关于社会事业社会化发展的思考

社会化概念在国家治理体系中，一直以社会治理社会化提法存在。党的十九大报告中指出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议公报提出：在社会建设上，人民生活全方位改善，社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升，发展了人民安居乐业、社会安定有序的良好局面，续写了社会长期稳定奇迹。

在实际工作中，社会治理社会化大致指基层治理充分发动社会力量参与社会治理，如社工、志愿者服务及其他社会组织等。而在社会事业体制上，在理论上，还较少提及社会化概念。近一年来，在这一块的探讨上，本人作了些社会事业社会化发展的理论思考。因为涉及事业机构改革和体制安排，影响面较之基层社会治理要深刻得多。一年多来陆续写了几篇小文章，理念初步成熟，现整合在一起，供大家参阅。

20211219

 

市场化社会化法治化国际化之社会化

深圳先行示范区专家库成立大会后一个多月来，紧锣密鼓召开十二个专家组的启动会。三百名专家几乎覆盖全市方方面面各个领域。听了参会的两百多名专家的发言后，感想不少。总体脉络梳理之后，有一个理念逐渐清晰，那就是下一步改革开放的路径方向应该坚定走向市场化、社会化、法治化、国际化，并最终在四者之间实现科学平衡。

中国改革开放40多年来，取得巨大成功，走过最艰难的市场化起步转轨，但是实际上也只是完成一大半的进程。如果说整个过程要完成经济、社会、行政、开放几方面的整体制度架构的完善，经济市场化方向和进程大致到位，但是社会事业、行政架构的制度完善，还在摸索推动之中。法治化因为市场经济最终完善必须走向法治化，营商环境的完善最本质的就是法治环境的完善。所以在之前就提出过，中国的政治体制改革或说行政体制改革，主体内涵就是实行法治，治理体系走向法治化。政治体制改革没有玄而又玄的东西，就是踏踏实实推动法治，而这也并不是很容易很简单的事情。

当前社会事业之所以受到前所未有的重视，社会焦点热点也很集中，因为社会事业改革发展至今没有理顺，应该说缺乏明确的方向性抉择，一直处于试点摸索过程中。专家组启动会二百多位专家绝大部分聚焦的也是社会事业问题，或是由此衍生的问题。科创、教育、文化、卫生、国际，包括其内含的基础研究、社会科学、智库发展、高校办学、基础教育、职业教育、文艺团体、社团协会、医疗管办，健康养老，生物医药、会展博览、合作衔接，法定机构等等。很有意思的地方是，很多时候在去编制问题上产生争议。这集中体现了原有管理架构和新的试点模式之间的新旧体制之争。这本质上就是要不要社会化之争。大部分专家都支持社会化安排，认为是大势所趋，但是又很挣扎，摆脱编制没了铁放碗没底。新旧体制同时存在，目前社会化安排并没有更大的吸引力，所以推进困难。比如没编制在引进人才方面处于严重弱势，在还没有全面社会化安排的情况下，编制的吸引力可以想象。

实际上作为专家大家都清楚，有编制的老模式，人员流动不起来队伍优化困难，旱涝保收缺乏工作动力，就像人们动不动就提社科院、文联等视同养老部门。这两年社会办智库很活跃，相比较，原来的社科院、党校等机构，明显的让人都感觉不像智库机构，甚至它们本身就很想能有机会创新体制，改变形象。但是没有社会化统一的改革定向，他们自身也动弹不得。这让人想起中国市场化成功的做市场增量最后迫使诸多企业不得不市场化，智库机构的发展演变也有这样的韵味，就是鼓励新办社会化机构，最后促使诸多社会机构推动社会化改革。深圳在这方面的探索推动也正在走向这条路径，目前引进和新办的社会机构，如医疗方面有香港大学深圳医院及民办医疗机构的社会化冲击，如教育方面有香港中文大学（深圳）、北理莫斯科大学、南方科技大学等社会办学模式的冲击。教育医疗是最后的两个堡垒了，深圳其他社会事业包括科创、文化，因为有市场化推动，实际上社会化演变比较早，但是社会事业很多时候只能社会化兴办，过于市场化并不利于社会事业本身基础性、公益性的安排，扭曲了公共事业正确发展导向，比如之前的医疗改革的市场化弊病，教训很深刻。

