规范地方政府举债融资

　　近年来，在金融强监管、融资渠道逐渐收紧的新形势下，各种政策法规接连发布，城投融资越扎越紧、政府债务管理再成焦点。财政部会同国土资源部等出台了国发〔2014〕43号、财预〔2017〕50号文件、财预〔2017〕62号文件、财预（2017）87号文、财办金〔2017〕92号，财金〔2018〕23号文、财政部财预〔2018〕34号文、财预〔2018〕35号文等等文件，对地方政府及融资平台公司、金融机构、央企、国企等市场主体关于政府债务、平台公司投融资、政府和社会资本合作（PPP）作了规范。

　　2014年10月2日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》即国发43号文，共七个部分，可以划分为总体要求、地方政府性债务管理机制和存量债务处理三个重要方面。建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。其中最核心的内容是建立规范的债务管理机制，而发挥积极作用、防范化解风险和促进健康发展则是其目的所在。要达到上述目的，需要坚持的基本原则是“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”二十字方针。

　　对于如何加强地方政府性债务的管理，国发43号文也给出了一整套的解决方案，分别是加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险和完善配套制度等四个方面。

　　通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题；通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么用”的问题；通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。此外，完善配套制度则从完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制和强化债权人约束等三个方面，为建立规范的地方政府举债机制提供保障措施。

　　财预〔2017〕50号文件规定：对地方政府及融资平台公司不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

　　财预〔2017〕62号文，对地方政府土地储备专项债融资作出规定，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

　　财预（2017）87号文明文规定：地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

　　财办金〔2017〕92号文明确规定：进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库健。

　　财政部下发财金〔2018〕23号，再次剑指地方政府违规举债问题，23号文是2014年国发43号文和《新预算法》两个监管纲领性文件的落地和执行，侧重点规范资金供应方（金融企业）；此次文件强调了为防止资金链断裂，“国有金融企业不得盲目抽贷、压贷和停贷”，不影响存量在建项目，但重点强调严查资本金出资，预计对新增项目的开工或将产生一定影响。

　　财金〔2018〕23号文配合资管新规的落地，强调资管产品对资产的“穿透”，或影响未来项目融资进度；文件继续落实，并严格规范地方政府担保行为，并对违规提供担保的金融企业给予严格处罚，进一步切割政府和融资平台之间的关系，强化城投“信仰”的不可靠，在看待城投风险方面要继续强化城投的自身经营状况和政府购买中的政府财政实力，促使城投向一般类工商企业转型。

　　财金23号文共有17条内容，其中包括：总体要求、资本金审查、还款能力评估、投资基金、资产管理业务、政策性开发金融、合作方式、金融中介服务、PPP、融资担保、出资管理、财务约束、产权管理、配合整改、绩效评价，监督检查、其他。财金〔2018〕23号）全文出现“不得”23次，是这些年用词最强硬、最有杀伤力的文件之一。

　　这一系列规范性文件，紧扣新时代社会主要矛盾，按照高质量发展的要求，打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治三大攻坚战，扎实推进各项改革和发展战略，认清政府规范举债和融资平台公司发展面临的新形势，把握新的历史机遇，进一步推动地方政府债务管理，推动融资平台转型。各地区要充分认识规范地方政府举债融资行为的重要性，下一步要制止地方政府违法违规融资担保行为，严格控制地方政府债务规模，规范政府举债程序，积极发挥政府规范举债对经济社会发展的支持作用，防范化解财政金融风险。

　　政府职能主要体现在以下几个方面：招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、担保等形式的支持）。

　　社会资本则需承担包括设计、建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任。

　　研究不依靠土地财政，而是依靠创新，区域经济发展既无法依靠自己的力量实现，也不能完全依靠“雪中送炭”式的外部支持建成，必须在更大范围、利用更多资源、创造更多机会来解决城市发展问题。一句话：资金、项目、产业是一个城市发展所需要的内生动力资源，选择优质资源，进行市场资源配置，向市场要资金。

　　财政部财预〔2018〕34号文明确要求“地方政府举债要与偿还能力相匹配”，也就是要求地方政府借得来还要还得起哦。强调健全规范地方政府举债融资机制，要求既要开好“前门”，也要严堵“后门”。开好“前门”就是要合理控制债务发行额度，堵住“后门”就是禁止以各种方式进行违规举债，如土地、政府购买服务、政府投资基金、PPP等，财预〔2018〕34号明确了举债管理的五个方面，包括合理确定分地区地方政府债务限额、加快地方政府债务限额下达进度、用好地方政府债务限额、落实全面实施绩效管理要求和推进地方政府债务领域信息公开。

　　地方政府债券是金融企业与地方政府在基础设施及公共服务领域合作的唯一合法渠道吗？不是。国发〔2014〕43号指出地方政府债券是地方政府唯一合法举债渠道，需特别注意，唯一合法举债渠道并不等同于唯一合法渠道，金融企业与地方政府在基础及公共服务领域仍存有PPP、政府购买服务、产业基金、资产证券化等多种合作渠道，只不过这种渠道不再体现为地方政府与金融企业的债务关系，而是中间多了一个社会资本，是社会资本与金融企业的债务关系。

　　地方政府融资平台还可以获得金融企业的融资支持吗？可以。23号文指出“不得违规新增地方政府融资平台贷款”，关键在于贷款是否违规，即是否存在“地方政府隐性担保”的嫌疑，对于已经过市场化改制的地方政府融资平台，仍可按照市场化原则获得金融企业的融资支持。

　　城投债还可以投吗？谨慎。应做好一定的准备，防止城投债短期风险暴露的预期集中爆发。近年来，城投债违约时有发生，对于城投债的判断，已经从过去分析“地方政府偿债能力”转向“地方政府有限出资责任范畴内的城投企业自身偿债能力”，具体可参考以下逻辑：一方面，关注城投企业参与项目的公益性，即项目与地方政府的密切程度，优先支持棚盖、扶贫等中央明确支持的公益性项目对应的债券；另一方面，关注是否具有政策性融资担保公司提供担保。

　　蔡律综合  2019年4月30日