政府治理视域下营商环境优化动能机制研究
朱海华 陈柳钦
（钦点智库，北京，100191）
摘要：营商环境是实现经济高质量发展的内在要求，是实现经济社会有序发展的关键突破口。营商环境是治理体系现代化的显著标志，也是政府治理能力的重要体现。本文对营商环境优化中的政府治理逻辑进行整理，指出营商环境优化中的“宏观动能”与“微观机制”。宏观动能主要是从中央政府与地方政府的互动出发，强调“央地”博弈机制是推动营商环境优化的重要力量。微观机制着眼于政府推动营商环境优化中具体机理，是指政府通过加强公共治理体系建设，坚持公共利益第一的治理目标，打造“政府-市场-社会”和谐共生的良好生态格局，助推营商环境优化。
关键词：营商环境 政府治理 治理现代化
一、引言
新世纪以来，经济全球化带来的地区发展失衡，各地区内部贫富差距扩大以及金融泡沫化等问题严重程度不断加深，中美贸易摩擦叠加新冠疫情冲击，使得我国经济社会发展面临着更多的不确定性。要走出全球化低谷阶段，中国作为自由贸易的坚定捍卫者，必须深化国内政治经济体制改革，加快推动制度变革，加大创新支持力度，提升市场运行效率，充分释放市场活力。因此，建设良好的营商环境就成为首要任务，成为各级政府推动地方经济社会发展的重中之重。党的十九届四中全会《决定》明确指出，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。2021年9月8日召开的国务院常务会议指出，坚持把优化营商环境作为激发市场主体活力和社会创造力、推动高质量发展的重要抓手，稳定市场预期，保持经济平稳运行。
在推动营商环境建设的过程中，政府发挥着重要作用。改革开放以来，中国逐渐向市场经济模式转变，中国政府也将经济增长作为政绩考核的核心指标。在这种大变革的背景下，政府在营商环境的建设过程中发挥了十分重要的作用。从初期的管理者模式到新时代的服务者模式，这一模式变迁的背后意味着政府和营商环境建设之间存在不可切割的联系。营商环境已经成为国家综合治理能力的标志，也是政府治理水平的体现。本文通过对相关文献进行梳理，归纳政府在营商环境优化过程中的逻辑。针对政府治理逻辑这一问题的探讨，有利于更好地发挥政府作用，进一步推进营商环境优化进程，实现我国经济社会稳定发展。
二、营商环境与政府治理：一个文献述评
（一）营商环境的内涵与作用
自二十世纪七十年代末开启改革开放以来，中国社会在各方面的发展均取得了巨大成就。上起中央，下至地方，各级政府纷纷加入“GDP锦标赛”，各地区将招商引资作为地区发展首要任务。最开始出现的概念是“招商环境”，这一指标成为衡量与评价各地区经济社会发展合适程度的重要指标。随着社会主义市场经济体制不断发展，各地经济社会环境大为优化。自本世纪初开始，营商环境取代招商环境而成为各地谋划地区发展的重要经济社会发展指标。
营商环境与政治、社会经济、等方面的诸多要素息息相关，因此有必要将营商环境视为一个生态系统，这一系统与政治体系、经济体系、社会体系紧密相连，具有系统性的特征。营商环境是企业从事创业、创新、融资、投资等活动时所面临的外部环境的一个综合性的生态系统，包括企业在整个生命周期内所面临的资源条件和环境状况，如资金、人才、技术、政策等，具体包括政府服务效率、公共服务、金融信贷服务、人力资源、创新环境和市场环境六大项［2］。
营商环境对经济社会诸多方面产生着重要影响。良好的营商环境对经济增长具有正向的驱动作用（董志强、魏下海、汤灿晴2012），如激发企业家经营动力，提高经营效率（董志强、魏下海、汤灿晴2012）；直接促进物流业的发展，间接推动制造业进步（张季平、骆温平、刘永亮2017）；提高服务业在GDP中的比重，促进服务业发展（江静2017）；消除市场寻租，激发市场创新活力（夏后学、谭清美2019）；通过技术进步效应与成本较低效应激发市场活力，提高市场运行效率（张宇恒2020）；整合区域发展因素，推动区域经济社会协调发展（于晴晴2021），等等。
