1. 中国林政体系之变

以生态文明新时代为精神坐标系，立足当下，面向未来，感知过去。这是生态文明新时代林业政策体系研究、林业行政工作的基本建设，可称为“林政基建”。对林政体系进行了全面系统梳理，发现内在逻辑关系，提出林政建设思路，厚植生态文明新时代林政体系之基。

全面推进林政“三生”：生态保护修复、生态系统管理、生态空间治理。

2. 林政数据之变

要统筹推进数字、空间、政策与观念“四维对接”，不要“死对”要“活对”。通过高质量数据对接融合，完成高质量林政数据革命。

1.数字对接。要把专项数据放在国土空间数据“一张图”中，把国土空间数据放在专项数据“一张图”中看属性、找关系。

2.空间对接。要以系统思维，逐一确认国土资源调查数据指向空间所属的生态系统，以及森林生态系统、草原生态系统、湿地生态系统、荒漠化生态系统、农田生态系统、城镇生态系统的空间关系。“三调”数据中缺少“宜林地”，而各级政府确认过的“宜林地”在哪里？

3.政策对接。自然保护地管理、天然林保护修复、公益林生态补偿、科学造林绿化、退耕还林还草、林地草地湿地用途管制、荒漠化土地治理、封山禁牧、商业林地经营等政策落地都具有空间指向。要把政策措施落实到空间，落实到权属所有者。

4.观念对接。正像林地不等于森林一样，草地也不等于草原。要通过对接融合，确定森林面积、草原面积，科学计算出森林覆盖率、林草覆盖率。

3. 林政面相之变

陕西林业部门“四大生态系统”“五大阵地”“六条战线”2.2亿亩生态空间，占全省国土空间3亿亩的72%。在1.87亿亩林地中，公益林地1.37亿亩、商品林地0.5亿亩。推进林地、草地“三权分置”，深化林权制度改革，分类管理国家公益林、地方公益林和商品林，实行公益林生态效益补偿、天然商品林停伐管护补助和人工营林造林补助、建设储备林贷款贴息，就是自然资源资产产权管理的重要组成部分。

“林业”的“一体三相”：

第1副面相是已经不再光鲜却是与生俱来的初始面相，即是以产业经济为中心的“林业”，也即“林业产业”“林业经济”“林草经济”；

第2副面相是与时俱进具有时代亮度的生态环境面相，推动生态系统修复，促进生态系统健康高效，生产更多的生态产品，提供更优质的环境服务；

第3副面相是底层面相——自然资源面相，加强生态空间管制，推进生态空间治理，增加生态空间产能，以亩产论英雄。

正是因为“林业”的“一体三相”，林业草原与农业农村、生态环境、自然资源有着密切关联，在乡村振兴、生态环境保护、国土空间治理三个方面都具有极为重要的作用。

4. 林政产业之变

“林产经济”只是我们产业经济中的一小部分。全省森林、草原、湿地、荒漠4大生态系统，加上自然保护地，2.2亿亩生态空间，占国土空间72%。

生态空间是绿色碳库、绿色水库、绿色氧库、生物基因库。在提供生态产品和生态服务的同时，提供经济、文化、社会多种产品和多样化服务，形成生态空间经济体系。

投资生态空间得到的生态回报是，固碳释氧、调节气候、保持水土、涵养水源、防风固沙、吸尘降霾、生物多样性……生生不息的生态系统服务。

经济是“优生美”经济。“优”即是品质优、产销旺的产业经济；“生”即是提供生态产品和生态服务的生态经济；“美”即是因美而兴、因美而游的美丽经济。

5. 林政空间之变

“三区三线”的国土空间规划整体格局：“三区”即城镇空间、农业空间、生态空间，“三线”即城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线。

6. 林政保护之变

林地、草地、湿地、荒地沙地、自然保护地“五位一体”，保护森林、草原、湿地、荒漠四大生态系统和一大自然保护地体系，生态保护始终是中国林政不变的初心使命。

国家相继颁布施行《森林法》《草原法》《湿地保护法》《防沙治沙法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《生物安全法》《水法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《防洪法》《气象法》等等，初步形成了生态保护法、环境保护法和生态安全法组成的生态环境保护法律体系。

