霍宪森

基层单位领导体制，是指基层单位内部公共权力主体的结构方式和具体组织形式。它是对基层单位内部几个不同公共权力主体各自在基层单位权力结构体系中所应具有的地位、职能作用，以及对它们相互之间关系的具体定性和定位，同时也是不同社会国家政治制度和政治体制在基层单位内部的具体表现形式。

所以，我国基层单位能否切实按照社会主义国家政权建设规律和共产党执政规律的内在要求，恰当选择和采取一种科学的社会主义的政治领导体制和公共权力结构形式，对于我们当前和今后能否稳步推进我国社会主义市场经济体制和社会主义民主法治政治建设，对于能否进一步巩固和完善我国的社会主义政治制度，具有至关重要的意义。

一

我认为，与我国所要实行的社会主义市场经济体制和社会主义民主政治制度相适应，当前我国基层单位领导体制的最佳形式，应该是选择和采取“四三三三”的公共权力结构方式。

这里所说的我国基层单位的领导体制，主要是指我国农村行政村一级的领导体制和我国公有制企业事业单位内部的领导体制。

这里所说的“四三三三”结构，就是指那种由社会主义的权力、决策、执行、监督四个机构所形成的明显具有着三权分工、三层定位、三级负责和相互合作与制约关系特征的公共权力结构方式和权力组织形式。具体来说，所谓社会主义的四个机构，第一是指由基层单位内部的人民（村民或职工）代表大会和党的代表大会以及基层单位的上一级党委三方联合，共同作为基层单位领导体制中的一个非常设的最高权力机构，由三方联合在基层单位共同行使最高决策权和最高监督权；第二是指由基层单位内部的党委（包括行政村一级的农村党支部，以下简称党委）单独作为基层单位领导体制中的一个常设决策机构，由其在基层单位内部相对独立地集中行使对某些重大事项的日常决策权；第三是指由基层单位内部的行政组织或行政首长，单独作为基层单位领导体制中的一个常设执行机构，由其在基层单位内部相对独立地集中掌握和行使对生产经营等所有具体事务的日常的行政指挥与直接管理权；第四是指由基层单位内部的人民（村民或职工）监督委员会，单独作为基层单位领导体制中的一个常设民主监督机构，由其在基层单位内部相对独立地集中行使对常设决策机构和常设执行机构的决策行为和行政行为的日常民主监督权。

所谓社会主义的三权分工，第一是指由作为基层单位领导体制中非常设的最高权力机构的人民（村民或职工）代表大会和同级党的代表大会以及基层单位的上一级党委三方在基层单位内部共同拥有最高决策权，以及由作为基层单位领导体制中常设决策机构的基层单位党委在权力机构闭会期间，代表权力机构对基层单位内部某些重大事项相对独立地拥有日常决策权。二者统称为决策权。第二是指由作为基层单位领导体制中常设执行机构的行政组织或行政首长，在基层单位内部对生产经营等具体事务相对独立地拥有日常的直接行政指挥与管理权。第三是指由作为基层单位领导体制中非常设的最高权力机构的人民（村民或职工）代表大会和同级党的代表大会以及基层单位的上一级党委三方在基层单位内部共同拥有最高监督权，以及由作为基层单位领导体制中常设民主监督机构的人民（村民或职工）监督委员会，在权力机构闭会期间，代表权力机构对基层单位内部的常设决策机构和常设执行机构所实施的日常决策行为和行政行为相对独立地拥有日常民主监督权。二者统称为民主监督权。

所谓社会主义的三层定位，第一是指由作为基层单位领导体制中最高权力机构的人民（村民或职工）代表大会和同级党的代表大会以及基层单位的上一级党委，在基层单位领导体制和公共权力结构体系中，位居于第一层或最高层权力主体。第二是指由作为基层单位领导体制中常设决策机构的基层单位党委，在公共权力结构体系中位居于第二层权力主体。同时，作为基层单位领导体制中常设民主监督机构的人民（村民或职工）监督委员会，与同级党委双方并列，位居于权力结构体系中的第二层权力主体。第三是指由作为基层单位领导体制中常设执行机构的行政组织或行政首长，在基层单位权力结构体系中，位居于第三层权力主体。

所谓社会主义的三级负责，第一是指人民（村民或职工）个人要对作为基层单位领导体制中常设执行机构的行政组织或行政首长直接负责，并服从其直接管理。第二是指作为基层单位领导体制中常设执行机构的行政组织或行政首长，要对作为基层单位领导体制中常设决策机构的同级党委直接负责，并服从其直接领导。第三是指作为基层单位领导体制中常设决策机构的基层党委和作为基层单位领导体制中常设民主监督机构的人民（村民或职工）监督委员会，二者要同时对作为基层单位领导体制中最高权力机构的同级人民（村民或职工）代表大会和同级党的代表大会以及基层单位的上一级党委三方直接负责，并要认真贯彻执行它们三方就有关基层单位内部的重大事项所作出的一切决定。