（二）政府治理在营商环境优化中的作用
营商环境是国家治理体系的重要板块，是影响社会治理水平的重要因素，也是政府治理水平高低的重要标志。营商环境优化与国家治理体系建设就其隐性逻辑来看，具有着高度契合的特点，营造优质营商环境是提高国家治理水平的有效途径，是完善国家治理体系的必由之路（张景华、林伟明2020）。营商环境与基层社会治理息息相关，打造高效合理的社会治理体系离不开优质的营商环境，通过优化营商环境来丰富社会治理内涵，提高社会治理效率。社会治理水平的提升也会反向推动营商环境的优化（文丰安2020）。政府也可以通过推进“放管服”改革，激发市场主体活力，推动经济结构升级，从而实现优化营商环境与治理体系现代化的目标（廖福崇2020）。
政府治理与营商环境具有趋同性的特点，二者相辅相成，互相促进。提升政府治理水平可以推动营商环境的优化，营商环境的优化也会带动政府治理水平的提高（唐天伟2021）。政府通过加强“放管服”改革，缩短企业审批流程，降低制度成本，为市场主体以及社会主体提供良好的制度环境和优质的公共服务（廖福崇2020；李成顺2020）。在推进政府体制改革的过程中，健康和谐的政商关系也会推动改革走向纵深发展，从而推动和谐政府与市场关系的构建，打造良好的营商环境（毕思斌、张劲松2020）。正是基于趋同性这一互动机制的特征，可以发现政府在营商环境优化中的价值所在。政府以经济的嵌入程度为依据进行精细化治理，精准施策。既要尊重市场主体的地位，保障市场主体的正当权益，充分发挥市场机制作用；又要赋权社会组织，借助公私协作机制，发挥诸多社会主体在经济发展中的作用。政府通过构建“政府-市场-社会”三元协作机制，打造多元有效衔接、互为补充的均衡治理体系，从而充分发挥政府作为治理主体的引导作用，推动营商环境优化进程（姜孝贤2020）。
此外，政府推动营商环境优化也具有着其内在逻辑。郭燕芬、柏维春（2019）认为政府在营商环境建设中负有主要责任，并对政府在营商环境建设中的内在逻辑进行了归纳。他们认为从中央到地方以及从地方到中央的纵向实践逻辑以及地区间对标的横向实践逻辑是政府推动营商环境优化的重要机制。苟学珍（2020）认为营商环境法治化的内在逻辑在于中央层面的纵向激励与约束规则、地方层面的“自我技术”以及市场主体层面的“用脚投票”三种机制之间的相互配合［21］。郎玫（2020）指出，中央制定的财政分权机制以及府际间的竞争压力是地方政府加强营商环境建设的重要驱动力。廖福崇（2020）通过对相关文献进行梳理，将营商环境建设的逻辑归结为简政放权的权力边界逻辑、放管结合的制度建设逻辑，以及优化服务的政策助推逻辑［24］。曾宪聚、严江兵、周南（2019）等人总结了深圳市营商环境优化的逻辑，他们认为深圳市正是通过融贯的制度框架约束三元主体的互动，然后发挥政府的引导性作用、市场配置资源的基础性作用以及社会力量的支撑性作用，从而得以营造出优质的营商环境。
（三）文献评述
现代治理对政府职能进行了全新定位，强调全面推进和深化“放管服”改革，完善行政审批制度及服务体系，使政府面向企业的行政审批能够满足“一站式”服务的需求，切实简化行政审批流程及内容，塑造服务型政府的形象，促进营商环境的优化和地方竞争力的形成。通过梳理相关文献，可以发现营商环境与政府治理息息相关。从最初的招商环境、投资环境，再到现在的营商环境，体现出营商环境优化的演变逻辑，意味着政府治理理念正在向治理主义转变。营商环境的优化也就成为公共治理的过程中，政府在营商环境优化中，应坚持公共导向，营造多元协同、平等相处的营商环境。营商环境与政府治理紧密相连，主要由两个方面决定，第一个是营商环境的特征。营商环境是由经济、政治、文化等诸多要素通过有机组合形成的，包括软环境与硬环境在内的完整的制度环境，营商环境优化是各种要素配置不断优化的过程。而优化因素配置首先需要制度相应的制度规则，围绕营商环境这一核心建立规制以优化营商环境。