中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。关于中国特色社会主义法治体系，《决定》进一步将其内容界定为五大分支体系：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，以及完善的党内法规体系。党内法规体系为什么构成依法治国的法治体系的组成部分呢？党内法规对于依法治国，建设社会主义法治国家究竟有什么重要作用？这是我们探讨中国特色社会主义法治理论和法治道路需要认真研究和回答的基础性问题。
一、党内法规的涵义及党内法规与国法的关系
什么是党内法规？《中国共产党党内法规制定条例》[1]所下的定义是：党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。
从这个定义可知，党内法规的制定主体包括中央、中央部门、省、自治区、直辖市党委。“中央”包括中国共产党全国代表大会、中国共产党中央委员会、中央政治局、中央书记处、中央政治局常务委员会，以及中央纪律检查委员会。“中央部门”包括中央组织部、宣传部、统战部、政法委员会等党中央工作部门。在地方党组织中，享有党内法规制定权的只有省、自治区、直辖市党委。市县乡镇级党委以及省级党委的工作部门均没有党内法规制定权。
党内法规所规范的内容是“党组织的工作、活动和党员行为”。其具体调整范围主要包括四个方面：其一，党的组织建设。包括规范党的各级各类组织的设置、机构、职权、相互关系、活动原则等；其二，党的工作与活动。包括党对自身管党治党的工作与活动的规范以及党对领导国家改革与建设活动的规范。前者如关于党的会议制度规范、工作报告制度规范、学习制度规范、党风整顿制度规范等，后者如党对国家经济、文化、科学、教育等的领导体制规范、运作规范、程序规范等；其三，对党员行为的规范，包括党员的权利、义务、纪律和参加组织活动的要求等；其四，对党组织和党员、党的领导干部的监督与问责，包括监督与问责机构、监督与问责范围、监督与问责方式、监督与问责程序等。[2]
党内法规具有什么性质，属不属法的范畴？这取决于如何界定“法”，如果依据我国过去很长时期使用的法学教科书关于“法”的定义：法是由国家制定和认可的行为规范，法必须具有“国家”的因素，[3]党内法规就难于归入“法”的范畴。如果依据现代各国一般法学教科书或法学辞典对“法”的界定，认为“法”是调整社会关系和规范人们行为的一种规则，并非必然与“国家”相联系。[4]党内法规就可以和应该归入“法”的范畴。
从调整社会关系和规范人们行为规则的角度界定法，法的制定主体不仅有国家，而且有社会和国际组织。因为人类在社会生活中形成了各种各样的不同共同体。除了国家共同体以外，还有各种社会共同体，如政党、行业协会、社会组织、团体等，还有各种国际共同体，如联合国、WTO、WHO、欧盟、东盟等。每一种共同体都必须有调整其内外关系和规范其成员行为的规则，这些规则都构成广义“法”的范畴，或属硬法，或属软法。任何人类共同体，无论是国家共同体，还是社会共同体或国际共同体，都必然有相应的法规范 -- 国家法、社会法或国际法的规范。党内法规自然属于这种广义的“法”的范畴。
法有硬法和软法之分。党内法规姓“法”，那它属于硬法还是属于软法呢？这取决于如何确定硬法软法的区分标准。一般认为，区分硬法软法的标准是视相应法规范是否具有国家强制力，是否由国家强制力保证实施。[5]根据这个标准，党内法规应属于软法的范畴，因为保障党内法规实施的是党的纪律，而不是国家刑罚、行政处罚等国家强制力，对违反党内法规的党员或非党员一般不能适用刑罚、行政拘留、罚款或查封、扣押等强制措施。但是中国共产党的党内法规也不完全同于其他社会组织（如律师协会、医师协会、注册会计师协会等）、中国其他参政党（如民革、民盟、农工民主党等）或西方国家执政党（如美国共和党、民主党、英国工党、保守党等）制定的软法规则，中国共产党是领导国家的党，是直接行使一定国家公权力（如党管干部、党管军队、党管意识形态等）的党。因此，中国共产党党内法规也具有某些硬法的因素，某些党内法规也可启动一定的国家强制力保证实施。
然而，尽管如此，党内法规（简称“党规”）并不等于国家法律（简称“国法”）。党规与国法的关系表现在下述五个方面：