所谓社会主义的相互合作与制约，是指位居于基层单位领导体制中的第一层公共权力主体和第二层权力主体之间、第二层公共权力主体和第三层权力主体之间，以及第一层内部三个相对独立的公共权力主体之间，第二层内部两个相对独立的公共权力主体之间，都要彼此形成一种相互合作与制约关系。其中最为关键和起着决定性作用的是位居于第二层权力主体中的那个作为基层单位领导体制中常设民主监督机构并具有相对独立地位的人民（村民或职工）监督委员会，同作为基层单位领导体制中常设决策机构的同级党委之间，以及人民（村民或职工）监督委员会同作为基层单位领导体制中常设执行机构的同级行政组织或行政首长之间，都要形成一种相互合作与制约的关系。因为只有在它们三者之间真正形成一种相互合作与制约关系，才能确保在基层单位内部真正建立起一种以民主权力监督制约集中权力的有效的民主监督权力制约机制，从而确保使社会主义民主在我国基层单位中得到真正充分地体现出来。

二

我国基层单位之所以应该实行上述“四三三三”结构的领导体制，是因为实行“四三三三”的领导体制，有以下几个主要方面的好处：

1、实行“四三三三”领导体制，有利于我国基层单位按照民主政治条件下执政党活动规律的一般要求，进一步改进和完善基层党组织的领导方式和执政方式

根据民主政治条件下执政党活动的一般原理和一般规律，人民（选民）、执政党、政府（行政组织或行政首长）三者之间的关系，以及执政党组织在它们三者之间如何给自己科学定位，如何使执政党成为沟通人民与政府（行政组织或行政首长）之间联系的桥梁，使执政党成为人民控制政府（行政组织或行政首长）的工具，是建立任何形式的民主政治都必须处理好的基本问题。从这个意义上说，我国基层单位领导体制中过去之所以存在着或者由于党组织直接代替人民当家做主，而过于忽视了人民自身所应有的当家作主的主体地位和作用；或者由于党组织以党代政而过于忽视了行政组织或行政首长自身所应有的相对独立的地位和职能；或者由于实行党政分开而导致党政分离，完全否定和取消了党组织自身所应有的领导地位和作用，结果使党组织在人民群众中的威信下降，使党群关系受到严重损害，主要就是因为我国基层单位党组织在人民、执政党、政府（行政组织或行政首长）三者之间未能给自己找准正确位置，因而未能在新的历史条件下正确处理好党同人民群众之间的关系，党同政府（行政组织或行政首长）之间的关系。所以，当前我国基层单位党组织改进和和完善党的领导方式和执政方式，也就是党组织如何适应我国发展社会主义市场经济和民主法治政治建设的需要，按照现代执政党活动规律的一般要求，在人民（村民或职工）代表大会、执政党组织、政府（行政组织或行政首长）三者之间给自己重新科学定位的问题。“四三三三”的领导体制，按照现代科学公共权力结构体系中关于不同公共权力主体之间职能分工与合作的一般要求，同时根据民主政治条件下执政党活动规律关于在人民、执政党、政府三者之间关系中执政党如何给自己科学定位的一般原理，通过对基层单位领导体制和权力结构体系中关于权力机构——常设决策机构——常设执行机构分别相应由基层单位内部人民（村民或职工）代表大会和党的代表大会——同级党委——同级政府（行政组织或行政首长）直接充当，并由这几个不同的公共权力主体在基层单位内部公共权力运行过程中实际形成一种三权分工，三层定位，三级负责关系的科学设计，对基层党组织在基层单位中的人民、执政党组织、政府（行政组织或行政首长）三者之间所应有的具体位置及其职能作用，给予了科学确定和重新定位。这样就确保使党组织既能真正做到不再直接代替人民（村民或职工）代表大会当家做主，也不再直接代替政府（行政组织或行政首长）掌握和行使本应由它们所行使的那一部分职能和权力。同时又能彻底避免由于实行党政分开而导致出现党政分离，从根本上否定和取消党组织所应有的领导地位和作用的错误倾向，较好地确保了惟有各级党组织才能对同级国家和社会事务实行领导，并且也是实行那种所谓“总揽全局、协调各方”的全面领导的稳固的领导地位和执政地位。

所以，只有实行“四三三三”领导体制，才能有利于使我国基层单位党组织真正实现其领导方式和执政方式的改进和完善，才能在人民、执政党、政府（行政组织或行政首长）三者之间重新找准并科学确定自己应有的位置，在始终确保共产党执政的新的历史条件下正确处理好党同人民之间的关系，党同政府（行政组织或行政首长）之间的关系，从而充分发挥党组织自身所应有的职能作用，以更好地适应我国发展社会主义市场经济和社会主义民主法治政治建设的迫切需要。

