对党的领导法治化问题的思考

推进党的领导法治化，是习近平总书记在2020年11月中央全面依法治国工作会议上的讲话中，对推进全面依法治国要重点抓好的工作提出的一个明确要求。党的领导法治化，关键是执政党组织的领导方式的法治化，执政党组织的领导方式的法治化，又关键是作为执政党组织内部领导机构的党委机关领导方式的法治化。为了有利于更好推进党的领导法治化，并确保更好推进全面依法治国，现就推进党的领导法治化和党委机关领导方式的法治化问题谈点个人看法，与大家共同商榷。

一、什么是党的领导法治化和党委机关领导方式的法治化

这里所说的党的领导法治化，实质上是指执政党组织的领导活动的制度化和法律化，核心是执政党组织的领导权和执政权的可约束性。表现形式为执政党组织必须要在国家宪法法律和党内法规的范围内，依法领导、依法决策、依法接受各种监督，依法承担领导责任和执政责任的领导活动方式和领导活动形式。

这里所说的党委和党委机关，是广义上的一个概念，它是指中国共产党组织内部作为各级党的代表大会的常设领导机构的各级党的委员会机构。

这里所说的党委机关领导方式和执政方式的法治化，它是指在具体实践上，党委机关的领导方式和执政方式及其行为方式，必须要遵循相应的党内法规制度和国家宪法法律法规规则，必须要受到相应的党内法规制度和国家宪法法律法规规则的双重规范和制约，同时还要受到作为法定最高国家权力机关即各级人民代表大会及其常设机关所应有的依法宪法法律监督和制约，以充分体现出在国家和社会内部公共事务管理过程中党的领导法治化的内在的本质的必然要求和合规律性。

二、怎样推进党的领导法治化和党委机关领导方式的法治化

我认为，要推进党的领导方式和党委机关领导方式的法治化，必须要重点做好以下三个方面的工作。

1、推进党的领导和党委机关领导方式的法治化，必须要以“三者有机统一”的根本原则要求为指导和遵循。

党的十六大至党的十九大报告中都明确指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。这“三者有机统一”的原则要求，既为我们积极稳妥地推进政治体制改革，加强社会主义民主法治政治文明建设指明了方向，同时也为我们如何推进党委机关领导方式的法治化指明了根本途径和提供了一个科学的指导原则。只有这样，才能确保我们在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一中，始终沿着正确方向稳步推进党委机关领导方式和执政方式的法治化改革和建设工作。

2、推进党的领导和和党委机关领导方式的法治化，必须正确处理和妥善协调好以下三个关系。

一是在推进党的领导方式和党委机关领导方式的法治化中，坚持党的领导，充分发挥各级党的代表大会及其常设领导机关的应有职能作用与坚持人民当家作主，充分发挥各级人民代表大会及其常设机关的应有职能作用二者之间的关系。必须要使它们二者之间实现有机结合与统一，绝不能把它们二者完全隔离开来，更不能把它们二者对立起来。二是在推进党的领导方式和党委机关领导方式的法治化中，坚持党的领导，充分发挥各级党的机关的应有职能作用与坚持国家治理，充分发挥各级国家和政府机关的应有职能作用二者之间的关系。必须要使它们二者之间实现有机结合与统一，绝不能把它们二者完全隔离开来，更不能把它们二者对立起来。

三是在推进党的领导方式和党委机关领导方式的法治化中，坚持充分发挥党的机关全面领导作用和国家机关全面治理作用与坚持实行依法治国、依法执政和依法行政，推进实现国家治理体系和治理能力现代化建设目标之间的关系。必须要使它们二者之间实现有机结合与统一，绝不能把它们二者完全隔离开来，更不能把它们二者对立起来。

三、推进党的领导方式和党委机关领导方式的法治化，必须重点做好以下三个统筹推进党政机构改革的具体改革工作

我认为，从当代中国特色现行政治体制和现实政治国情的实际状况出发，要进一步推进党的领导和党委机关领导方式的法治化，并确保使推进党的领导方式和党委机关领导方式的法治化既能切实符合上述关于“三者有机统一”的根本原则要求，同时又能确保正确处理和妥善协调好上述三个方面的关系,确保能够使推进党的领导方式和党委机关领导方式的法治化工作取得更好效果，从而确保更好实现我们所要达到的理想目标。应该重点做好以下三个方面的统筹推进党政机构改革的具体改革工作。