其一，党规在宪法、法律之下，不能与宪法、法律抵触。《中国共产党章程》明确规定，“党必须在宪法和法律范围内活动”。[6]《中华人民共和国宪法》亦规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。[7]这里的“各政党”，当然包括中国共产党；这里的“任何组织”，当然也包括中国共产党。根据党章和宪法的这些规定，毫无疑问，党规在国法之下，党规必须服从国法，党内法规作出的任何规定，都不得与宪法和法律相抵触。这是党规和国法的关系的基本定位。
其二，某些党规可先于国法，其在实施一段时间之后可转化为国法。由于国法的稳定性高于党规，国法制定的程序严于党规，故某些事项，在制定国法条件尚不成熟或国家立法任务太重，一时难于列入国法立法议程时，可先制定党规，待党规实施一段时间，国法立法条件成熟，再将党规转化成国法。例如，《国家公务员暂行条例》1993年才制定，《公务员法》更是只在2005年第十届全国人大常委会第十五次会议才制定，此前国家公职人员录用、考核、任免、调动、交流、培训等许多事项都是由党规规定的。就是现在，公务员，特别是作为党政领导干部的公务员，其监督问责和有关生活待遇等许多事项，仍是由党规规定，它们转化为国法可能还尚须时日。又如，目前关于新闻、出版、宣传、文化乃至基层政权建设，如村务公开、厂务公开、政务公开等许多事项，国家尚未制定法律。这些领域的相应事项现在均由一定的党内法规或党内规范性文件规定，待今后国家立法条件成熟后，这些党内法规和党内规范性文件必然将作为国法立法的基础。
其三，某些党规可严于国法，前已述及，党规应遵循国法，不得与国法相抵触。但是某些党规可以严于国法。“严于”并非违反，并非抵触。“严于”是党规对党员提出比法律更高的要求。例如，党章要求党员“吃苦在前，享受在后”，“在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲”[8]这些要求就比宪法对一般公民的要求“遵守公共秩序，尊重社会公德”要高。当然，“严于”也是有法律界限的，突破法律界限就不是“严于”，而是违反和抵触。“严于”的法律界限就是党员作为公民的基本权利和义务，党规不能减损党员作为公民的基本权利，不能增加党员作为公民的义务。例如，国法规定公民某种违法行为不受行政拘留或罚款处罚，党规即不能对党员相应违法行为做此规定；国法规定公民实施某种经营行为享受减免税待遇，党规即不能要求党员实施某种经营行为时放弃减免税待遇乃至增加纳税。党规如作这样的规定就不是“严于”国法，而是与国法相抵触。
其四，一般党规只适用于党内而不适用党外。党规通常规定的是有关党的组织、活动的事务和规范党员的行为，因此一般只适用于党内而不适用于党外。例如，十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，以及此前党中央发布的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党处分条例》等就均只适用于党内而不适用党外。
其五，某些党规既适用于党内也适用党外。由于中国共产党不是一般的政党，也不是一般的执政党，而是领导整个国家事务的执政党，所以它不仅运用党规规范党内事务，它有时也会运用党规同时调整国家事务。例如，《党政机关厉行节约反对浪费条例》即规定，该条例不仅适用于党的机关，而且适用于人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及工青妇等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。[9]《党政机关厉行节约反对浪费条例》规定的内容包括公务用车、公务接待、公款出国的条件和标准、会议费开支的范围和标准、办公用房的要求和标准等，这些规范、规则党内党外一体适用。又如，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》亦明确规定其适用范围包括党政机关所有领导成员。[10]不论这些领导成员是中共党员，还是非中共党员。只要其具有该《暂行规定》规定的失职、渎职或决策失误等情形，均依 《暂行规定》规定的范围、方式和程序问责。
二、党内法规在依法治国中作用正确发挥的保障条件
中国共产党党内法规对于依法治国具有极为重要的作用。但是这种作用的发挥不是自然而然的，而是有赖于一定条件的保障。如果缺少相应的条件，党内法规对于依法治国不仅不能起正向的促进作用，还可能起反向的促退作用。那么，党内法规对于依法治国作用正确发挥需要哪些保障条件呢？笔者认为主要有下述四项：
（一）确保党内法规制定的民主性、科学性和规范性