一系列启动会中间，碰巧承担高等教育自主权研究课题的北大课题组由老校长林建华带队到深圳实地调研，张罗并陪了两场座谈会，一场是深圳几所高校的座谈会，一场是教育主管和研究部门的座谈会。教育部门号称是中国计划体制的最后一块堡垒。在座谈中还真唤起了不少老旧的计划安排记忆，比如全国高校招研究生、博士生的指标名额还牢牢掌握在教育部手中，能不能设博士点，能招几个，要向市里打报告，向省里打报告，向教育部打报告，最关键是跑部公关。看多了境外社会化办学模式，还一直以为这不是要看导师的意愿吗，够资格的导师能带多少愿意带多少能够招到多少，学校愿意投入多少资源不就搞掂了。难怪中国现在的教育犹如一座要喷发的火山，广东疫情后复课第一天跳没了十几个青春少年，难道教育部就没责任？！一方面是高考指挥棒唯一的竞争安排，升学率成为办学评价的唯一标准，另一方面是社会培训机构完全市场化的火上浇油，培训全宇宙第一流的考试机器的体制机制，不逼死孩子誓不罢休啊！

说起教育有点激动。可见，社会事业改革发展明确社会化安排导向，及早实现全面破局推动，已经到时候了。

社会事业，在境外基本都是地方事权。中央管理靠的是统一的指导标准。要办好社会事业这是很重要的制度安排。明确地方事权，做好央地事权划分，是发展好社会事业必须做的第一件事。社会在基层，管理社会事业必须依靠地方政府，中央统一管控是完全不合理的。

社会事业社会化兴办，完全靠国家投入也是难以想象的，要充分挖掘社会的力量，甚至市场的力量。社会事业不能完全市场化，但是关系民生福祉，有大量的愿意积累功德的社会多余财力会投入。现今中国走向发达，更有多余资本力量要寻求出路，在社会事业发展方面打开门路不失为一个好的走向渠道。资本的社会化分散，要允许有法定不可逆规范的社会支持基金，通过协议支持、捐赠等去扶持发展诸多社会事业。

社会事业社会化兴办，要明确去编制化导向，通过协议用人，用人单位和人才双向选择以及“旋转门”机制，以确保机构的活力和发展动力。要明确全领域社会事业机构的去编制化，以创造公平的用人环境和整体发展环境优化。

社会事业社会化兴办，要明确章程法定化安排，采取社会化管理，如采用理事会架构，职业经理人运作的模式。管理模式是最后确保社会化运作的根本，也是社会化运作的表征。没有整体社会化安排，相应的管理模式是运作不起来的。

20201219

文化艺术、基础科学要有去功利性发展推动安排

社会发展中存在一些必要成分是必须充分去功利性安排的，比如文艺创作，基础科学研究，推动社会发展必须要充分考虑这部分非功利性成分的生存和发展空间。一个画家如果整天与油烟打交道，很难说会有创作的灵性和时间；一个研究基础科学的专家，如果天天为课题经费打工，如何做大量貌似无用的基础资料研究。社会要实现跨越式进步，必须有一批自甘沉淀的艺术家、理论家、科学家，而这批人无疑是需要养起来的。

人文艺术、基础科学的去功利性发展推动，需要进行整体系统的安排。养起这个群体，最好的莫过于学院式安置，中国要有相应的高校或单独的学院，充分设置相应的学科，聘用这样一批艺术家、理论家、科学家，充当教授、研究员，并配相应助理研究员，同时大中小学充分设置素养课程，安置相应的学院学生当教员、助理研究员，培育艺术家、理论家、科学家的种子。

无疑，要靠政府大量养起这样一个群体，一方面可持续性对于中央及地方财政来说是很难持久的；另一方面在一个体系内存在另类安排必然形成制度公平性缺陷。而大学要支持这样的学院团体的大量存在，大学的支持力量也最好有社会化资金来源的支持。这是社会事业中特殊的板块，最好也按照社会事业社会化兴办的办法，由政府支持成立支持基金，大量吸纳社会力量进行支持。由基金支持与相应机构相互适应形成成熟的机制。 

20210117

法定机构社会化制度安排思考 

对于法定机构相应的认识和思考虽然不是很专业，但是也关注很长时间了。试点至今，不少人认为，中国体制与西方不同，法定机构不适合中国。但是，对于社会事业改革发展的思考越多，越是感觉中国的社会事业发展体制的制度缺陷需要制度创新安排。

之前提出社会化安排的概念，不管中国中央集权管制多么强势，社会事业也总必须要有相应的发展，这离不开规范制度的社会化适应。法定机构之难以在中国适用，关键难点在于用人体制的，法定机构法人治理，理事会架构与党管人事掌控一切相冲突，一直突破不了。不说用人体制的突破问题，就法定机构做出变通安排也是可行的，比如负责人必须由组织人事部门认定任命，其他人员实行全员聘任，社会化奖惩安排。甚至负责人也可参照进行社会化奖惩安排。要不学学国企党委管理经验，参照进行安排也可。因为有很多社会事业虽具有公益性，但也必须进行市场化运作，这完全按公务系统安排是行不通的。

