中国共产党组织和人大的关系是政治体制改革中的一个重大问题。 在我国， 共产党是一切社会主义事业的领导核心， 人大及其常委会作为国家权力机关， 它们的工作在党的领导下进行 ， 受党的监督 ， 这是不可动摇的根本原则 。 但在另一方面 ， 依法行使监督权 ， 是人大常委会的重要职权之一 。 这种监督权除了体现为对“一府两院” 和中央军事委员会的监督外 ， 是否可扩大为对党组织也应拥有监督权？ 这是我国政治体制改革中的一个重大课题 。 探讨这个问题 ， 对于促进社会主义民主和依宪治国进程 ， 健全社会主义法治 ， 都具有重大意义。
一、人大常委会对执政党的监督是社会主义民主的重要内容
在我们的国家， 一切权力属于人民，人民有权通过各种途径和形式管理国家各项事务。 但由于受社会经济和文化条件的限制 ， 以及我国地域广阔、 口众多的客观情况 ， 在相当长的一段时期内， 人民管理国家事务的权力还不可能由每一个公民或大多数公民直接行使 ， 还只能实行代议制民主制度。 在我国， 这种制度就是民代表大会制度。
我国宪法规定 ， 人民代表大会闭会期间 ， 其职权由人民代表大会的常务委员会行使。 人大代表及其常委直接或间接由人民选举产生 ， 并对人民负责。 在现阶段 ， 人民主要是通过对人民代表的选举罢免和监督， 体现和实现自己的意向和意志 ， 以行使当家作主的权力。 人大常委会的权力 ， 实质上就等于人民的权力， 人大常委会对党组织的监督， 实质上也就是人民群众对党组织的监督。 因而， 人大常委会依法从制度上监督党组织 ， 是关系到社会主义民主实际内容的重大问题。
人民群众以及人民代表能否对党组织进行监督呢？ 在理论上 ， 回答是肯定的 。 共产党作为无产阶级的先锋队 ， 它是人民的一部份 ， 是全心全意为人民利益而奋斗的。 它除了实现共产主义 ， 维护无产阶级和人民群众的利益之外 ， 没有自己的特殊利益。 在社会主义社会， 共产党是执掌全国范围权力的执政党， 但党所拥有的权力是人民的权力而不是党特有的权力。 毛泽东同志曾经明确说过： “人民要解放 ， 就把权力委托给能够代表他们的、 能够忠心为他们办事的人， 这就是我们共产党人” 。 （ 《 毛泽东选集 》 第四卷 1 8 页 ） 因此 ， 我们的各级党组织和各级领导干部都应该把自己视为人民的公仆， 只有利用人民给予的权力全心全意地为人民服务的义务， 没有利用人民给予的权力谋取私利的权利 ， 绝不能将自己凌驾于人民之上。
邓小平同志说得好： “ 要有群众监督制度 ， 让群众和党员监督干部 ， 特别是领导千部。 ” （ 《 邓小平选集 》 第 2 92 页 ） 在我们社会主义国家， 社会主义民主的本质就是： 人民是国家的主人 ， 党和国家工作人员是受人民监督的“公仆”， 因此 ， 承认中华人民共和国的一切权力属于人民 ， 承认党的权力是人民给予的， 承认党和人民的关系是“公仆”和主人的关系 ， 就应该承认人民群众有权监督党组织。 既然人民群众有权监督党组织 ， 作为代表人民行使国家权力的人大常委会 ， 也完全可以而且应当行使对党组织的监督权。 回顾建国三十多年的历史 ， 党犯了错误 ， 有时又不能及时地发现错误 ， 纠正错误 ， 小错酿成大错 ， 原因何在？ 过去， 我们往往仅注意党自身的内部原因 ， 而忽视外部制约机制的原因。 其实 ， 除了在党内民主集中制原则未得到很好贯彻等原因外 ， 从党的外部来看， 一个极为重要的原因就在于长期以来社会主义民主与法制极不健全 ， 缺乏一个国家力量来有效地制约权力过分集中的党， 制约个人专断。 林彪 “ 四人帮” 之流所以能给党和人民造成如此触目惊心的危害 ， 正是利用了这一弊端 ， 并将其推向极端 。 如果我们不认真总结经验 ， 吸取教训 ， 彻底解决权力过分集中的弊端 ， 那么 ， 我们就很难保证党今后不再犯重大错误 。 正如邓小平同志在总结 “ 文革” 的教训时所指出的 ， 党和国家的领导制度、 组织制度问题带有根本性、全面性、 稳定性和长期性。 要避免类似 “ 文化大革命” 那样的错误 ， 必须从制度方面解决问题 ， 切实解决权力过分集中的弊端 ， 从制度上保证人大常委会能够监督党组织 ， 正是社会主义政治体制改革的重要内容。