1、在党对国家军事事务工作、监察事务工作、司法事务工作、政府行政事务工作的领导方式及其相关党政机构统筹设置上，我认为，应该在原有已经在执政党对国家内部军事事务工作的领导方式上，所实行将党的军事委员会机关和国家军事委员会机关两个党政机构融为一体合署办公，同时纳入党和国家两个不同权力机构系统，并对一体实现的党政机关融合体和党政机关融合体决策管理权力同时相应实行党规和国法的党内外双重规范的领导方式。以及在原有已经在执政党对国家内部监察事务工作的领导方式上，所实行将党的纪检检查委员会机关和国家监察委员会机关两个党政机构融为一体合署办公，同时纳入党和国家两个不同权力机构系统，并对一体实现的党政机关融合体和党政机关融合体决策管理权力同时相应实行党规和国法的党内外双重规范的领导方式的基础上，再通过统筹推动进一步深化党政机构融合改革的途径和办法，一是在党对国家内部政府行政事务工作的领导方式上，实行将各级党的委员会机关和同级政府行政机关两个党政组织机构融为一体合署办公，同时纳入党和国家两个不同权力机构系统，并对一体实现的党政机关融合体和党政机关融合体决策管理权力同时相应实行党规和国法的党内外双重规范的领导方式。二是在党对国家内部司法事务工作的领导方式上，实行将现有党的政法委员会机关同时加挂国家司法委员会机关的牌子，并将其两个党政机关融为一体合署办公，同时纳入党和国家两个不同权力机构系统，并对一体实现的党政机关融合体和党政机关融合体决策管理权力同时相应实行党规和国法的党内外双重规范的的领导方式。

2、在党对人大机关工作的领导方式及其相关党政机构统筹设置上，为了有利于确保能够更好实现将坚持党的领导，充分发挥各级党的代表大会及其常设机构的应有职能作用与坚持人民当家作主，充分发挥各级人民代表大会及其常设机构的应有职能作用二者有机结合和统一起来，可以继续采取实行由它们两个党政机构各自分设，由它们二者在我国国家治理体系和国家权力结构体系中既要相互独立，又要彼此有机结合相互联系，并通过它们二者之间的适当统筹分工与合作，由其二者来分别直接代表人民共同行使各级最高国家权力。因此，应该根据作为党的最高权力机关的各级党的代表大会及其常设机构的各级党的委员会机关，和作为国家最高权力机关的各级人民代表大会及其常设机构的各级人大常委会机关各自所实际具有着的不同性质特点，采取实行由它们二者来分别作为中国人民的两个相对独立的直接代表机关，分别相对独立行使各自所应有的由人民所直接赋予其各自的那一部分国家权力的那样一种相对特殊的领导方式。即在它们二者之间的党政关系上，探索实行由党的机关来直接代表党和人民依法直接领导和监督人大机关，同时也由人大机关来直接代表人民依法直接监督党的机关的领导方式。

至于对它们二者各自所应直接掌握和行使的那部分国家权力，应该作出如何适当分工，。我们知道，作为党的领导机关，虽然它既是一个执政党的机关，同时又是一个法定的人民代表机关，但其更应是一个执政党的代表机关，因而执政党组织在国家领导体制和国家权力结构体系中所应有的集中统一的全面领导作用主要是需依托党的领导机关充分发挥应有作用来确保得以在国家权力结构体系中切实充分体现出来的；而人大国家权力机关，则只单纯是一个法定的人民代表机关，因而我国人民当家做主和人民民主的实现则主要是需依托人大国家权力机关充分发挥应有作用来确保得以在国家权力结构体系中切实充分体现出来的。

同时，根据科学社会管理规律关于任何一个相对独立的社会管理过程都是要由决策职能、执行职能和监督职能这三种不同管理职能所组成的一个有机统一体的社会管理规律的客观要求，和同时根据我国领导体制和国家权力结构体系应当要与我国新时代所要推进社会主义民主和法治政治建设的新形势新任务的客观要求。

所以，我认为，比较科学的做法是可以考虑大体作出如下统筹分工与合作。即党的领导机关更应该在我国领导体制和国家权力结构体系中主要分工直接负责掌握和行使各级最高国家事务执政权、最高国家事务决策权和最高领导权以及最高国家行政管理权；人大权力机关则应该在我国领导体制和国家权力结构体系中主要分工直接负责掌握和行使最高国家事务立法权、最高国家事务宪法法律监督权和最高国家事务人民监督权。