7. 林政“碳”之变

生态空间是多样化空间，治理多样化空间需要多样化方案。陕西省2.2亿亩生态空间，就是2.2亿亩绿碳空间。要从多样化绿色碳库实际出发，着力构建“一山（秦岭）、两河（黄河流域和长江流域）、四区（陕北毛乌素沙地生态修复区、黄土高原水土保持区、关中平原生态协同发展区、秦巴水源涵养区）、五带（白于山区生态修复带、沿黄防护林提质增效示范带、关中北山绿色重建带、秦岭北麓生态保护带、汉江两岸生态经济走廊带）”治理新格局。

8. 林政目标之变

面向未来，愿景在上。陕西林政，路标清晰。以2.2亿亩生态空间为生态保护修复主战场，以生态系统健康高效为主攻方向，以生态空间山清水秀为奋斗目标，形成“三步走”战略愿景:

第一步，到2025年，初步建成“深绿陕西”。锁定“挺进深绿”目标，加快生态空间由“浅绿色”向“深绿色”转变。着力增加森林覆盖率，提高森林质量。草原保护修复，稳定提高综合植被盖度。湿地保护修复，主攻提升湿地保护率。巩固提升防沙治沙成果，扩大沙化土地治理面积。加快建设国家公园，优化自然保护地体系。打响创建森林城市攻坚战，实现国家森林城市全覆盖。秦岭、黄河、长江生态空间治理体系和生态保护修复体系初步形成。

第二步，到2035年，初步实现生态空间山清水秀。稳定森林面积，提升森林质量，促进森林健康。全面建成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的自然保护地体系。努力建成比较成熟的陕西秦岭、黄河、长江生态系统保护修复和生态空间治理体系。森林、草原、湿地、荒漠四大生态系统稳定性切实增强、质量全面提升，有效满足人民群众对生态产品和生态环境服务需求。

第三步，到2050年，建成高质量的山清水秀陕西。自然保护地体系日臻完善，生态系统稳定健康高效，生态空间高颜值高产能。秦岭、黄河、长江生态保护修复和生态空间治理体系更加成熟。森林、草原、湿地、荒漠、自然景观“五位一体”治理体系和治理能力全面现代化。生态产品更加多样，生志服务更加丰富，高质量满足人民群众对优质生态产品、优美生态环境的需要。

9. 林政修复之变

2020年，国家9部委局联合印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》（简称“双重规划”）。“双重规划”按照“山水林田湖草沙是生命共同体”的理念，整合优化了原有“生态建设”工程。

陕西出台《国土空间生态修复规划（2021-2035年）》，进一步明确生态修复布局、目标、任务、重点修复区域、重大修复工程。

习近平总书记指出“生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础。”

10. 林政问题之变

“三不三要”是主战线：

1. 从“不绿”到要“绿起来”。

2. 从“不美”到要“美起来”。

3. 从“不健康”到要“强起来”。

进入新时代，生态空间资源保护面临的主要问题，已经由过去的“老三偷”转换为现在的“新三偷”。“老三偷”：偷盗林木、偷猎野生动物、偷采盗挖中药材。“新三偷”：违反封山禁牧规定，偷牧牛羊；违反保护林地、草地、湿地、沙地、自然保护地用途管制规定，偷占生态用地，转移生态空间；违反生态环境保护规定，向生态空间偷倒偷排废水废弃物。

11. 林政工程之变

“六大工程”：

(1) 天然林资源保护工程。

(2) 退耕还林还草工程。

(3) 三北及长江流域等防护林体系建设工程。

(4) 京津风沙源治理工程。

(5) 野生动植物保护和自然保护区建设工程。

(6) 重点地区速生丰产用材林基地建设工程。

党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，各地各部门践行“绿水青山就是金山银山”和“山水林田湖草沙是生命共同体”理念，探索“生命共同体”生态保护修复路径。我国生态工程建设进入以“双重规划”为主体，以“山水工程”“试点项目”为补充的“生命共同体”保护修复新时代，由部分区域、专项工程转入了全方位、全过程工程建设。重要变化表现在以下几个方面：

