乡派、村治、县政，什么模式最合适？
郑风田 李明 中国人民大学
我国县、乡、村治理结构该采取什么模式？
—“强县政、精乡镇、村合作”
话题背景：
前不久，由中编办提出的《关于深化乡镇机构改革的指导意见》已经党中央国务院批准，并下发全国执行。这标志着新一轮乡镇机构改革全面启动，要2012年基本完成乡镇机构改革任务。乡镇机构改革一直是一个牵一发而动全身的大事，乡镇机构又处在国家政权与村级自治的结合点，面临一个上下都不讨好的尴尬角色。多年来我国乡镇机构的职能呈现“越位、错位和缺位”并存现象，还有“有限权力、无限责任”的困境，上级的各个“条条”都可以干预乡镇运行。而我国乡镇长长期处于“什么都管，什么都管不了”的困境，出了事了，都得乡镇长来承担，而一旦想真正地去管了，发现什么都难指挥得动。同时乡镇与县、村的关系也是很复杂的。
如何看待未来我国基层政府县、乡、村背景下的治理格局？过去改革基层治理结构的观点大多没认识到乡村建设的一体性，忽略了农村基层治理在统筹城乡发展中的重要作用。由于县、乡、村的资源和优势有所不同，在县域经济发展中存在较强的互补效应，应发展县域经济的角度来调整目前的农村治理结构。本文提出新的治理模式“强县政、精乡镇、村合作”，大力发展县域经济，加强乡镇小城镇建设，发挥落后农村的后发优势，把农村经济搞上去。
过去的乡镇改革一直在“撤乡并镇”上打转转，思路一直打不开。我觉得这样做是极其危险的。我国目前乡镇的人口数目庞大，过多地撤乡并镇，使许多农村的情况难以被政府掌握，容易出大问题。未来应该走出撤乡并镇的怪圈，有重点地选择一些乡镇进行大力建设，使一个县域经济多几个经济发展中心，以此带动农村的发展。目前的县域经济是县城所在地一花独放，达不到带动整个县域经济发展的目的，未来应该百花齐放，重点建设小城镇，主要是乡镇小城镇，使农村经济有更多的中心来幅射。
一、问题的提出：基层治理结构已经成为目前影响城乡统筹发展的焦点和难点问题。
提高农民收入，减轻农民负担一直是中国农村工作的重心。2003年以来，由于各种搭车收费等原因，中央痛下决心终止已经在中国运行了2600年的农业税。但是在农业税取消后，农村基层政权普遍陷入了财政困境，有的甚至面临破产危机。这突显了中国目前的农村基层治理体制存在严重缺陷，在新形势下必须进行重大调整。单项变革如村民自治、税费改革等措施，都只是治标不治本，只有改革农村基层治理结构才能从根本上解决农民负担的问题。
农民负担问题本质上是体制性问题，深层原因在于中国不合理的农村治理结构。家庭联产承包责任制后确立了农户的财产主体地位，却没有对基层治理结构进行根本转型。在新形势下农民与基层政府的权益并不完全一致，在二者严重背离时甚至导致与基层政府发生大的社会冲突。而从改革的进程来看，以精简机构人员、撤乡并镇为标志的乡镇行政机构改革并未收到预期效果。财政开支没有降低，工作效率也没有提高（张晓山，2005）。诸多研究表明，基层治理结构已经成为目前影响城乡统筹发展的焦点和难点问题。
农村的发展和繁荣，是中国社会主义建设的必然要求和重要部分。研究中国农村基层治理如何创新，探讨如何完善农村基层治理结构，对于农村和整个国民经济都具有重要的理论和现实意义。本文首先对已有文献进行评述，在此基础上提出新的基层治理框架，然后分别对这个框架的三个主要部分展开分析。
二、文献评述：乡派、村治、县政都难符合中国治理的实际，需要重新设定。
（一）已有文献评述
中国目前有中央-省-地市-县-乡镇-村六个层级，虽然村级不在政府科层内，但目前已有不少村级政府半行政化。县乡村是最后三层。前几年“三农”问题凸显县乡村治理结构不合理的矛盾。对于如何进行基层治理结构改革，不少学者提出各种治理模式，代表性模式如下。
1．“乡派观点”
这种观点认为乡村治理结构应实行“县政、乡派、村治” ，从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，作为县以下的行政组织。
乡派观点可以解决目前乡镇机构膨胀问题，但却忽略了中国农村人多事杂的基本现状。目前中国县域经济面积大，所辖人口过多，人口上百万的县不在少数。如果不对目前县域进行重新规划划小，对将如此庞大的人口都交给一个县政府进行管理难以想象。另外该种制度只是看到了乡级政权存在的负面作用，但却走向了另一个极端，忽略了目前基层政府存在的积极作用。
