霍宪森

　　实行全面依法治国，依宪治国，建设社会主义法治国家，是新时代中国共产党领导中国人民治理国家的一个基本方略。实行依法执政，依宪执政，推进党的领导法治化，是新时代中国共产党作为中国长期执政的执政党，改进和完善党的执政方式所要力求实现的一个基本执政方式和领导方式。这也是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对全党和全国全国人民提出的关于推进新时代中国特色社会主义现代化建设所要必须完成的两个重大政治任务。

　　为此，围绕这个论题我曾写出并于2022年4月8日发表于新浪微博网的题为《简析党委机关和党委决策权二元属性及其党规和国法双重规范》一文，对党委机关和党委决策权各自所实际具有着的党内外二元属性的含义，二元属性的客观历史形成过程和依据，并就怎样根据其各自所实际具有着的党内外两种不同身份和性质特点分别同时将其纳入执政党系统内部和国家政权系统内部，来相应探索建立和完善党内外双重规范机制问题，都作出了简要分析，提出了个人的一点粗浅思考和探讨。为了有利于理论研究的进一步深化，现就对各级党的委员会（以下统称党委）机关和党委决策权实行党规和国法双重规范所应有的的现实路径问题，再进一步提出一点个人看法，与大家共同商榷。

　　一、对党委机关和党委决策权实行党规和国法双重规范的必要性

　　通过我前文即题为《简析党委机关和党委决策权二元属性及其党规和国法双重规范》一文的简要分析，我们知道，从抗日战争时期在中国共产党领导中国人民所建立的抗日根据地内部实行所谓党委一元化领导体制，从而导致使党委机关和党委决策权实际具有了党内外两种不同类型的身份特点和二元属性开始，我国至今一直是采用并在新的历史条件从国家领导制度上根据新时代新形势和新任务的客观要求又进一步强化了党的全面领导制度体系，从而致使党委机关一直并非是一种单一形态的执政党机关，同时也实际作为了一个国家机关。党委机关决策权也并非是一种单一形态的执政党内部的党务决策权力，同时也实际成为了一种国家内部的国务决策权力。因此，党委机关实际上并不完全是内处于执政党的权力机构体系之中，同时也必然外在于国家权力机构体系之中。因此，从真实和客观的面貌来看，党委机关和党委决策权是应当实际具有着其二元属性的，即表现为它是由执政党机关和国家机关，由执政党内部党务决策权力和国家机关内部国务决策权力二者一体实现的那样一种“合二为一融为一体”的有机结合统一体。

　　由于党委机关和党委决策权的双重身份特点和双重属性，分别属于不同性质和不同类型的权力结构体系，同时它们各自在党内外不同权力结构体系中的定位及其运作特点上也是存有很大差异的，党委机关虽然同一机构，同步履行党内外的两项决策职权和职能，但两项职责在适用对象、适用情形、适用方式上也是应有所区别的。所以，作为实质上应属于执政党权力的，则应必须根据执政党内部的党内法规规则依规运作，作为实质上应属于国家权力的，则应必须遵循国家的法律法规依法运行。

　　因此，我认为，就像在对作为执政党组织内部一个常设监督机关的的各级党的纪检监察机关和纪检监察权力的运作方式和监督行为，应该根据其所实际具有着的党内外不同身份和权力性质特点通过分别用相应的党内法规和国家法律来同时加以有效的党内外双重规范一样，对作为执政党组织内部一个常设决策领导机关的各级党的委员会机关和党委决策权力的运作方式和决策行为，也同样应该根据其所实际具有着的党内外两种不同身份和权力性质特点通过分别用相应的党内法规和国家法律来同时加以有效的党内外双重规范。

　　只有这样，才能有利于确保在当代中国国家领导体制和国家权力结构体系中的党委机关和党委决策权以及包括各级党政军等机关在内的所有任何一个国家权力机关和国家权力的运作都能始终处于一种规范化、法治化、科学化的良性依法运作的状态，才能有利于确保党中央提出的关于在新时代中国共产党的领导方式和执政方式上所要力求实行党的科学执政、民主执政、依法执政、依宪执政和推进党的领导法治化的执政方略和执政目标的要求得到更好的实现，才能有利于确保党中央所提出的关于在新时代中国国家治理方式上所要力求推进实行全面依法治国和依宪治国，建设社会主义法治国家的治国方略和治国目标的要求得到更好的实现，才能有利于确保党中央所提出的关于全面推进新时代中国特色社会主义现代化建设和中华民族复兴的伟大事业的各项任务目标得到更好的实现。