二 、 人大常委会对党组织的监督权是我国宪法所规定
人大常委会对党组织的监督， 主要是对党组织的行为及其所制党内法规和规范性文件进行合宪性审查和是否违反宪法和法律的监督。 对此 ， 我国宪法中巳有原则性的规定。 我国宪法第五条庄严宣布：“ 一切国家机关和武装力量， 各政党和社会团体、 各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为 ， 必须予以追究。 任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。 ” 党的十二大通过的新党章也明确规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”这一重要原则。
那么 ， 用什么来保证宪法的这一规定得以实施呢 ？ 列宁精辟地指出： “第一， 对法律的实行加以监督。 第二 ， 对不执行法律的加以惩办。 ” （ 《 列宁全集 》 第 2卷第2 53 页 ） 很明确. 如果不对法律的实施加以监督 ， 法律规定就有可能落空 ， 得不到真正贯彻执行 ， 如果对违法行为不依法惩处， 法律就形同虚设 ， 不发生任何效力。 因此， 我国宪法第六十二条规定 ， 全国人民代表大会 “ 监督宪法的实施” ， 第九十八条规定， 地方人大及其常委会负有保证宪法、 法律、行政法规的遵守和执行 ”之神圣使命。 一切国家机关、 各政党、 各社会团体 ， 一切国家工作人员和公民都必须遵守宪法和法律。 如有违反 ， 根据宪法规定 ， 即使是党的领导人 ， 人大常委会也有权监督追究。 可见 ， 人大常委会对党组织的违反宪法和法律行为的监督 ， 在我国宪法中巳有原则性规定。 这种规定正是党和人民在总结了国际共运史和我国长期正反两方面的经验中而得出的科学结论。 宪法是根本大法 ， 规定了我国社会生活的根本原则。 要把根本原则变为具体制度 ， 需要具体的法规去实现。 为了逐步实现政治生活的高度民主化 ， 我们认为 ， 我国应当制订有关具体法规 ， 具体地规定人大常委会如何对各政党违反宪法和法律的行为进行监督和制裁。 这样才能从制度上切实保证人大常委会对各政党的监督权这一宪法原则的真正实现。
三 、 对党组织的监督是深化对一府两院监督的重要前提
人大常委会行使监督的实践巳证明 ， 如果不能对党组织实行监督 ， 人大常委会对 “ 一府两院” 的监督是很难深入下去的 。 人大常委会同 “ 一府两院” 是监督与被监督的关系， 前者对后者行使监督权。 这在理论上没有争议 ， 在制度上也已被我国宪法所明确规定。 可在工作实践中， 人大常委会的监督权还远未充分得到行使， 在相当一部分地方 ， 宪法和法律明文规定的人大及其常委会的监督权往往流于形式。 这里原因当然是多方面的 ， 其中不容忽视的是 ， 由于监督 “ 一府两院” 往往有可能监督到同级党委头上而深入不下去。 这里只需略举几种情况： （ l ） 一个行政区域内的政治、 经济、 文化、 教育、 卫生、 民政等重大事项 ， 通常是由同级党委提出意见建议 ， 再由同级政府起草方案 ， 然后交由同级党委讨论 ， 再提请同级人大常委会审议批准。 