这类论点认识到了县乡村三级治理结构之间职能和责任的互补性，但是并没有指出这种制度安排后的经济规律，即中国县城和合理的乡镇体系可以充当经济增长核心，带动过度分散的农村经济实现增长。
2．村治观点
这个观点主要从基层民主和自治的角度出发，认为可以通过民主选举的方式形成有利于社会发展的公共意志并处理好乡村公共事务，应该在村民自治的基础上进一步扩大乡镇民主，把农村的社会管理应交给基层自治政府，强化自下而上对乡镇行政的监督。从而在农村建立广泛自治的治理结构。在自治政府的具体组织和管理上不同学者则略有差异。
“民主政治论”从政治的角度为基层结构的提供了很好的管理模式，但它忽略了农村基层治理结构所承担的重要的经济和社会管理职能，不能够给出优先进行农村政治改革的令人信服的理由。在经济基础尚且薄弱的农村，国家不可能把农村的发展一放了之。同时，它没有考虑到取消基层治理结构对农村社会带来的巨大冲击。尤其在缺乏民主土壤的传统乡村社会中，人们需要对完全自治后其它黑恶势力是否会乘虚而入保持警惕。农村基层政权是中国建国以来的伟大进步之一，目前农村基层政权所承担的大量职能仍然是维持农村经济、社会稳定发展的基石，“三农问题”的困境不在于农村基层政权，我们应该改善和加强农村基层政权而不是抛弃农村基层政权（潘维，2004）。
3．县政观点
还有一些观点可以称为废县、虚县。废县就是按照现在撤县设市（整县改市）的路子走下去，一直走到“全国一片‘市’”，“废县”的实质是变相实现地方政府四级制，即用省—地级市—县级市—乡镇来取代宪法规定的省—县—市—乡镇。于鸣超主张虚县，即实行镇、乡两级地方自治的情况下，县的政区可以继续存在下去，也可以设立必要的政府架构，但不作为地方自治体，即不举行自治选举，不组建自治权力机构和自治行政机构，不设立本级财政。
上述观点提出扩大基层结构的民主成份是对的，但都没有能够将基层治理结构的改革与当地经济发展要求结合起来，忽略了经济因素在治理结构改革中的基础作用。
（二）新型治理结构的提出：强县政、精乡镇、村合作
基层政府在目前的中国还发挥着巨大的作用，不能轻言取消。由于中国尚且处于发展中国家阶段，农村面临着农业发展、工业化和城市化的诸多问题，国家要保障农村的稳定与可持续发展，需要有一个可靠的，能了解、掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，既可以及时反映农村情况，又能传达中央政策，并可以带动地区经济发展。从这层意义上说，农村基层治理的作用无可替代。
基层治理结构的创新要首先从地方经济发展的角度来考虑，综合各方面的意见，未来基层县乡村合理的治理结构应该是：“强县政，精乡镇，村合作”。通过强化县级政府的经济管理职能，建设经济辐射能力强的小城镇体系和发展村庄内部的合作经济实力，对县乡村的发展进行合理分工，可以有效带动农村经济的发展。通过并乡精镇完善县以下的小城镇体系，并在小城镇的基础上改革乡镇政府。在农村社会自治的基础上，提高农村的经济合作能力，增强农民与市场之间的联系，避免集体经济弱化下所带来的种种弊端。
三、“强县政”与县域经济发展：省直管县，长远：取消地级市，打造真正的强县域经济
（一）县级治理——究竟是强还是弱？
作为中国国民经济的基本区域单元，县域经济是城市和农村、城镇经济和农村经济、宏观经济和微观经济的结合部，是国民经济中相对独立的子系统和支撑点。县级政府是国家在农村的基层政权，把国家和省市级政府的意志与农村联系起来，通过整合优化资源配置推动本区域经济的发展。在市场经济体制下，县级政府充当市场的“守夜人”，主要职能在社会管理和公共服务领域，管理模式从“控制型”向“服务型”转换。县政府通过提供科学、合理的公共品服务，为企业、农户等微观经济主体营造良好的经营环境，推动所辖城区和农村经济的发展。政府公共服务能力由政府的效率和有效性来体现。
但在目前的体制下，县级政府提供农村公共产品和服务，塑造良好的市场软环境的能力却每况愈下。受高度集中的官僚组织结构的制约和影响，当前县级政府实际上却很难有效地执行市场化的职能目标与任务。整体的组织能力与转型社会的政府职能要求尚存在着一定的差距，特别是在政府影响能力、政府自组织能力和政府执行能力方面还存在着相当的不足和缺陷。