（一）规划理念之变。新时期重大生态工程建设，体现“山水林田湖草沙是生命共同体”理念，突出生态系统的整体性和系统性。“双重规划”首次将森林、草原、湿地、荒漠和海洋5大自然生态系统一体布局，整合了分散在多个部门的国土绿化、湿地与河湖保护修复、防沙治沙、水土保持、生物多样性保护、土地综合整治等生态工程。“山水工程”着力于改变治山、治水、护田各自为战，生态保护修复条块分割问题，采用基于自然的解决方案。

（二）建设目标之变。经过40年，我国生态工程保护和修复目标从追求自然生态空间扩张、自然资源总量增长，逐步转向量质并重、以质为先，在增加森林面积、湿地保护面积、水土流失和沙化土地治理面积的同时，注重改善森林、草原、荒漠、湿地等生态系统状况，增强生态系统稳定性和优质生态产品供给能力。“双重规划”将目标锁定为全国生态系统质量明显改善，生态服务功能显著提高，全面提升国家生态安全屏障质量，为基本实现社会主义现代化和美丽中国奠定坚实的生态基础。

（三）空间布局之变。“双重规划”为国家重大战略提供生态支撑，以国家生态安全战略格局为基础，以国家重点生态功能区、生态保护红线、国家自然保护地为重点，布局青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）、长江重点生态区（含川滇生态屏障）、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等重点区域，围绕重点区域、重点领域部署重大工程和重点任务，不追求全域覆盖，着力于构筑国家生态安全体系。

（四）组织方式之变。以往的重大生态工程多采取地方政府分包制，跨区域跨部门协同治理。“双重规划”“山水工程”以区域为基本单元，以“条块结合、以块为主”方式安排工程，改变了以生态要素为主设置生态工程、以条线为主推进工程的治理模式。同时，要求工程项目落地上图，逐步精准化，改变同一区域、同一地块项目交叉、重复实施，地方政府集中调动部门力量共同推进山水林田湖草一体保护修复。

12. 林政绿化之变

2021年，国务院办公厅发出《关于科学绿化的指导意见》。科学绿化是今后一个时期绿化的主旋律。

(1) 协同推进各条战线科学绿化。要更好发挥绿化委员会作用。

(2) 用数据化推进科学绿化。科学绿化，准确详实的数据是前提。

(3) 遵循自然法则推进科学绿化。科学绿化的核心是尊重自然法则。

(4) 分区域推进科学绿化。

13. 林政保护地之变

2019年，中共中央办公厅国务院办公厅发布《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》，提出建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的中国特色自然保护地体系。

14. 林政旅游之变

2018年，新一轮机构改革，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，赋予其全部自然保护地+森林生态系统+草原生态系统+湿地生态系统+荒漠生态系统管理职责，形成自然保护地+四大生态系统“五位一体”生态空间治理新格局。

15. 林政理念之变

习近平总书记指出：“理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了”。

习近平生态文明思想是当代中国科学生态观，“人与自然是生命共同体”“绿水青山就是金山银山”“人不负青山青山定不负人”就是新时代林政根本逻辑遵循。

“五个变迁”：

(1) 从“林学”向“生态学”“环境学”变迁。

(2) 从“破碎化”向“一体化”“体系化”变迁。

(3) 从GDP向GEP(生态产品总值)、NPP变迁。

(4) 从“多套数”向“一套数”“一张图”变迁。

(5) 从“索取掠夺”向“和谐共生”“投资自然”变迁。

“四项原则”:

(1) 坚持“生态优先、阔步向绿”。

(2) 坚持“五位一体、系统治理”。

(3) 坚持“智慧林政”“数字治理”。

(4) 坚持人与自然和谐共生。

16. 林政国有林之变

生态空间治理体系中的三大核心体系：国有林场体系、自然保护地体系和国家植物园体系。

回顾国有林发展历程，主要经历了五个重要时期：

(1) 踏步前进、创制体系。1950年代

(2) 徘徊动荡、艰难困顿。“文化大革命”期间

(3) 走出低谷、稳定向好。1981年

(4) 发展转型、双轨向前。1998年

(5) 体系升级、举旗生态。党的十八大

17. 林政集体林之变

在中国土地制度体系中，林地有两种所有制形式：（1）全民所有制形式的国有林；（2）农村集体所有制形式的集体林。全国集体林面积27亿亩，占林地总面积64%。陕西省林地1.87亿亩，其中集体林地1.34亿亩，占71.7%。全省森林1.52亿亩，其中集体森林1.05亿亩，占69.1%。全省集体林地中，以生态效益为主体功能的公益林8978万亩，占67%；以经济效益为主体功能的商品林4488万亩，占33%。

