霍宪森
1978年党的十一届三中全会实现了党的具有深远意义的历史性转折。自此之后，我们党深刻总结建国以来社会主义建设的经验，深刻总结“文化大革命”运动的教训，认识到我国建立的社会主义领导体制、政治体制和政治制度总体上是好的，但在其领导体制和政治体制的具体实现形式上，还现实存在着一些缺陷和弊病问题，因而导致其还不能很好的适应于新时代我国顺利推进社会主义市场经济发展和社会主义民主和法治政治建设的客观要求。在不断总结历史经验教训的基础上，我们党就改革、改进和完善我国领导体制和政治体制进行了长期的深入思考与理论和实践探索。并取得了丰硕的成果。集中体现在以下三个方面。
一、1978年党的十一届三中全会至1989年党的十三届四中全会期间的有关重要论述。
1978年党的十一届三中全会之后，在不断总结历史经验教训的基础上，我们党就改革、改进和完善我国领导体制和政治体制进行了多种形式的深入思考和理论探索。
一是把解决领导体制问题作为国家民主和法治建设的根本问题。
1980年8月，邓小平在中共中央扩大会议上作《党和国家领导制度的改革》的讲话，提出要解决党和国家现行的一些具体制度，其中包括党和国家的领导制度和干部管理制度等，成为我国党和国家领导体制以至整个政治体制改革的先声。邓小平同志在讲话中明确指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”与人的思想和作风因素相比，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”这里所说的“制度”，实际指的就是“体制”。它提醒人们注意：只有通过改革领导体制，并把民主制度化和法律化，才能切实推进党和国家政治生活的民主化和法治化以及整个社会生活的民主化和法治化。邓小平的这个讲话，经中共中央政治局讨论通过，并作为我国党和国家领导体制和政治体制改革的纲领性文件。
二是把领导体制改革作为政治体制改革和政治改革的关键。
邓小平指出：政治体制改革和政治改革“是一项艰巨的长期的任务，改革并完善党和国家的领导制度，是实现这个任务的关键”。这就揭示了改革领导体制在政治体制改革和政治改革中的重要地位。随着党的十一届三中全会以来经济体制改革的逐步展开，我们党深刻认识到我国领导体制和政治体制上的弊病已经影响和阻碍了经济体制改革和社会主义市场经济的发展，深刻认识到政治改革和政治体制改革的必要性和紧迫性。因此，之后历届党中央都把坚定不移推进政治改革和政治体制改革作为我国社会主义现代化建设总体布局中的一个重要组成部分。这对我国建设中国特色社会主义，具有重大的战略意义，也是我们党在理论和实践探索上的一个重大突破。
三是把党政适当分工和理顺党政关系作为我国领导体制改革的中心环节。
党政不能适当分工、党政关系不顺是我国传统领导体制的一个严重缺陷之一。党的十一届三中全会以后，我们党始终把党政适当分工和理顺党政关系，作为国家政治改革和领导体制改革的一个中心环节。邓小平指出：政治体制“改革的内容，首先是党政要分开”，“要把党政分开放在第一位”。这里所说的党政分开，实践证明，实际上就是指党政机关应该根据各自应有的不同职能实行适当的党政分工，从而更好地来理顺党和国家机关之间的关系。在党的“十二大”党章中一项重要规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这项规定实际上为党政适当分工提供了一个基本的法规依据。因此要求一是党的决议必须通过法律程序才能成为指导整个国家的大政方针；二是党必须支持国家机关按照宪法和法律的规定独立负责地行使各自的职权，充分发挥各自所应有的职能作用；三是一切党组织和党员的活动，都必须既要符合党章和党内法规规定，又要符合宪法和法律法规的规定。遵循这项基本规定，有利于使党组织和党员都能实际置身于法律法规的监督之下，同时避免任何党的组织和领导人有超越法律法规之上的特权，从而切实确保能够有效解决权力过度集中，同时缺乏必要的有效监督和制约机制的传统领导体制中的主要缺陷和问题。在党章中做出这样明确的规定，是党的发展历史上的第一次，对于推进实行党政适当分工和理顺党政关系，对于推进实行依法治国，依宪治国和建设社会主义法治国家，都具有着重大的现实意义及其深远的历史意义。
四是提出和阐明了改进完善党的领导与坚持党的领导的关系。
邓小平在1980年1月的一次讲话中指出：“中国的社会主义现代化事业要由共产党领导，这个原则是不能动摇的”，“另一方面要看到，为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导”。坚持党的领导与改善党的领导是紧密结合和有机统一的关系。不解决好怎样改善党的领导这个重大问题，坚持不了党的领导，也提高不了党的威信。这样，既坚定不移地贯彻了坚持党的领导这一基本原则，又指出了改进和完善党的领导方式和具体领导制度的重要性。这个思想是对马克思主义建党学说的重要发展。
1982年党的十二大报告中又明确提出，“我们一定要按照民主集中制的原则，继续改革和完善国家的政治体制和领导体制，使人民能够更好地行使国家权力，使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设。”十二大报告还同时指出“现在的问题是，不但有相当数量的群众，而且有相当数量的党员包括一些负责干部，对法治建设的重要性认识不足，有法不依，执法不严的现象仍然存在，已经制定的法律还没有得到充分的遵守和执行。这种状况必须加以坚决改变。”“特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律。”“党章关于党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，是一项及其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动，都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分，党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力通过，全党必须严格遵守。”
1984年党的十二届三中全会作出的《关于经济体制改革的决定》，首次把“制度”和“体制”明确区别开来。这就突破了把制度和体制混为一谈的僵化理论模式。由此，我们党明确肯定：我国全面开展的经济体制改革和政治体制改革是社会主义制度的自我完善和发展。因而也是我国党和国家领导体制改革所应遵循的一个基本政治原则。
1987年党的十三大报告中，明确提出了，“党的自身建设（包括自身领导体制和领导制度建设）也必须进行改革，以适应改革开放的新形势”，从而为新时期党的自身建设指明了一个新的途经。
二、1989年党的十三届四中全会至2012年党的十八大期间的有关重要论述。
1992年党的十四大报告中，关于推进我国政治体制和领导体制改革，在坚持党的领导原则上，特别强调：“伟大、光荣、正确的中国共产党，不仅能够领导革命取得胜利，而且能够领导改革和建设取得胜利。任何怀疑、削弱、否定党的执政地位和领导地位的观点和做法，都是根本错误和十分有害的。”明确提出：“政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度，共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容。”同时强调“我们的政治体制改革，目标是建设有中国特色的社会主义民主政治，绝不是搞西方的多党制和议会制”；“人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。”要“进一步完善人民代表大会制度，加强人民代表大会及其常委会的立法和监督等职能，更好地发挥人民代表的作用。”“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务”。“要加速建立一套民主的科学的决策制度”。要“逐步完善监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”。