最近参与关于文体设施管理的专题调研，关于中国目前大量兴建文体场馆，但是经营的好的有几家？比如大名鼎鼎的鸟巢。更不要说维护，绝大部分建好之后维护都成为问题。本来可用几十上百年的设施，不到十年八年都残破得不像样。这是很不科学很不负责任的发展现象。但是全国各地都熟视无睹。为什么香港不但文体活动很丰富，设施也维护的很好？香港花了更多的钱了？这只是因为社会事业发展体制存在严重缺陷。这就像之前中国制度的演变，不断地推倒重来，就是不见完善的制度安排。文体设施也不断推倒重来，只见硬件翻新报告，不见维护常规安排。因为经营管理制度不完善，所以经营不善，经营主体责任不到位，所以也没人管维护。而这其中难点就在于这是社会事业，要有公益性安排，不能完全市场化，完全自负盈亏是做不到的，政府要有相应的财政支持，但是又要有相应的市场化经营，所以管理制度的设计就成为了难题。因为体制的缺陷，加上巡查的刻板，现在这一板块都成为官员规避的老大难。没有新制度突破安排，问题还会始终拖下去。

在研究这一问题过程，附带询问了一下相应的专家，相应的问题不是没有专家关注，但是文体局下属的研究机构是事业单位，因为接课题入公家账不能分给个人，所以都不愿接课题。因为之前有课题部分分账给研究人员，巡查出来都退账并受处分，事业单位研究机构对此怨气很重。这样的体制障碍普遍存在，甚至包括社科院。这样的体制安排，社会科学研究靠谁推动？这也是社会制度明显的缺陷，问题本质是一样的，相应的工作具有社会化公共服务性质，但是又必须要市场化营运，要不激励机制无从安排。

这些现象和问题，在香港有法定机构，都很好得到解决，但是在内地绝大部地方就成为无解的难题。很简单的法定机构的解决思路，在内地居然成为不可跨越的天堑，地方不敢触碰，国家研究无果，真有这么难吗？重大设施营运独立法定规范，不可行？没有法定怎样长期规范要钱维护和营运？即使变通一下，不要法定，专门通过一个规范性文件，进行保障也应该可以，这些事要有专门的机构和人来安排，但是最好要有相应的上位规范法规或文件。社会事业，在严格规范的巡查威慑下，钱不好花，事也不容易做，因为很多社会事业既不是公务，也不是完全市场化商品，很多必须凭公益良心，没有必定的硬性约束。所以以公务硬性开支审查，十个九个过不了关。为什么要社会化安排，只有自我规范自律自觉的社会组织才能办好难以评估的相应的事业，只有自愿捐献和必要财政支持的综合社会投入配套才能保障相应的投入需求。

社会事业社会化兴办，怎样社会化，简单点说，就是由非公家、非私人的社会法人组织，在相应规范下服从公益或公共服务的目标，社会化筹资、市场化营运推动发展相应的社会事业。所谓社会化筹资，大致公益捐献一部分，财政配套一部分，市场化营运收益一部分来维持相应事业的正常运作发展。不是这样的社会化安排，要想发展好社会事业，从中外过往经验看，都必然缘木求鱼。我国当前对于基金组织的控制很严，这是社会化筹资的基本模式，不适当放开，社会化筹资也根本无从谈起，对于指向文体事业、智库组织、慈善组织的支持基金，应该适当尝试放开。

中国要想走向法治社会，没有法定机构的成熟发展，是难以想象的。国家治理体系这方面需要研究完善。中国法定机构未必就完全是西方模式，但作为社会事业发展的基本制度取向，这方面倒没必要讳疾忌医。作为大国，地方立法权普及给地级市很有必要，各地级市试点完善相应的法定机构运作完善社会事业的治理，应可适当鼓励。

20210412

关于去编制化改革问题思考 

深圳社会事业机构去编制化改革已经推行较长一段时间，这两年来通过与相关机构及专家的大量接触，及近期的挂职设身处地，有些问题的存在说明相关改革配套措施有待完善。

去编制化社会事业机构，不管是智库也好，高校也好，高级人才的出口天花板问题有待解决。原来的体制，事业单位高级领导干部与机关领导干部都是组织部管理干部，互派任命很顺畅，但是去编制之后，就割裂了。去编制化后，出现天花板及出路不顺畅的现象，人才流动和成长出路没有制度配套安排，导致至今相应社会事业机构多方受限，发展壮大困难。深圳不少家智库机构，多年发展停滞，因为高层次人才没出路，人才吸引力有限；又因为性质定位不明，往往靠个别领军人物靠市场化靠人脉支撑，收支平衡成问题，难以做强做大。特殊如深圳北理莫斯科大学，想要引进有行政经验作风过硬的机关干部，因为高层管理层实行聘任制，没了干部编制待遇，都没人愿意去，只好以挂职锻炼方式借用，总归不是长久之计。