人大常委会在进行审议时 ， 如发现某些违反宪法和法律的东西时， 由于人大常委会只是对政府有监督权， 对同级党委却没有监督权 ， 在实践中就很难否决政府提出的草案 ， 而只能顺风举手， 一律通过。 （ 2 ） 我们一些带法规性的文件除由国家机关发布 ， 党内方面的规定由党组织发文件以外 ， 有些还是要由党政联合发文的 。 这里就出现一个问题 ， 一旦发现有些文件规定与党中央的方针、 政策和国家的法律、 法令有抵触的时候 ，如去监督 ， 那就必然涉及人大常委会对同级党委是否有权进行宪法法律监督的问题。 （ 3 ） 根据宪法和法律规定， 人大常委会有权对人民检察院、 人民法院执行法律的情况进行监督检查。 但是 ， 在公 、 检 、 法机关之上还有一个直属于同级党委的政法委员会负责对政法工作的领导关系。 由此可见 ， 人大常委会要充分行使对 “ 一府两院” 的监督权 ， 如果没有对同级党组织的监督权 ， 是难于实现的。
四 、 人大常委会对党组织的监督不会削弱党的领导，并有利于巩固和更好地实现党的领导
人大常委会对党组织行使监督权 ， 是否会削弱或者否认党的领导呢 ？ 中国共产党是社会主义事业的领导核心 ， 要对整个国家实行全面领导 ， 这是不容置疑、不可动摇的 。 但是 ， 坚持党的领导 ， 还必须正确理解党的领导的含义。在我国 ， 国家政权组织形式是人民代表大会制 ， 及以它为基础组建起来的全部国家机构。 人民代表大会及其常设机关 ， 是国家的权力机关， 代表人民直接行使国家权力。 在工人阶级和劳动人民夺取政权以后 ， 党的正确的路线、方针， 政策、 应当而且必须通过国家权力机构的立法形式才能上升为国家的意志 ， 制定成宪法和法律 ， 从而得到贯彻实施的领导 ，是通过国家的形式去实现的。 党在国家生活中的领导活动 ， 就只能在宪法和法律的范围内活动 。 因此 ， 发挥国家权力机构的作用和坚持党的领导不但不矛盾 ， 而且是相辅相成的。 从党和人民的关系的角度来看 ， 党对国家生活的领导 ， 在社会主义条件下 ， 最本质的内容就基组织和支持人民当家作主 。 党之所以能够成为国家生活的领导者 ， 从根本上来讲就是因为它能反映人民的意志 ， 代表人民的利益 。 因此， 党同人民群众的关系是实现党的领导的实质和基础 。 没有党的领导 ， 就不可能有人民当家作主的新中国 ， 同样 ， 在新的历史条件下 ， 没有对于人民当家作主的高度重视和支持 ， 党的领导也就不能实现。 重视和支持人民当家作主 ， 不应该只是口头上的承诺和抽象的原则 ， 而是要明确自己手中的权力是人民给予的 ， 决不允许任何党组织和党员脱离人民 ， 凌驾于人民和国家政权之上。 党必须通过自己的领导作用 ， 不断创造条件和疏通渠道 ， 保证人民群众通过多种形式和手段 ， 监督党的各级组织和党员千部。 我国宪法赋予人民的各种权力， 主要是通过人民代表大会及其常设机构去实现的 ， 党重视和支持人民当家作主 ， 就必须重视和支持代表人民行使国家权力的人民代表大会及其常委会。 因此 ， 明确人大常委会可以对同级党组织是否在宪法和法律范围内活动进行监督 ， 就是尊重和支持了人民当家作主 ， 党也就正确地实现了自己的领导 。 如果把党的权力凌驾于人民和国家权力之上 ， 不允许有任何形式的监督 ， 那就会失去领导的资格 ， 甚至执政党的地位也会面临得而复失的危险。 由此应当得出结论 ： 坚持党的正确领导和发挥人大常委会的监督作用在根本上是一致的 。 人大常委会对党组织是否在宪法和法律的范围内活动进行宪法监督 ， 只会改善和加强党的领导 ， 而不会削弱或者否定党的领导。
作者：曾恒 钟明
来源：《现代法学》原《法学季刊》1987年第1期法学争鸣栏目