1997年党的十五大报告明确提出要坚持实行“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略。随后，中央领导在庆祝建党80周年的重要讲话中，明确强调“要按照“总揽全局、协调各方”的原则，进一步完善党的领导体制和工作机制，改进党的领导方式和执政方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及其它各方面的职能作用。”
2002年党的十六大报告中明确指出：“改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。”“党的领导方式和执政方式与新形势新任务的要求还不完全适应”，“一定要准确把握当代中国社会前进的脉搏，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力”。“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”
随后，2004年9月，胡锦涛在“纪念全国人民代表大会成立50周年”大会上提出，“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。全党同志，全体国家机关工作人员和全国各族人民都要认真学习宪法，遵守宪法，维护宪法，保证宪法在全社会的贯彻实施。”
2006年8月27日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，自2007年1月1日起施行。这是第一部人大常委会监督法，有力增强了人大监督力度，增强了宪法监督的刚性。
2007年党的十七大报告中明确提出“ 要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，改进领导班子思想作风，提高领导干部执政本领，改善领导方式和执政方式，健全领导体制.”“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家；完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”
三、从2012年党的十八大之后，我们党对我国领导体制改革和建设的有关重要论述。
与我们党和国家关于领导体制和政治体制改革的各项理论探索相适应，党和国家在领导体制和领导制度改革方面也同时进行了一些有益的实践探索。特别是党的十八大之后，以习近平总书记为核心的党中央把进一步健全和完善党和国家领导体制作为全面推进政治改革的一个重大措施。
2012年党的十八大报告中强调指出，“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，保证人民依法享有广泛权利和自由。要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”“健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”
2017年党的十九大报告明确提出要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”“要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督；保证人民依法享有广泛权利和自由。”“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，支持和保证人大依法行使立法权、监督权。””要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”“深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”
党的十九届四中全会《决定》指出：“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。”这既是党中央对新时代加强党和国家领导体制的建设、完善国家治理体系提出的根本要求，也是我们党永葆生机活力、勇立时代潮头的重要保障。
特别是党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央对依法治国、依宪治国和建设社会主义法治国家极其重视。习近平总书记在2020年中央全面依法治国工作会议上的讲话，创造性提出了关于“十一个坚持”的全面依法治国的一系列新理念新战略新思想，对全面依法治国作出了重大战略部署和总体安排。突出强调，要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障；明确提出我们要更加重视法治、厉行法治，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用；提出要从实践中探索适合自己的法治道路，同时借鉴国外法治有益成果；明确强调要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一；提出要推进党的领导制度化和法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施；明确提出和重点强调要坚持依宪治国、依宪执政，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇；提出要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；提出党的依法执政和法治政府建设是重点任务，要率先突破；明确强调要坚持抓住领导干部这个“关键少数”，强调各级领导干部要带头尊法学法守法用法，确保全面依法治国各项任务真正落到实处；强调要用法治给权力定规则、划界限，规范权力运行程序，不断推进提高党依法执政和政府依法行政的水平。习近平总书记的讲话，顺应党心民心和时代要求，明确提出的关于“十一个坚持”的法治思想，既从总体上为我国新时代全面推进依法治国、依宪治国和建设社会主义法治国家作出了全面部署和提出了任务要求，同时也为我国新时代进一步完善我国领导体制和政治体制指明了正确的前进方向。
由上可见，改进和完善我国领导体制和政治体制，改进和完善党的领导方式和执政方式，这既是党的十一届三中以来，我们党总结历史经验教训得出的一个科学结论，同时，也是我们党所处历史时代和历史地位所赋予的一个重大历史使命。对于进一步从根本上加强执政党建设和中国特色社会主义国家政权建设，全面建设中国特色社会主义现代化国家，不断开创中国特色社会主义事业新局面，都具有着十分重要的现实意义及其深远的历史意义。
2021年2月15日
作者单位：中共山东省委党校退休教师
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附：主要参考资料
1、《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，习近平 ，2020年11月在中央全面依法治国工作会议上的讲话，新华网。 .
2、党的十一届三中全会以来历届党的全国代表大会文件读本。
3、邓小平1980年8月中共中央扩大会议上《党和国家领导制度的改革》的讲话。
4、《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》，庞松，韩钢 ，《中国社会科学》1987年第6期