最近有了相关思考，制了个表格，有些问题相应形象化，对于上述问题可以更直观认识。

（不同机构发展及用人形态对比表）

单位性质	财务形态	发展导向	发展形态	用人方式	高层人员
企业单位	自负盈亏	经济效益	市场化	市场雇佣	职业经理
事业机构	收支平衡	社会效益	社会化	职业聘任	旋转高层
政府机关	财政统筹	公共事业	法治化	编制定岗	国家干部

 

去编制化推动社会事业改革多年来偏向于市场化营运，没有看到社会事业本身的社会属性，包括一些公益属性或是公共属性，相应的发展需要社会化投入甚至财政投入，相应的用人结构更多偏向类公共事业，偏向专业化。过于市场化甚至完全市场化定位去推动社会事业发展，用人和财务支持都出现种种问题，就如之前的医疗改革和教育改革。多年总结反思，偏向市场化并不利于社会事业的发展。事业机构，不管是公益性的，还是公共事业，应主要考虑社会效益，做社会化安排。

社会化的发展形态不同于市场化。事业机构往往拥有部分财务收益敞口，但是又不足以自负盈亏，相应的收支平衡往往需要财政补贴或是社会资金支持。市场化营收之外不管是财政支持或是社会资金支持应该有规范化的支持基金配套，这就是相应的资金支持机制社会化安排。多年来，支持基金的规范发展并未到位，反而因为之前的不规范而出现限制而未能充分配套发展。

用人机制的社会化安排是另一个重要方面。社会事业机构相应的用人方式也与企业不同，职业化公益性专家化的聘任，决定这部分人职业化聘任的专门性，入行之后只能走专家路线。社会事业的发展离不开这样一支支专业化队伍，相应的公共管理中对于相关领域的管理需要对应的专家干部，很多必须来自于这些队伍。这些队伍安排既不能是公职编制化安排，也不能完全市场化安排，相应的聘任制要长短结合，要有用人的灵活也要能留得住人，利于人才成长，利于促进事业发展。对于这些领域管理干部队伍，必须留有成长到一定程度转换身份的余地。也就是说，事业机构相应的高层管理人员赋予相应的干部身份，是保留高级人才出路所需。

社会事业机构高层的出路可以有更多选择，而不应该存在自我禁锢的天花板。对于高级人才在国家干部和专家、职业经理人身份转化方面有必要留足充分的余地。教授与处级干部转换身份任职有什么不可以？事业机构高级管理人员与机关干部转换身份任职有什么不可以？这方面干部身份和高级经理的身份旋转，组织部门应该形成相应的制度。组织部门有必要将社会主要精英高层纳入管控和充分发挥其作用。

简单举举例子。比如说，国家级高级智库综合开发研究院（深圳）相关管理层都是高级专家，给与他们相应的干部身份，不拿财政工资，随时可以转化身份到政府部门任职，政府部门干部也可客串到研究岗位从事研究工作，不用等到退休再行返聘，不任职退休享受相应所在地相应级别干部待遇，这应该没有什么不可以吧？又比如，深圳大学，高层管理人员，比如相当于处级干部的院长主任以上，保留相应干部身份，与政府机关干部互换岗位就不存在问题，不至于这部分人退休只拿企业退休待遇，用人没吸引力，管理人员出路卡死，高级人才聘用自废武功。类似的问题深圳诸多智库机构和高校都是普遍存在，亟待解决。

去编制化改革，对于社会事业发展来说，改革成效证明方向是正确的，相关社会事业底层活力充分激发，原有实行编制管理的事业单位的诸多弊病得以革除，发展形态积极向好。但是由于高层管理人员用人体制没有配套处置好，相应出现发展的天花板，给改革成效打了折扣，甚至存在走回头路的声音。相应的改革配套完善还需进一步深入，完善顶层设计，动作不见得很大很困难，很大的因素需要上级的决心和制度调整，靠底层机构自身去推动完善甚至是地方政府部门去推动，都很难到位的。

社会事业机构去编制化运营，由组织部门把控，保留高层管理人员相应干部身份，留好高级人才出路，是相应社会事业持续做大推动发展的必要措施。这是社会事业机构门类繁多，人才高度专业化，职业化决定的。社会事业是社会经济发展一个主要构成板块，与单纯的企业和政府机关不同，管理模式和运作方式很难统一，不能刻板一刀切。所以相应领域适应现代经济运行模式和法治化政府运作，有必要适当精细化进行改革完善相应的管理和运作模式，这方面在未来一段时间都将是改革发展的重头戏，要严肃对待每一个细分领域，不能像以前推动改革那样大而化之，求大求全求轰动效应。当前的改革发展是在建好框架毛坯之后的装饰装修工程，需要慢工出细活。

去编制化改革应及时进行总结，是可以推广进行更多的试点了。 

20210927