县级政府自组织能力的缺陷，从根本上讲源自于传统计划管理下组织模式的畸形约束。从实际运作角度来看，则具体存在以下成因：
1．中央、省、地层层抽取
受传统高度集中管理的影响，上级领导部门常常忽视县级政府在县域内因地制宜的自主管理权力,过分强调集权上收。特别是在政府机构设置上，为便于上级管理，维护部门利益，县级职能部门的设置大多强调要上下对口、相互衔接，与上级部门结成系统。否则， “条条部门”就会出于部门利益的考虑，以停拨经费、不批项目等方式相要挟，使县级政府不得不按口设置机构。这就束缚了县级政府机构的自主调节能力，不能依据实际情况权变设置所属机构。县级政府机构因此也就只能增不能减，冗员、冗职问题亦随之沉淀下来。
2．层层管制，各种事权而无相应的财力支持
县级财政的自给能力不足，难以支持县级政府自组织性的调整与发展。在实行新税制后，县级税收上划比例过高。以增值税为例，收缴总额的75 %交国库，剩余25 %以1993 年为基数，超额上缴。而大部分县、市经济都是在1993 年之后有了较快发展，而县级留额已相对大为减少。而且，在市管县的地区，由于县与市没有实行分税制，所以倾向于集中财力的市从县财政截留了许多收入，减少了县级财政的实留比例。但问题的关键还在于，县级政府机构只增不减，冗员庞杂，人头费用巨大，使县级财政成为“吃饭财政”。一方面，县级机关数目和政府人员一般都增加了数倍，再加上众多条块分割管理下乡镇一级的各种事业单位，
在缺少必要的财政支持条件下，政府自然很难作出有效的自组织行为。
3．对经济的宏观管理能力不足
县级政府各部门的权、责过度分离，有决策权力，却不直接承担行事与亲民责任，造成了县政府机构的“衙门化”和县府官员的“官僚化”。同时县级政府无法充分掌握农村现状决策，容易脱离实际或只对上不对下，将执行和行政责任交给乡镇政府担任，而乡镇政府却无相应的决策和行政责任能力。由于决策组织体系不完善，缺乏可靠、科学的信息反馈系统和咨询参谋系统，所以政府难以及时发现问题、并采取有效的措施。这样在当前市场多变的情况下，就影响了县级政府及时解决新问题、处理新情况的能力，使政府自身难以针对环境的变化作出适时的调适性反应。
因此，县级机构改革是整个农村治理结构的重心所在，必须改变县级政府“责任重大，权限不够”的状况。未来应该减少行政层次，撤销地级市和地区行署，取消“市管县”体制，，进一步放权强县，健全县级政府职能，形成省、县、镇三级体系。
（二）县域经济是一个统一发展的经济体
在目前国家的行政体制下，中国的基层治理结构包括了县乡村三级体制，共有2053个县（县级市393个），平均管辖面积 ，农村人口占县区人口的 %（中国统计年鉴，2003）。 其中，较发达的二、三产业多集中于县区内部，农村以农业为主。但是，现在县域经济对农村经济的辐射能力不足，城市与农村经济之间的经济缺乏互动。
1. 产业结构
作为落后的经济体，传统农业县在经济发展中相对迟缓而形成的有利条件或存在的各种机遇。从产业发展的过程来看，这些地区的农村具有农业的相对比较优势，拥有大量的自然资源和劳动力资源。第二、第三产业发展相对不足。农业在大多数县仍属于主体产业，农业和农村经济在县域经济中占据着举足轻重的地位，很大程度上决定了县域经济的整体发展，农业产值平均占社会总产值的1/3。
从历史来看，“以农稳县, 以工富县, 科教兴县”是改革开放以来县域经济社会发展的主要经验总结。随着县域域经济的发展，主导产业的更替和产业结构的演变成为经济增长的主导力量。中国的县城经济的城市经济一般发育相对成熟，具有比较便捷的交通通讯联系，经过发展能够形成主导产业并迅速增长，使其成为该县域经济的增长极，并通过一系列的溢出效应带动本区域的经济发展。
2. 城乡经济结构
传统农业县的农村往往具有比较好的农业资源和人力资源，但缺乏由传统农业向现代农业转变所必需的资本、技术和人才；相对的，县城经济相对发达，物质资本、技术聚集量较大，生产和贸易流动速度较快，但是县城地区在进一步发展中，往往缺少足够的熟练劳动力和人力资本。县城和农村经济之间存在着一定的差异，但同时又有着强大的互补性和共同困境。通过繁荣县城经济，增加县城经济的辐射作用可以带动农村地区的经济发展。
3.就业结构