政府作为建章立制的行政主体，扮演着营商环境优化过程中的核心角色。政府利用政策制定等方式优化营商环境时形成的制度环境即为营商环境。因而，营商环境是一种公共性质的制度类产品，具有非排他性、非竞争性、以及社会需求刚性。 第二个则是由市场经济的本质决定了政府在营商环境优化中的重要性。市场机制可以有效配置资源，但也需要重视市场机制的不足之处。完善社会主义市场经济体制，就必须解决政府监管不到位、市场体系不完善等问题。而要发挥市场的作用，就必须保护及扩大市场主体的权利，激发市场主体生产与投资的积极性，增强消费者创新和消费选择能力。换而言之，就是要政府营造良好的营商环境。营商环境与政府治理能力的关系，呈现出相辅相成的特点。提高政府治理水平可以推动营商环境优化进程，优化营商环境也会反哺政府治理体系优化，提高政府治理能力。
本文将政府推动营商环境优化的治理逻辑总结为宏观的“中央-地方”机制以及微观的“治理”机制。“央地”机制主要是从我国“中央地方”体制得到启发，主要阐述中央政府与地方政府的博弈对营商环境优化的作用机理。中央政府的顶层设计，是地方政府进行营商环境建设的政治动力与政策依据。地方政府的实践反馈是中央政府进行顶层设计的重要依据与优化指南。微观机制主要是指地方政府在政策执行过程中的具体运作机理，阐述政府通过加强公共治理，打造多元协作的治理格局，从而推动营商环境优化。从宏微观的两重视角为我国营商环境优化研究提供一个新的思路。只有理顺政府在营商环境优化中的内在逻辑，明晰政府在营商环境优化中的作用与运行机制，才能更好地处理营商环境优化中出现的问题，从而提出改进策略，改善营商环境。
三、营商环境优化的发展历程
优化营商环境，政府必须完善政策执行方式。根据政府在营商环境优化中的作用可以将营商环境的发展历程分为起步、探索、整合、拓展四个阶段。
（一）起步阶段
1978年，党的十一届三中召开后，中国社会进入改革开放的新阶段，着力于经济发展，提高人民生活水平。在这一阶段，发展经济成为各级政府的首要任务，改变各地区的贫困与落后面貌成为当务之急。地方政府出台各项政策以刺激地区经济快速增长，从而推动了政府与市场的分化。在这一阶段，地方政府主要是出台各项政策，吸引外商投资，支持和鼓励私营经济的发展。
以GDP为中心的政绩考核机制具有强大的制度驱动力，地方政府围绕GDP考核机制的各项指标，在税收、土地供给和经营扶持等方面给予政策支持，同时加强经济开发区建设，以增加招商引资吸引力，促进地区发展。这一时期的营商环境建设还处于起步阶段，各级政府还在探索招商引资的政策设计与制定。中央政府通过开设经济特区，地方通过建设经济开发区的方式推动地方经济社会发展。起步阶段中的各级政府主要以粗放型履责手段来提高各地区的招商吸引力。
（二）探索阶段
随着改革开放的深入，中国逐渐迈过市场经济的门槛。1992年召开的中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制这一目标。这一阶段主要是通过深化行政审批制度改革、加强国内外企业接轨与交流以及出台鼓励私营经济发展的政策等方式优化营商环境。消除私营经济的发展障碍，促进私营经济发展；缩短行政审批流程，突破体制性障碍，建立多种所有制经济共同竞争、公平竞争的市场环境成为此阶段的工作重点。在这个阶段里，大量的经济园区在全国各地广泛出现，地方政府从招商战略、引资政策等多方面发力，推动我国招商引资的发展。
（三）整合阶段
2001年，中国正式加入WTO组织，全面融入全球经济体系。在全球市场的推动下，中国经济发展取得了长足的进步。原有的招商引资机制已经难以适应中国经济社会快速发展的形势。因此，这一阶段关于营商环境优化的工作重点逐渐从单纯出台粗放的优惠政策向以经济、社会以及政治领域的体制化改革转变。而这一时期的参与全球贸易所带来的外部推动力也倒逼地方政府加强营商环境优化，推动行政体制改革，以打造良好的营商环境。
（四）拓展阶段