2、实行“四三三三”领导体制，有利于我国基层单位按照社会主义民主政治的内在要求，进一步改进和完善民主集中制的公共权力组织形式

民主集中制是我们党和国家的一项根本领导制度和组织制度，也是符合我国国情因而需要始终不渝坚持的一项制度。但由于民主集中制作为我国基层政权的组织形式，在实际运作中，还现实存在着诸如集中过度、缺乏民主，另外还有关于如何才能将坚持党的集中领导与坚持发扬人民民主二者之间的关系，真正从领导体制和公共权力组织形式中予以具体体现出来，并使其逐步实现制度化、法制化和规范化等方面的一些与社会主义民主政治建设的内在要求不相适应的缺陷和不足，所以，还仍然需要我们根据新的情况对我国基层单位现行民主集中制的公共权力组织形式，进一步加以改进和完善。

“四三三三”的领导体制，通过将基层单位内部的人民（村民或职工）代表大会和同级党的代表大会以及基层单位的上一级党委三方共同作为基层单位领导体制中的一个非常设的最高权力机构，将基层单位内部的党委单独作为基层单位领导体制中的一个常设决策机构，将基层单位内部的行政组织或行政首长，单独作为基层单位领导体制中的一个常设执行机构，将基层单位内部的人民（村民或职工）监督委员会，单独作为基层单位领导体制中的一个常设民主监督机构等四个机构的科学设计，以及对它们四者之间所具有的那种三权分工、三层定位、三级负责和相互合作与制约关系的科学确定，使其既充分体现出了一般现代权力结构规律关于不同公共权力主体之间职能分工与合作的基本要求，较好地体现出了公共权力结构体系的完整性和科学性，同时又能充分体现出了民主集中制原则关于民主与集中之间关系的基本要求，使能够充分体现民主职能和体现集中职能、体现坚持党的集中领导和体现坚持发扬人民民主的几个不同权力主体之间的关系都得到了较好地协调和处理，从而确保使民主和集中之间，坚持党的集中领导和坚持发扬人民民主之间真正实现了紧密结合和有机的统一。这就是，首先，由作为基层单位领导体制中权力机构的人民（村民或职工）代表大会和同级党的代表大会以及基层单位的上一级党委三方联合，讨论决定大政方针，并共同以民主集中制的方式直接选举产生出作为基层单位内部常设决策机构的基层单位党委和同时作为常设民主监督机构的人民（村民或职工）监督委员会。然后由作为常设决策机构的基层单位党委和作为基层单位权力机构的人民（村民或职工）代表大会双方联合，共同以民主集中制的方式直接选举产生出作为常设执行机构的行政组织或行政首长。这样就使能够充分体现民主职能的几个公共权力主体即基层单位内部人民（村民或职工）代表大会和同级党的代表大会以及作为基层单位领导体制中常设民主监督机构的人民（村民或职工）监督委员会三者拥有广泛而高度的包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等在内的各项民主权力。同时又能确保使能够用来充分体现出集中职能的几个权力主体即基层单位党委和同级行政组织或行政首长以及基层单位的上一级党委三者能够集中进行日常决策和日常的行政指挥与管理，使基层单位党委和同级行政组织或行政首长，各自都能相对独立地分别集中掌握和行使被基层单位作为权力机构的人民（村民或职工）代表大会和同级党的代表大会以及上一级党委所直接授权委托的负责处理基层单位一切具体事务的日常决策和日常行政指挥与管理的权力。因此，这种领导体制，既是民主的，又是集中的，就是说，它是在民主基础上的集中，又是在集中指导下的民主，是高度民主和高度集中的有机结合和有机统一。

所以，只有实行“四三三三”领导体制，才能有利于使我国基层单位真正按照社会主义民主法治政治建设的内在要求，进一步改进和完善基层单位现行民主集中制的公共权力组织形式，才能确保从领导体制和组织制度上更好地使民主与集中有机结合起来，使坚持党的领导与坚持发扬人民民主有机结合起来，并在此基础上，确保使我国基层单位尽快实现其内部公共权力结构方式、权力运行机制和权力运行程序的制度化、法治化、规范化和科学化。