中国农村中存在着大量的剩余劳动力，同时由于农业生产的特殊性和传统农村社会的保障功能，还有相当严重的隐性失业问题。随着工业化和城市化的发展，剩余劳动力转移成为县城人力资本的重要来源。如何扩大县城的可容纳就业人口数量程为制约该地区经济发展的关键问题
4. 农村经济发展
在沿海一些地区的发展过程中，农村经济并没有走完全依靠县城经济带动的道路，相反，这些地区不断发展农村工业，提高农村的人力资本和农村集体经济效益，然后通过改造传统农业，改善农业经营的规模效益和经济效益，使农村经济得到迅速发展。农村经济发展水平的提高也可以推动和促进整个县域经济的发展。改革初期，农民成为经济组织的主要创新者，如家庭承包责任制和乡镇企业的发展。80年代中后期，农民的市场主体地位长期无法确立，使提高农民收入和生活水平成为一句空谈。媒体形象的将这种现象称之为：“三年踏上温饱路，三十年没进致富门”。
（三）强县政：如何强县政
1．省直管县，长远：取消地级市
实行“扩县强权”，不但减少了行政环节，还有利于发挥县域经济的活力，提高地区经济实力。浙江省是中国最先采取“省管县”的省份。结合浙江的情况，省管县财政体制主要有几个方面的优势：1.有利于提高行政效率。行政组织减少一个层次，各项信息的沟通、工作落实都要相对快很多。2.利于县域经济的发展。3. 增强对欠发达地区的转移支付。
2．提高县域经济竞争力，统筹城乡经济社会管理功能
（1） 县区是县域经济的核心地位
佩鲁曾对经济发展极形成的条件进行了总结：一批有创新能力的企业和企业家；具有规模经济效益；有良好的投资环境和生产环境。相对于农村，县城能优先聚集推动经济快速发展的主导产业或有创新能力的企业和企业家集团，也更容易形成“磁场极”式的多功能经济活动中心（即发展极）。
统筹城乡发展，需要转变政府职能，改变城乡二元体制下过于倚重城市的财政体制，但是这并不意味着把农村作为经济发展的核心，而是通过强化县域经济的辐射作用，促进城乡经济合作，推动实现城乡经济社会发展一体化。增强县城经济的辐射和带动作用，就是要改变改变社会管理为主忽略经济管理的乡镇政府体制，增强县级政府推动城乡生产要素双向流动、培育和塑造农村市场发展软环境的能力。
发展县城的劳动力密集型产业。中国农村拥有丰富的劳动力资源，劳动要素价格相对低廉，通过发展劳动密集型产业，一方面增加了农民收入，另一方面也开阔了农民视野，便于他们掌握技术和市场知识。发展县城的基础教育和职业教育，开发和积累人力资本是增强区域竞争力的主要措施。
培育城乡统一的县域市场。经济发展要求发展市场规模，优化城乡资源配置，加快技术变迁，提高经济发展水平。通过促进市场发育，商品和资金、技术、信息等生产要素的流通，减少市场交易环节，促进产业分工的发展。
（2） 增强县级治理对农村经济的宏观管理能力。
过去在自上而下的行政体制下，各个县级机关在乡镇都建立了事业单位，一方面使机关数目和政府人员都增加了数倍，增加了农民负担；另一方面县、乡级政府权、责过度分离，县政府机构的“衙门化”，有决策权力却不直接承担行事责任，贴近农民的乡镇政府却又无相应的决策和行政责任能力，农村经济管理陷入“三不管”的境地。
加强对农村经济的调控和服务，使之由生产农业向经营农业转变。县级政府直接面对农村、农民、农业和市场，具有“直接性”和“农政性”的特点。农村经济是县域经济的主体，农业结构的调整、农民生产方式正逐步与市场机制接轨，迫切需要县级政府引导农民按照市场需求来经营农业，增强农产品的市场竞争力，促进县域经济良性发展。
加大对小城镇建设的引导和管理。小城镇建设与县域经济发展的关系十分密切，加快县域经济的发展需要把小城镇建设放在重要地位。
统一城乡之间的社会管理功能。提高农村教育、医疗、能源和社会保障等公共产品的供给能力，既可以为农民解除后顾之忧，增加收入来源和渠道，也可以培育税源，增加当地的财政收入。
四、精乡镇与小城镇带动乡村发展：从撤乡并镇的旧圈圈里转出来，重点把乡镇打造成经济发展的中心，改变县域所在地的一花独放为百花独放，这样农村经济就真正地繁荣了。
过去的乡镇改革一直在撤乡并镇上打转转，思路一直打不开。我觉得这样做是极其危险的。我国目前乡镇的人口数目庞大，过多地撤乡并镇，使许多基地的情况难以被政府掌握，容易出大问题。未来应该走出撤乡并镇的怪圈，有重点地选择一些乡镇进行大力建设，使一个县域经济多几个经济发展中心，以此带动农村的发展。目前的县域经济是县城所在地一花独放，达不到带动整个县域经济发展的目的，未来应该百花齐放，重点建设小城镇，主要是乡镇小城镇，使农村经济有更多的中心来幅射。