党的十九大指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”和“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。经过前面三个阶段的积累，这一时期的营商环境优化的工作重点发生了许多变化。一是要持续推进营商环境便利化改革，约束政府对市场的干预行为，降低企业经营的制度成本；二是完善市场化营商环境，充分发挥市场机制的作用，优化市场资源配置，激发企业等市场主体的活力。打造法治化、国际化、便利化以及规范化的优质营商环境成为吸引投资和留住企业的核心因素，政府也逐渐从直接参与招商引资的管理型模式向提供公共服务的治理型模式转变，着重于经济社会整体发展，从全局角度营造良好的营商环境。
总得来看，在营商环境政策变迁和建设的过程中，政府始终担负着主导责任。中国各级政府根据时代条件与地方发展需要，因地因时制定相应的政策，以推动营商环境建设与优化。
四、营商环境优化的宏观动能
宏观动能主要是强调“中央-地方”互动机制是优化营商环境的制度驱动力，中央政府与地方政府的博弈为营商环境优化注入了强大的政治驱动力，有效推动了我国营商环境优化进程。目前营商环境优化的宏观制度动能可以总结为“央地”机制，中央政府主要通过政治权威、财政分权体制这两种方式来激励地方政府深化改革，加快放管服改革进程，推动营商环境优化。地方政府在晋升锦标赛以及府际竞争的压力下，通过制定政策，调配财政资源等方式加大优化力度，推动地方营商环境优化以及经济社会的发展。在长期的央地关系演变过程中，逐渐形成了“中央指导与设计-地方执行与反馈”的良性局面。
在新中国建立后的第一个三十年里，中国政府建立了以公有制为基础的社会主义经济体系。十一届三中全会的召开，标志着中国进入改革开放的新阶段。随着改革的深入，建立完善的，符合中国经济社会发展的社会主义市场经济体制逐渐成为各界共识。在这一阶段中，中央政府在国家治理体系中依然居于核心的主导地位，居于进行顶层设计的治理能力。中央政府根据国内外形势，以及我国实际发展需要，不断出台各项优化营商环境的政策。而层级化与集权化的政治体制特征决定了中央政府具有对地方政府的绝对权威与巨大影响力，在中央政府的要求下，各地区政府也积极参与到推动本地营商环境优化的进程之中。
除了行政体制的强力约束外，中央政府通过财政分权体制确立了其居于主导地位的“中
央-地方”互动格局。财政分权体制以“能者多得”为导向，透明的财权、事权划分机制有利于地方政府整合更多助益，从而激励地方政府积极推动地区营商环境优化。在财政分权体制的约束与激励下，有利于激励地方政府发挥施政主动性与积极性，推动营商环境不断优化。中央政府也可以通过顶层设计，建立一套纵向激励机制和约束机制，以规范和引领地方政府在营商环境建设过程中的行为，在激活地方执行活力的同时降低地方政府行政负面效应，推动地方营商环境法治化进程。由于各个地区在地理位置、历史传统以及社会结构等方面存在较大差异。因此中央政府一般是制定政策框架，然后地方政府根据中央相关政策进行调整，探索符合地区实际的制度设计。地方政府以中央政府相关政策为根本，结合本地发展需要，逐渐形成了各自的营商环境政策。由于府际间存在锦标赛竞争机制，兼之财政分权和晋升机制的双重驱动，各地方政府为了加快本地区发展会使出浑身解数。现代社会里信息流动便利，信息传播便捷。一个地区的营商环境优化的相关信息很容易为其他地区的政府机构获取，优质政策由此形成扩散效应，激发各地区政府的活力，从而形成营商环境政策不断更新的良好局面。府际间的激烈竞争，使得政府间的竞争所传导的变革动能成为地方政府不断推动营商环境的制度动力。在经过一定周期的实践后，地方政府将各自营商环境优化的实践情况通过各种方式反馈回中央政府，以完善中央相关政策设计。