3、在党对其它包括各级党政军机关等所有内设下属机构在内的任何一个实际具有着国家和社会管理性质的机关所从事的公共事务管理工作的领导方式及其相关党政机构设置上，（除党委对人大机关及其内设下属机构所应采取实行有所不同的领导方式之外），其它所有机关都应该并力求实行将相应的党的机关和国家或政府机关两个不同党政机关融为一体合署办公，同时纳入党和国家两个不同权力机构体系之中，并对一体实现的党政机关融合体和党政机关融合体的决策管理权力，同时相应采取实行党规和国法的党内外双重规范方式的领导方式和执政方式。

因此，我认为，只有采取实行上述这种在国家和社会内部公共事务管理过程中的推进党委机关领导方式和执政方式法治化改革和建设的方式，同时采取实行上述这种党对国家和社会事务工作的领导方式和执政方式，才能有利于确保使党委机关领导方式和执政方式法治化改革和建设工作切实符合上述关于“三者有机统一”的根本原则要求，才能有利于确保使推进党委机关领导方式法治化改革和建设工作正确处理和妥善协调好上述三个方面的关系，才能有利于确保从党政领导体制和国家权力结构体系上使党的机关对国家和社会的重大决策和领导都可以直接通过各级国家政权机关的依法运作来具体实施和实现，才能有利于确保从党政领导体制和国家制度上在当代中国国家治理体系体系和国家权力结构体系中的党的机关及其决策领导权以及包括各级党政军等机关在内的所有任何一个党政机关及其公权力的运作过程，都能切实直接受到其所应有的党内法规和国家法律的党内外权力运行规则的有效的党内外双重规范和监督制约，才能有利于从领导体制和国家法律制度上确保既能始终坚持实行中国共产党的全面领导制度和人民代表大会制度这两个中国特色社会主义国家的根本政治制度，同时又能够从领导体制和国家法律制度上有效确保严格按照中国特色社会主义制度的本质要求进一步完善中国特色的执政党的全面领导制度和人民代表大会制度这两个根本政治制度，才能有利于确保切实按照中国特色社会主义制度的本质要求，正确处理和妥善理顺国家治理体系中的中国特色的党政关系，才能确保更好地真正使坚持党的领导、人民当家作主、依法治国、依宪治国，建设社会主义法治国家有机结合和有机统一起来，才能有利于更好地推进实现国家治理体系和治理能力现代化建设的根本目标。

2022年4月23日

作者为中共山东省委党校退休教师

电子邮箱：[email protected]

主要参考文献

1、《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，习近平 ，2020年11月在中央全面依法治国工作会议上的讲话，新华网。 .

2、《论坚持人民当家作主》一书，习近平，2021年中共中央党史和文献研究院编辑出版。

3、《论党的领导法治化》，施新州，《上海政法学院学报》2020年第2期。

4、《党政机构融合与行政法的回应》，林鸿潮，光明日报—光明网。

5、《中国现行宪法中的“党的领导”规范》，秦前红、刘怡达，《法学研究》2019年第六期。

6、《二元代表制是现代中国依宪治国依宪执政的现实路径和应有体制保障》，霍宪森，发表于2021年2月19日北大法律信息网法学在线栏目，并被收入北大法宝专题参考法学文献资料库。

7、《对推进党政机构统筹改革问题的思考》，霍宪森，发表于2022年4月15日北大法律信息网法学在线时评与行政法学栏目。

8、《党委立宪制是党外发展人民民主接受人民监督的重要体制保障形式》，霍宪森，发表于2022年1月21日博客中国网霍宪森专栏。

9、《简析党委机关和党委决策权的二元属性及其党规和国法双重规范》，霍宪森，发表于2022年4月11日北大法律信息网法学在线时评与行政法栏目。

10、《推进党委机关决策权实行党规和国法双重规范的现实路径》，霍宪森，发表于2022年4月14日北大法律信息网法学在线时评与行政法栏目。

11、《论完善中国特色的人民监督制度》，霍宪森，发表于2022年1月23日博客中国网霍宪森专栏。

12、《党的自我监督和人民群众的民主监督相结合是中国共产党人跳出历史周期率的根本路径》，霍宪森，发表于2021年12月24日博客中国网霍宪森专栏。

13、《论民主集中制的科学含义及其实现形式一一在与时俱进中深化对民主集中制基本问题的认识》，霍宪森，发表于2004年9月10日中国政治学网政治学前沿栏目，同时半月谈网以题为《解析民主集中制的科学含义》转发于纪念中国共产党建党90周年专栏。

14、《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》等党和国家有关法律法规。