乡镇政府作为国家权力在乡村社会的最后一级，直接与农民发生利益关系。当前乡镇一级建制不仅不能废除，乡镇政权还应强化：我们应该形成新的社会发展观，并由此来重新确立农村发展战略、重新定位乡镇政权的职能；3 亿多农村剩余劳动力的转移将是一个十分漫长而艰巨的过程，在资本极度稀缺，劳动力大量过剩的大多数农村地区，可采取以劳动力替代资本的策略进行乡村建设，把广大农村建设成中国现代化的稳定器和蓄水池。在此进程中，乡镇政府具有不可替代的组织职能和指导职能（董磊明，2004）。
（一）乡镇治理的角色困境
“三农问题”的深层原因在于中国落后的农村经济管理体制和不合理的基层治理结构。在地方财政的“压力型体制”和由计划经济体制延续下来的“条块分割”的行政管理模式下，乡镇政府演变成为“国家型经纪人”，在国家和农民中间谋取部门利益，（吴理财，2002），再加上农村的公共品供给制度陷入瘫痪，最终导致了这次“三农问题”的爆发。
1．乡镇规模过小，经济辐射能力差
现有小城镇规模小，无法聚集起足够规模的资金、人才和技术等生产要素，是辐射能力差的重要原因。数量过多。农村城镇化是指农村人口不断向城市集中，形成城市人口高度集聚而引起的城镇数量的增加及城市规模的扩大，创造和提供大量就业机会，增加人们的收入，缩小城乡差别。资金、技术和人才、制度等经济增长因素的聚集在农村城镇化中起着重要作用。
2．县、乡镇的经济缺乏分工和合作
现在，在县城和乡镇经济有很大的相似性。县城的地理位置比较优越，人力资本和金融资本比较密集，而乡镇一级政府是在半自给的农户基础上发展起来的贸易性经济体，区域经济以农业为主，由于县城无法带动乡镇经济的发展，导致了县、镇之间缺乏互补效应，不利于县域经济的发展。
3．不同级别政府事权、财权分工不合理
乡镇政府不具备完备的政府功能（如无相对独立的决策和司法机构），也没有独立的财政，因而也缺乏相应的施政能力，使乡镇政府在国家政权与乡村社会、责任与能力之间处于十分尴尬的境地。突出表现是乡镇政府权小、责大、能弱，权小，就是缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政；责大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；能弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。从总体上看，乡镇的财政能力十分有限，尤其以农业为主的乡镇更是如此。乡镇财政受困于庞大的人事支出，难以负担起本应承担的公共品供给和社会服务管理职能。
社会管理制度的不合理还体现在“压力型体制”的乡镇治理结构上。在“压力型体制”下，乡镇政府乃至每个部门要完成对口上级部门的各项“指标”和“任务”，乡镇干部为了自身的政治利益，会倾向于积极的强调一些政绩工程，要乡镇一级在上级政府强调的人物上达标升级。
4．社会管理制度不完善
乡镇政府存在干部多、财政收入少、财政负担重、机构运转困难、办事效率低等问题。乡镇政府是农村基层政权，直接面对农民需求，管理农民和为农民服务。它应该根据当地经济和社会的需要设置部门，运行机制直接、综合、灵活。但从实际运行的情况来看，乡镇政府，缺乏独立的决策权一直未能成为一级完备的政府。乡镇政权的部门是遵循对等对口原则根据上级政权需要设置的，这成为乡级机构部门和员工数量不断膨胀的根源，同时缩小了乡镇政府的权限和灵活性，弱化了乡镇政府的治理能力。由于权、责、能不均衡，乡镇政府事实上成为县级政府的派出机构。
（二）精乡镇：提高小城镇的辐射能力
小城镇和农村协同发展关系着中国农村发展的方向和目标。农村城镇化具有聚集人口、产业、人才、资金、信息、服务的功能，实现信息、资金和技术的合理流动，有利于经济增长极的形成。因此，扩乡并镇，提高小城镇的辐射能力，可以有利于集中人力物力财力进行基础设施建设，为统筹城乡经济发展提供强大的动力。
在中国，小城镇大多是在改革开放初期农村改革和乡镇工业发展的基础上形成的，它的出现推动了农村经济结构的深刻变化。小城镇的发展与农村基层政府有着较高的相关性，基层政府所在地往往地区条件优越，是辖区内的经济文化中心。