营商环境属于特殊公共产品，明确政府的职能边界，以制度变革提升政府的审批效率,监管能力和服务水平。2019年10月22日，国务院发布《优化营商环境条例》，从市场主体保护、政务服务、监管执法、法治保障等五个方面对营商环境建设提出了基本要求，自2020年1月1日起施行。地方政府围绕本地区发展急需解决的问题，纷纷推出各自的优化营商环境的政策。东部发达地区的北京，上海，广东等地区地理位置好，财政实力雄厚，故而这些发达地区的营商环境优化重点主要在于通过放管服改革，激发市场主体活力，保持良好营商环境。北京市对标国际与国内最好水平，着力于“互联网+政务服务”、综合窗口建设等7个方面。上海市致力于对标国际最高标准、最高水平，持续打造国际一流营商环境。广东省的优化工作重点则在于打造各类市场主体公平竞争的营商环境。中西部地区由于财政资源优势以及地理区位优势不明显，中西部省份则大刀阔斧进行改革，，在“放管服”改革、电子政府建设和政商关系优化等方面发力，也建设出良好的营商环境。安徽省开展创优营商环境提升行动，让民营企业家“挺直腰杆子”做生意。重庆市依托自由贸易试验区进行了行政审批体制改革，出台了一系列优化营商环境的举措，“智慧重庆”的建设已经成为直辖市政府改革的重点方向。
为了掌握地方落实优化条例的具体情况，国务院发展研究中心对各省落实情况进行了调研与评估。根据调研结果，条例落实情况较好，取得了积极成效，行政审批领域的改革便利了各类市场主体的经营活动，满足了市场主体的发展需求。同时，调查也对企业反映的问题进行了汇总，指出目前企业经营的外部环境仍然存在着融资难、招投标程序不透明等问题。此外，省际间与省内各地区间的发展差异也导致了优化条例的进展不平衡，区域差异明显。
“央地”机制是中国政府推动营商环境优化的制度动能，中央政府与地方政府之间的互动机制成为优化营商环境的重要推动力。中央政府的顶层设计，是地方政府进行营商环境优化的政治动力与政策依据；地方政府的实践反馈是中央政府进行顶层设计的重要依据与优化指南。
五、营商环境优化的微观机制
微观机制主要强调政府在落实营商环境优化时的具体治理机理，强调政府应坚持营商环境优化的公共性导向，应当担负起治理主体的责任，打造“政府-市场-社会”和谐共生的有机生态格局，从而营造良好营商环境，推动经济社会发展。
首先，政府履行治理主体职责，在优化过程中发挥主导作用。“有为政府”应当积极施政，以地方发展重大问题与市场发展所面临的困难为导向，政府可以通过制定顶层战略、法律法规等政策与措施，在基础设施、公共服务、市场监管以及产权保护等方面发挥积极作用。解决好地方经济社会发展所面临的诸多问题，更好地发挥“有为政府”对优化营商环境的引导作用。政府主要通过简政放权、放管结合、优化服务等三个方面发挥主导作用。简政放权重在理清权力的边界，划定政府的责任范围与权力边界，保障市场主体的经营权益与发展空间，激发市场主体活力。政府通过商事制度改革与“放管服”改革，促进各类市场主体创业兴业，提高市场机制运行效率，降低制度成本。营商环境是政府治理能力的重要体现，实现治理现代化需要政府推动行政体制改革，这也是政府近年来的施政重点。放管结合重在打造良好的政商关系，划清政商边界。通过商事制度改革与“放管服”改革，强化制度的规范性，降低私人社会关系对政府行为的影响力，降低制度性交易成本。在政企互动的过程中，政商关系的优化是营商环境建设的关键内涵。为了取得政府对企业经营活动的认可与支持，企业需要与政府保持良好的关系，要在自身能力建设和政治关联经营中保持平衡。优化服务重在通过削减行政程序，提升各类市场主体的办事体验，减少市场主体在经营过程中的制度性交易成本，从而推动优化营商环境。这一逻辑的重要表现就是政府近年来推动“互联网 + 政务服务”的平台建设，使得各类市场主体的诸多事项可以线上办理，减少了信息搜寻成本与执行成本。优化服务的政策助推逻辑运用互联网与大数据等新兴科技，有利于提升政府机构办事效率，减少市场主体经营障碍，从而起到了推动营商环境优化的作用。政府通过这三种方式加强治理能力，为营造优质营商环境提供坚实的制度保障。
