主管部门和其他有关部门依照本条例和本级人民政府规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

　　第二章政府投资决策

　　第八条县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。

　　第九条政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

　　项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。

　　第十条除涉及国家秘密的项目外，投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台），使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。

　　投资主管部门和其他有关部门应当通过在线平台列明与政府投资有关的规划、产业政策等，公开政府投资项目审批的办理流程、办理时限等，并为项目单位提供相关咨询服务。

　　第十一条投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，从下列方面对政府投资项目进行审查，作出是否批准的决定：

　　（一）项目建议书提出的项目建设的必要性；

　　（二）可行性研究报告分析的项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况；

　　（三）初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求；

　　（四）依照法律、行政法规和国家有关规定应当审查的其他事项。

　　投资主管部门或者其他有关部门对政府投资项目不予批准的，应当书面通知项目单位并说明理由。

　　对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。

　　第十二条经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。

　　初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

　　第十三条对下列政府投资项目，可以按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序：

　　（一）相关规划中已经明确的项目；

　　（二）部分扩建、改建项目；

　　（三）建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目；

　　（四）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。

　　前款第三项所列项目的具体范围，由国务院投资主管部门会同国务院其他有关部门规定。

　　第十四条采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续。

　　第三章政府投资年度计划

　　第十五条国务院投资主管部门对其负责安排的政府投资编制政府投资年度计划，国务院其他有关部门对其负责安排的本行业、本领域的政府投资编制政府投资年度计划。

　　县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划。

　　第十六条政府投资年度计划应当明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项。

　　第十七条列入政府投资年度计划的项目应当符合下列条件：

　　（一）采取直接投资方式、资本金注入方式的，可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定；

　　（二）采取投资补助、贷款贴息等方式的，已经按照国家有关规定办理手续；

　　（三）县级以上人民政府有关部门规定的其他条件。

　　第十八条政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。

　　第十九条财政部门应当根据经批准的预算，按照法律、行政法规和国库管理的有关规定，及时、足额办理政府投资资金拨付。

　　第四章政府投资项目实施

　　第二十条政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。

　　国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。

　　第二十一条政府投资项目应当按照投资主管部门或者其他有关部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施；拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。

　　第二十二条政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。

　　政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

　　第二十三条政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

　　因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。

　　第二十四条政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。

　　第二十五条政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。

　　政府投资项目结余的财政资金，应当按照国家有关规定缴回国库。

　　第二十六条投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价。后评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见。

　　第五章监督管理

　　第二十七条投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。

　　项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。

　　第二十八条投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当建立政府投资项目信息共享机制，通过在线平台实现信息共享。

　　第二十九条项目单位应当按照国家有关规定加强政府投资项目档案管理，将项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查。

　　第三十条政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。

　　第三十一条政府投资项目的绩效管理、建设工程质量管理、安全生产管理等事项，依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行。

　　第六章法律责任

　　第三十二条有下列情形之一的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

　　（一）超越审批权限审批政府投资项目；

　　（二）对不符合规定的政府投资项目予以批准；

　　（三）未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算；

　　（四）为不符合规定的项目安排投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

　　（五）履行政府投资管理职责中其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的情形。

　　第三十三条有下列情形之一的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任：

　　（一）政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金；

　　（二）未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付；

　　（三）转移、侵占、挪用政府投资资金。

　　第三十四条项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

　　（一）未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；

　　（二）弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

　　（三）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；

　　（四）擅自增加投资概算；

　　（五）要求施工单位对政府投资项目垫资建设；

　　（六）无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。

　　第三十五条项目单位未按照规定将政府投资项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查，或者转移、隐匿、篡改、毁弃项目有关文件、资料的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

　　第三十六条违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第七章附则

　　第三十七条国防科技工业领域政府投资的管理办法，由国务院国防科技工业管理部门根据本条例规定的原则另行制定。

　　第三十八条中国人民解放军和中国人民武装警察部队的固定资产投资管理，按照中央军事委员会的规定执行。

　　第三十九条本条例自2019年7月1日起施行。