3、实行“四三三三”领导体制，有利于我国基层单位按照社会主义民主政治的要求，进一步完善自身内部的民主监督制约机制

缺少一个相对独立的统一的常设的人民民主监督机构，是我国基层单位现行领导体制的一个缺陷，也是我国基层单位现行领导体制的一个严重弊端。“四三三三”的领导体制，根据现代科学公共权力结构体系中关于不同公共权力主体之间职能分工与合作的一般原理要求，通过在基层单位内部权力结构体系中专门配备一个独立行使日常监督权力并作为基层单位领导体制中常设民主监督机构的人民（村民或职工）监督委员会，同时使其实际居于同独立行使日常决策权力并作为基层单位领导体制中常设决策机构的基层单位党委具有相对独立的地位，使其在基层单位领导体制中同基层单位党委以及同在基层单位独立行使日常行政指挥与管理权力并作为常设执行机构的同级行政组织或行政首长这两个机构之间形成一种以民主监督权力制约集中权力日常的民主监督制约机制的科学设计，从而不仅从组织制度上真正确保使各级政府（行政组织或行政首长）既能代表人民掌握管理国家和社会的权力，又能无条件地直接接受人民的监督；而且也从组织制度上真正确保使各级党委既能代表人民掌握管理国家和社会的权力，又能无条件地直接接受人民的监督。这样就既能确保较好地体现出了新的公共权力结构体系的完整性和科学性，彻底避免和克服了基层单位现行领导体制中存在着的缺陷和弊端，又能较好地确保真正解决了如何使基层党委和政府（行政组织或行政首长）各自都能切实在人民群众的直接民主监督之下正确行使人民授权委托其所行使的那一部分公共权力的问题。

所以，只有实行“四三三三”领导体制，在我国基层单位公共权力结构体系中真正建立起一个相对独立的统一的常设的并直接作为基层单位人民（村民或职工）代表大会的常设人民民主监督机构并充分发挥其应有的人民民主监督作用，才能从根本上使我国基层单位内部的人民民主监督制约机制和公共权力组织形式，得到切实改进、加强和完善，才能从根本上确保基层单位党委和政府（行政组织或行政首长）真正在人民群众的直接监督之下，正确行使各自手中被人民直接受权委托的那一部分公共权力，才能确保使我们真正走上一个不搞群众性的政治运动，只靠通过建立和完善起一种以人民民主监督权力制约公共权力的有效的人民民主监督制约机制和科学的公共权力组织形式的途径，来稳步推进我国基层单位社会主义民主法治政治建设的新路子。

4、实行“四三三三”领导体制，有利于我国基层单位按照社会主义民主法治政治建设和社会主义市场经济的内在要求，稳步推进基层农村村民自治制度和我国国有企业社会主义现代企业制度的建设

实行村民自治制度是我国农村基层单位加强社会主义民主政治建设的一种主要实现形式，建立社会主义现代企业制度是我国国有企业改革的主要目标模式。村民自治制度能否在农村真正实行，社会主义现代企业制度能否在我国国有企业内部真正建立，其关键在于我们能否真正找到一种既能充分体现出高度民主的要求，又能充分体现出高度集中的要求；既能充分体现出坚持党的全面领导的原则要求，又能充分体现出坚持人民当家作主和发展人民民主的原则要求；既能充分体现出社会主义制度的本质要求，又能充分体现出社会主义市场经济和社会主义民主政治的本质要求；既能具有其自身的有效的内在激励机制，又能具有其自身的有效的内在制约机制，因而能够确保使基层单位与其上一级党委（政府）之间，基层单位党委同同级人民（村民或职工）代表大会机构之间，党委同同级行政组织或行政首长之间，人民（村民或职工）代表大会机构同同级行政组织或行政首长之间等所有与基层单位有关的具有相对独立性的公共权力主体之间的关系，都能得到规范而有效的正确处理的科学的公共权力结构形式的基层单位领导体制。

由于“四三三三”结构的领导体制，明显具有着上述几个方面的主要特点和优势，所以，只有实行“四三三三”领导体制，才能有利于我们从组织制度和领导制度上为我国基层单位稳步推进基层农村村民自治制度和我国国有企业社会主义现代企业制度的建设，奠定一个坚实基础和提供一个必需的保证条件，才能有利于使它们二者各自都能始终沿着正确的方向，稳妥而顺利地向前不断推进和发展。2022.1.30

注：此文曾发表于2002年8月20日中国人大新闻网和民政部村民自治信息网村民自治征文栏目，此次略有修改。

附：主要参考书目

1、《论建立社会主义的现代企业制度》，霍宪森著，山东人民出版社2000年5月版

2、《当代中国政治关系》，杨宏山著，经济日报出版社2002年5月版

3、《中国基层民主发展的最新突破——深圳市大鹏镇镇长选举制度改革的政治解读》，黄卫平主编，社会科学文献出版社2002年3月版

5、《1978—1999中国政治体制改革问题报告》，刘智峰主编，中国电影出版社1999年6月版

6、《有中国特色社会主义政治研究》，聂月岩著，山东人民出版社1999年7月版