回顾集体林发展历程，主要经历了以下6个重要发展变化过程：

(1) 山林入社、集体林奠基；

(2) 三级所有、队为基础；

(3) 集体所有、搞活经营；

(4) 统分结合、双层经营；

(5) 二元管理、双轨运行；

(6) 生态优先、集体向美。

18. 林政人工林之变

回顾人工林发展历程，其主要经历了四个阶段的历史之变。

(1) 以用材林生产为主阶段。20世纪50—70年代

(2) 木材生产与生态环境建设并重阶段。1980年代开始

(3) 以生态环境建设为主阶段。1998年长江、松花江及嫩江流域特大水灾后

(4) 以提质增效为主阶段。党的十八大以来

全国人工林发展呈现四大特点：

（一）个体所有占优。全国个体所有的人工林林木8.50亿亩，占71.2%。

（二）用材林比重大。从第8次森林资源清查资料分析，人工林五部分、三大块。第一大块是用材林、占42%，第二大块是经济林、占28%，第三大块是防护林、占27%，三大块合计占97％。特种用途林、能源林分别只占2%和1%。

（三）幼中龄林占比高。全国人工林中幼龄林、中龄林、近熟林、成熟林和过熟林面积占比分别为40.7%、29.8%、14.1%、11.6%和3.8%。幼中龄林合计占比70.5%。

（四）纯林多。在人工乔木林中，阔叶林4.05亿亩，占47.2%，针叶林3.94亿亩、占46.0%，针阔混交林0.58亿亩、占6.8%。优势树种（组）前10位杉木林、杨树林、桉树林、落叶松林、马尾松林、刺槐林、油松林、柏木林、橡胶林和湿地松林，合计5.45亿亩，占63.6%。

全国人工林发展面临三大问题：

（一）生态功能不足。人工纯林占81%，混交林占19.0%。同龄纯林生物多样性水平低，生态系统脆弱，稳定性差、抗灾害能力弱。人工针叶纯林引起土壤酸化，限制灌草生长，不利于乔灌草全面发展。因地表覆盖物少，土壤透性差，人工林被戏称为“森林沙漠”。

（二）增长空间不大。我国是全球人工林最多的国家。经过数十年植树造林，人工林进一步增长的空间有限。潜在空间造林难度大。全国67%的潜在造林空间在西北和内蒙年降水量低于400毫米的干旱、半干旱地区，18%的潜在造林空间在25°以上陡、急、险坡地，造林成林越来越难。

（三）生产能力不高。防护林体系更新能力不足，用材林单位蓄积量不大，经济林亩产量不高，普遍只有发达国家单位面积生产能力的三分之一，需要持续加大科技投入、资金投入。

从四大特点、三大问题出发，全国人工林发展应从“增加面积”全面转向“提高质量”，主要遵循四大路径：

(1) 优化林分结构。

(2) 强化经营管理。

(3) 发展高产优质高效经济林。

(4) 深化投入政策。

陕西人工林基本情况：陕西森林面积1.52亿亩，其中天然林1.04亿亩、占68.4%，人工林0.48亿亩、占31.6%。陕西人工林四个特点：

（一）经济林比重大。全省经济林506.32万亩、占42.1%，比全国高14.1个百分点，防护林434713万亩、占28.9%，比全国高1.9个百分点。用材林比重仅9.9%，比全国低32.1个百分点。

（二）幼中龄林占比大。全省人工乔木林0.235亿亩，其中幼龄林0.092亿亩、占39.1%，中龄林0.111亿亩、占47.2%，近熟林0.012亿亩、占5.1%，成熟林0.008亿亩、占3.4%，过熟林0.012亿亩、占5.2%。幼中龄林合计占比高达86.3%，比全国高15个百分点。

（三）阔叶纯林面积多。人工乔木林按优势树种（组）归类，阔叶林0.146亿亩、占62.1%，针叶林0.067亿亩、占28.5%，针阔混交林0.022亿亩、占9.4%。比全国阔叶林占比高15个百分点。