　　二、推进党委机关和党委决策权实行党规和国法双重规范的现实路径和应有体制保障

　　应该通过什么样的有效措施和途径，才能来确保真正实现对党委机关和党委决策权实行党规和国法的应有的党内外双重规范呢？，我认为，从当代中国特色现行政治体制和现实政治国情的实际状况出发，一个比较简便易行且又十分有效的途径和办法，就是要通过统筹推动进一步深化党政机构融合改革的办法和措施，来确保实现对实际具有二元属性的党委机关和党委决策权真正实施党规和国法的应有的党内外双重规范。

　　其具体做法一是在原有已经在执政党对国家内部军事事务工作的领导方式上，所实行将党的军事委员会机关和国家军事委员会机关两个党政机构融为一体合署办公，同时纳入党和国家两个不同权力机构系统的领导方式。二是在原有已经在执政党对国家内部监察事务工作的领导方式上，所实行将党的纪检检查委员会机关和国家监察委员会机关两个党政机构融为一体合署办公，同时纳入党和国家两个不同权力机构系统的领导方式等的基础上，再通过统筹推动进一步深化当代中国党政机构融合改革的办法，一是在执政党对国家内部司法事务工作的领导方式上，探索实行将现有党的政法委员会机关同时加挂国家司法委员会机关的牌子，并将其两个党政机关融为一体合署办公，同时纳入党和国家两个不同权力机构系统的领导方式。二是在执政党对国家内部政府行政事务工作的领导方式上，探索实行将各级党的委员会机关和同级政府行政机关两个党政组织机构融为一体合署办公，同时纳入党和国家两个不同权力机构系统的领导方式。另外，为了有利于确保能够更好实现将坚持党的领导与人民当家作主二者有机结合和统一起来，在对作为党的最高权力机关的各级党的代表大会及其常设机构的各级党的委员会机关，和作为国家最高权力机关的各级人民代表大会及其常设机构的各级人大常委会机关的设置关系上，可以继续采取实行由它们两个党政机构各自分设，由它们二者在我国领导体制和国家权力结构体系中既要相互独立，又要彼此紧密结合，并通过二者的适当统筹分工与合作，由其二者来分别直接代表人民共同行使各级最高国家权力。

　　同时，根据作为党的最高权力机关的各级党的代表大会及其常设机构的各级党的委员会机关，和作为国家最高权力机关的各级人民代表大会及其常设机构的各级人大常委会机关二者各自所实际具有着的不同性质特点，来分别作为中国人民的直接代表机关，分别相对独立行使各自所应有的由人民所直接赋予其各自的那一部分国家权力的领导方式和执政方式。

　　至于对它们二者各自所应直接掌握和行使的那部分国家权力，应该作出如何适当分工，。我们知道，作为党的领导机关，虽然它既是一个执政党的机关，同时又是一个法定的人民代表机关，但其更应是一个执政党的代表机关，因而执政党组织在国家领导体制和国家权力结构体系中所应有的集中统一的全面领导作用主要是需依托党的领导机关充分发挥应有作用来确保得以在国家权力结构体系中切实充分体现出来的；而人大国家权力机关，则只单纯是一个法定的人民代表机关，因而我国人民当家做主和人民民主的实现则主要是需依托人大国家权力机关充分发挥应有作用来确保得以在国家权力结构体系中切实充分体现出来的。同时，根据科学社会管理规律关于任何一个相对独立的社会管理过程都是要由决策职能、执行职能和监督职能这三种不同管理职能所组成的一个有机统一体的社会管理规律的客观要求，和同时根据我国领导体制和国家权力结构体系应当要与我国新时代所要推进社会主义民主和法治政治建设的新形势新任务的客观要求，所以，我认为，比较科学的做法是可以考虑大体作出如下统筹分工与合作。即党的领导机关更应该在我国领导体制和国家权力结构体系中主要分工直接负责掌握和行使各级最高国家事务执政权、最高国家事务领导权和行政管理权以及最高国家事务决策权；而人大权力机关则应该在我国领导体制和国家权力结构体系中主要分工直接负责掌握和行使最高国家事务立法权、最高国家事务宪法法律监督权和最高国家事务人民监督权。

　　除此之外，对其它包括党政军机关等在内的所有的任何一个国家机关都可以探索在执政党对其所从事的公共事务管理工作的领导方式上，可以并应该实行将相应的党的机关和国家机关两个党政机关融为一体合署办公，同时纳入党和国家两个不同权力机构系统的领导方式。