其次，政府加强与市场主体、社会主体的有机协作，推动有机共生格局建设。政府除了深化行政体制改革，还需要动员市场与社会组织的力量，构建“有为政府”、“有效市场”以及“活力社会”三位一体的良好格局。在优化营商环境的具体实践中，政府应当根据地区经济发展的实际情况，精准施策，进行精细化治理。 一方面，政府要约束政治权力对市场的干预行为，将更多的经济权力还给各类市场主体，为市场主体经营活动提供更广阔的发展空间，做到政府权力不越位。市场经济可以激发市场主体、创新主体的活力，促进生产要素配置效率的提高。企业作为市场主体与创新主体，可以通过市场交换与竞争来参与市场交易，获得正常利润。“有效市场”能够激发市场主体的积极性与主动性，企业因之也会有更大的动力去寻找市场机会。“有效市场”具有能动效应和乘数效应，可以增强企业经营动力，激发企业创新活力，更充分地发挥市场作用。另一方面，政府应充分赋权给社会主体，充分发挥各类社会组织与机构在营商环境优化中的作用。社会组织作为社会行动的主体，对于降低企业交易成本具有重要作用，有利于约束政府行为，维护市场运行秩序，推动构建高质量的营商环境。政府通过激发市场机制与社会组织的活力，构建一个市场、社会与政府各方力量逐层递进、互为补充、有机衔接的均衡治理体系，推动建设“有为政府、有效市场与活力社会”的三元均衡格局，实现经济社会健康可持续发展。
第三，政府坚持治理目标的公共导向，打造良好营商环境。营商环境的优化以公共利益为导向，是政府与市场主体、社会主体通过协作的方式共同推动营商环境优化的公共治理过程。 优质营商环境为多方主体所共享，能够满足多方的利益诉求。营商环境优化是通过改善制度环境激发市场主体、社会主体的活力，提高市场运行效率，提升社会生产力水平，也是实现充分的均衡的高质量发展目标的必经之路。
政府在营商环境优化中扮演着治理主体的角色，政府通过加强治理能力，打造“政府-市场-社会”的有机生态格局以及坚持营商环境优化的公共导向，从而使得政府治理与营商环境优化的内在逻辑呈现出高度契合的特征。政府治理能力助力于营商环境的优化，而营商环境在优化过程中也有利于政府治理能力的加强，为政府治理体系现代化发挥了重要作用。政府通过行政体制改革，划定政府权力边界，激发市场机制与社会组织的活力，构建一个市场、社会与政府等各方力量和谐共生的均衡治理体系，推动建设“有为政府、有效市场与活力社会”的三元均衡格局，是实现营商环境优化的有效方式。
六、结语
营商环境优劣是评价政府治理效能重要依据。本文在梳理过往文献的基础上，对政府治理与营商环境优化之间的关系进行了整理，将其归纳为“宏观动能”与“微观机制”。宏观动能强调中央政府与地方政府之间的博弈是营商环境优化的重要驱动力，中央政府为地方政府营商环境建设划定政策框架以及给予政策指导，地方政府则承袭中央政府政策精神，因地制宜推出本省优化营商环境条例，并将自己的实践情况反馈给中央政府。微观机制强调的是政府在优化营商环境过程中的具体机理，主要阐述政府在具体施政过程中，既要加强自身治理能力，也需要构建出“有为政府”、“有效市场”和“活力社会”的良性格局。政府需要扮演好服务者的角色，为各类市场主体提供公共服务与行政服务。政府通过坚持公共导向，推进“放管服”改革，塑造良好政商关系，激发市场活力，提升市场运行效率，推动“有效市场”发展。
总之，政府治理视域下的营商环境优化，是充分激发市场活力，营造良好的市场公平竞争机制，提高国家竞争力的重要抓手。通过梳理出营商环境优化路径中的宏微观逻辑，可以更加清晰地看出政府治理在营商环境优化过程中的重要性，更加清晰地看出政府行为能够对市场主体、市场环境产生影响的根源所在，从而更好地推动政府在优化营商环境过程中发挥作用，提升政府治理能力，创新政务服务模式,建设全方位、多维度、立体式优化营商环境。
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