（四）质量效益不高。平均郁闭度0.51，低于全国平均的0.53。每公顷蓄积43.3立方米，低于全国平均的59.3立方米。

19. 林政造林地之变

林地是森林生态系统的国土空间载体。造林地是恢复与重建森林中人工造林的土地，主要包括待造林地、新造林地、未成林造林地和再造林地。

待造林地：有造林价值的备选土地，包括宜林荒山荒地荒滩、采伐迹地、火烧迹地、荒废和受损山体、盐碱地、沙地、裸土地等；

新造林地：从待造林地中选择出实施年度造林计划的地块，也包括符合国土空间管控规定的退耕造林地。

未成林造林地：新造林后达到保存标准、尚未郁闭、有望成林的造林地。

再造林地：即林地再造林，包括一般灌木林地、疏林地、未成林造林地和退化林地，人工更新、人工促进天然更新，加快成林进程，提高成林质量。

要顺应造林地之变，讲实际、讲规律、讲制度、讲方法，减少“潜绿空间”，增加“显绿空间”，在生态空间上创造更多生态产品、提供更优质的生态服务。“六不造”：降水量200毫米以下不造，海拔3500米以上不造，坡度35度以上不造，土层厚度30厘米以下不造，规划为耕地、建设用地的不造，耕地后备资源不造。“五造”：其他土地中的盐碱地、沙地、裸土地和林地中的一般灌木林地、其他林地。

陕西造林地基本情况：“十三五”期间，全省完成营造林3879.4万亩，占全国的5.6%。2021年，全省营造林842.3万亩，其中人工造林163.12万亩、飞播造林80.39万亩、封山育林281.63万亩、退化林修复72.17万亩、森林抚育222.19万亩、人工种草13.02万亩、草原改良9.79万亩。2020年，全省三北工程区内退化林1800多万亩。陕西省生态空间数据中心提供数据，1976年、1999、2019年三个年份，全省待造林地分别为7750万亩、3747万亩和2610万亩，呈大幅减少态势。森林资源“一张图”与国土三调对接融合最新成果显示，全省一般灌木林地1973.6万亩，疏林地385.1万亩，未成林造林地437.6万亩，未成林封育地12.3万亩，迹地4.9万亩，盐碱地11.7万亩，沙地11万亩，裸土地12.5万亩，合计2848.7万亩，可供造林选择。

20. 林政防护林之变

战国《管子·度地篇》记载“树以荆棘，以固其地，杂以柏树和杨树，以备决水”，开堤岸防护林之先河。

中国防护林发展，大体经历了三个历史阶段：

第一阶段：探索起步，区块发展。

第二阶段：工程引领，体系发展。

第三阶段：整合升级，统筹发展。

陕西防护林基本情况：陕西是防护林建设重点省、防护林大省。根据第九次全国森林资源清查数据，陕西防护林9109万亩、居全国第7位，防护林占全省森林的68.48%、居全国第5位。根据国土“三调”对接融合数据，全省防护林1.22亿亩、占林地65.24%。

陕西重点防护林体系建设主要涉及三北防护林工程和长江中上游防护林工程。其中：三北工程涉及9市68个县区，涵盖全省60%的国土面积、70%的水土流失面积和100%的沙化荒漠化土地。1978年以来，累计营造林5400多万亩，工程区森林覆盖率由12.9%提高到36.8%，年均入黄泥沙量由8.3亿吨减少到1.3亿吨，在黄河变清、陕西变绿中发挥了重要作用。长江防护林工程涉及全省4市30县区，自1989年以来，累计营造林1319万亩，工程区森林覆盖率由36%提高到69.65%，在恢复秦岭、巴山森林中发挥了重要作用。

陕西是防沙治沙前沿阵地，自1950年启动营造陕北防沙林带以来，全省先后实施防沙治沙工程、京津风沙源治理工程，营造了大量防风固沙林，860万亩流动沙地得到有效治理，成为全国唯一一个“拴牢”流沙的省份。涌现出和石光银、牛玉琴、张应龙、女子民兵治沙连等享誉全国的治沙英雄和先进集体。中国的防沙治沙是从榆林走出来的，榆林成功的防沙治沙经验深刻影响着全球防沙治沙走向。