　　采取上述形式，来对一体实现的党政机关融合体和党政机关融合体决策权同时相应实行党规和国法的党内外双重规范方式。

　　一是由于中国共产党组织内部的执政党机关和中国内部的国家机关二者在其各自所实际具有的政治主体的身份和性质上是完全一致的，都是实际上的也是经由国家宪法法律确认了的能够分别同时作为中国人民的两个直接代表的机关，都是实际具有着能够来直接代表中国人民直接行使本属于中国人民所有的国家权力的主体资格的。

　　二是由于执政党的机关所应有的国务决策管理权虽然形式上是属于执政党机关的权力，国家机关所应有的国务决策管理权虽然形式上是属于国家机关的权力，它们二者形式上好像各自分别属于不同的权力体系，但二者的决策权在其政治权力性质上却又都是同一种对国家公共事务的决策性国家管理权力，因而在其权力运行规则和运作方式上也应具有相同的一致性。于此层面而言，二者彼此的表现形式虽然不同，但它二者所要履行的执政党机关的国务决策权和国家政府机关的国务决策权，却又实际必然统一于同一权力体系之中，执政党机关的国务决策权与国家政府机关的国务决策权两项职权职责在适用对象、适用范围，运作方式上又应该是具有着一定相同性的。因而这就必然使得执政党机关的国务决策权力与国家政府机关的国务决策权力二者之间具有一定统一性。因而也就必然使得通过上述党对国家事务的领导采取由党政机关合署办公一体实现的党政机关融合体形式运作的领导方式，来同时对其相应采取实行党规和国法的党内外双重规范方式的措施和办法，也就实际具有着一定的合理性、科学性、必要性和实效性。

　　因此，我认为，通过采取上述这种统筹推动进一步深化党政机构分合改革方式所要实行的由党政机关合署办公一体实现的党政机关融合体形式依法运作的党对国家和社会事务的领导方式，才能有利于确保从领导体制和国家制度上使党对国家和社会的重大决策和领导都可以直接通过各级国家政权机关的依法运作来具体实施和实现，才能有利于确保从领导体制和国家制度上在当代中国国家领导体制和国家权力结构体系中的党委机关和党委决策权以及包括各级党政军等机关在内的所有任何任何一个党政机关及其党政机关权力的运作过程，都能切实直接受到其所应有的党内法规和国家法律的党内外权力运行规则的有效的党内外双重规范和制约，才能有利于从领导体制和国家法律制度上确保既能始终坚持实行中国共产党的全面领导制度和人民代表大会制度这两个中国特色社会主义国家的根本政治制度，同时又能够从领导体制和国家法律制度上有效确保严格按照中国特色社会主义制度的本质要求进一步完善中国共产党的全面领导制度和人民代表大会制度这两个根本政治制度。

　　2022年4月12日

　　作者为中共山东省委党校退休教师

　　电子邮箱：[email protected]

　　微信号：13287728956

　　主要参考文献

　　1、《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，习近平 ，2020年11月在中央全面依法治国工作会议上的讲话，新华网。 .

　　2、《论坚持人民当家作主》一书，习近平，2021年中共中央党史和文献研究院编辑出版。

　　3、《论民主集中制的科学含义及其实现形式一一在与时俱进中深化对民主集中制基本问题的认识》，霍宪森，发表于2004年9月10日中国政治学网政治学前沿栏目，同时半月谈网以题为《解析民主集中制的科学含义》转发于纪念中国共产党建党90周年专栏。

　　4、《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》等党和国家有关法律法规。

　　5、《二元代表制是现代中国依宪治国依宪执政的现实路径和应有体制保障》，霍宪森，发表于2021年2月19日北大法律信息网法学在线栏目，并被收入北大法宝专题参考法学文献资料库。

　　6、《中国现行宪法中的“党的领导”规范》，秦前红、刘怡达，《法学研究》2019年第六期。

　　7、《论纪检监察权的二元属性及其党规国法共治》，刘怡达，《社会主义研究》2019年第1期 。

　　8、《党委立宪制是党外发展人民民主接受人民监督的重要体制保障形式》，霍宪森，发表于2022年1月21日博客中国网霍宪森专栏。

　　9、《简析党委机关和党委决策权的二元属性及其党规和国法双重规范》，霍宪森，发表于2022年4月8日新浪微博和博客中国网。

　　10、《推进党委决策法治化》，鞠成伟 ，《中国党政干部论坛》2015年第6期。