党内法规作用正确发挥的首要条件是确保党内法规制定的民主性、科学性和规范性。为加强党内法规制定的民主性，我们需要采取以下三方面的措施：一是提高一般党员乃至社会公众对党内法规制定的参与度。大多数党内法规的制定都应该通过互联网或座谈会的形式征求一般党员乃至社会公众的意见，某些党内法规涉及党员和社会公众的切身利益的，还应该通过听证会的方式听取相对人的意见；二是明确党内法规制定的权限划分，重要的党内法规应通过中央全会制定，如同这次两个党内法规 -- 《中国共产党党内监督条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》— 由十八届六中全会制定一样，最重要的党内法规应通过党的全国代表大会制定[18]；三是完善党内法规制定机关的审议程序。审议不能走形式、走过场，参加审议的党的会议的成员均必须畅所欲言，进行无拘束的讨论或辩论，使相应党内法规最大限度地反映全体党员和全体人民的意志。
为加强党内法规的科学性，有必要采取以下三项措施：一是党内法规在立项时应进行必要性、可行性、风险性和成本效益的论证，必要时可召开党内外相关专家的论证会，充分听取各方面的意见和异议，使法规内容尽可能反映实际和符合规律；二是在起草过程中有针对性展开调查研究，充分了解实践中存在的真实问题，使所制定的法规有的放矢，有效解决问题；三是在法规制定实施一定时期后委托第三方进行立法后评估，掌握法规的实施效果，随时进行必要的修改完善。如发现法规完全不适应发展了的情况时，应及时予以废止。
为加强党内法规的规范性：亦有必要采取以下三项措施：一是健全党内法规制定机构，适当多配备一些既懂国法，又懂党规的高层次法律人才；二是加强对党内法规制定机构工作人员的系统培训，使之全面掌握党内法规制定的理论和技术知识；三是抓紧制定和完善党内法规制定技术规范，使党内法规的制定有法可依，有规可循，以保证党内法规的制定质量。
（二）确保党规与国法的统一性、协调性
要正确发挥党内法规对于依法治国的正面的积极作用，必须确保党规与国法的统一性、协调性。为此，有必要采取以下三个方面的措施：其一，建立党内法规合宪、合法性事前审查制度。党内法规在起草完成后和提交审议前应先交党内专门法制机构进行合宪、合法性审查。对合宪、合法性存在瑕疵的法规草案应退回起草机构修改后再提交审议；其二，建立党内法规合宪、合法性事后审查制度。党内法规在审议通过和进入实施后，任何党组织和党员发现有违宪、违法的情形，均可向中央法制机构申请审查。是否启动审查，如启动审查，审查结果如何，中央法制机构均应向审查申请人反馈和以一定方式向社会公开；其三，在全国人大设立统一的违宪审查机构，任何机关、组织、个人认为任何党内法规违宪、违法，均可向全国人大违宪审查机构申请审查。是否启动审查，如启动审查，审查结果如何，全国人大违宪审查机构均应向审查申请人反馈和以一定方式向社会公开。
（三）健全党内法规的实施和监督机制
党内法规作用的正确发挥，不仅在于制定环节，更在于实施和监督环节。因此，必须特别注重通过下述措施健全党内法规的实施和监督机制：其一，任何党内法规在制定时，即应明定相应法规的执行实施机构，规定相应机构的法定职责和执行要求；其二，加强党的纪律检查机构和法制机构对党内法规执行实施情况的定期和不定期检查，对检查中发现的问题，应以一定形式在党内通报或党内党外同时通报。 其三，对于违反党内法规的党员和党的领导干部，应根据《中国共产党纪律处分条例》严格执纪，追究纪律责任。
（四）提高党的各级领导干部运用法治思维和法治方式治国理政的能力
党内法规能否发挥和能否正确发挥其应有的功能和作用，关键在于党的各级领导干部是否具有法治思维，这些“关键少数”是否真正有意愿运用法治方式治国理政。因此，要保证党内法规切实发挥其应有的功能和作用，就必须下大力培养党的领导干部的法治思维和依国法党规办事的意识和意愿。为此，需要做以下三个方面的工作：其一，各级党委和组织部门严把选人用人关，注重提拔和应用善于运用法治思维和法治方式治国理政的干部，绝不重用法治意识薄弱、偏好人治的干部；其二，加强对党的各级领导干部关于党内法规知识和理论的培训，提高其运用党内法规解决实际问题的能力；其三，完善党的领导干部的政绩考核制度，将严格遵守和认真执行党规作为政绩考核重要内容之一。 只有切实做到以上三点，我们党的各级领导干部才能不断提高党内法规意识，党内法规也才能在依法治国，建设法治国家的伟大工程中真正发挥其应有的作用。
作者：姜明安，北京大学法学院教授，北京大学宪法与行政法研究中心主任。
文章来源：《中共中央党校学报》2017年第2期《论党内法规在依法治国中的作用》一文第一和第四部分。