表1
|
年份 |
A县级单位 （个） |
B镇政府 （个） |
C 乡政府 （个） |
D 人民公社 （个） |
B+C+D （个） |
|
1978 |
2138 |
|
|
52781 |
|
|
1980 |
2137 |
|
|
54183 |
|
|
1983 |
2180 |
16252 |
|
40079 |
56331 |
|
1984 |
2069 |
91171 |
|
249 |
91420 |
|
1986 |
2017 |
9755 |
61766 |
|
71521 |
|
1988 |
1936 |
10609 |
45393 |
|
56002 |
|
1990 |
1903 |
11392 |
44446 |
|
55838 |
|
1992 |
1948 |
14135 |
34115 |
|
48250 |
|
1994 |
1735 |
16433 |
31642 |
|
48075 |
|
1996 |
1689 |
17998 |
27486 |
|
45484 |
|
1998 |
1682 |
19060 |
26402 |
|
45462 |
|
2000 |
1674 |
19692 |
24043 |
|
43735 |
|
2002 |
1649 |
19811 |
19243 |
|
39054 |
注：1. 所有数字为年底数
2. a、b 是镇政府与乡政府数之和
资料来源：转引自 罗宏翔（2005）
从表1可以看出，改革开放后，中国乡镇数目呈不断下降趋势，镇的数目逐步增长，而乡的数量大量减少。人口集中度提高是农村市场经济发展和演变的一个重要特征。一方面以乡镇政府所在地为中心建立了事业单位、各种基础设施，带动了驻地的商业发展；另一方面，乡镇政府所在地成为集贸中心和个体经济发展的，人口密度比较集中，能够产生具有经营头脑的企业家，具有了成为辖区增长极的基本条件。同时，乡镇人口的增长可以提高基础设施建设及使用的效益，利于非农产业的发展，获得产业聚集效应。在不具备经济增长核心的地方，如果仅仅是政府所在地的乡村，则会随农村经济力量的自然分化、组合而衰落，并最终撤销建制。
正是由于小城镇建设对经济增长的拉动效应，乡镇政府作为一级建制仍然具有存在的作用。，完善县域小城镇体系，提高中心小城镇质量，增强小城镇的经济集聚和辐射能力，是中国县域城镇化发展的重要思路。只要每个县重点发展3—5个县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，每个城镇吸纳农村居民1 万人，全国就可以增加1亿多的城镇居民，有利于拓展第三产业发展空间，创造更多就业机会（吴志澄，2002）。由于乡镇之间发展不平衡，通过乡、镇分立，一方面撤乡并镇，在工商业发达的东部地区的镇和具有充分工商业发展前景的中西部中心镇，保留目前的镇政府建制，建设中心小城镇。另一方面，农业为主的乡改为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务。
第一，工商业发达的镇，镇财政收入和支出可以良性循环。一方面镇财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展为镇财政提供了增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以为当地工商业的发展提供配套的基础设施建设。这些工商业发达的镇具有建立一级财政的基础，从而可以为镇政府的运作提供空间。
第二，小城建的协调发展离不开一级完备的政府。因为工商业相对发达，镇一级需要处理的事务，特别是与小城建设和工商业发展相关的事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来应对各种相关事务。在传统的农业型乡镇，广大的农村实际上是一个同质性的社会，治理的内容、方法相对要简单一些，因此乡公所能够胜任其管理职能。
（三）转变乡镇政府职能
调整和保留下来的中心小城镇，需要调整机构，减少编制，由单纯的社会管理向综合管理方向转变。
根据不同地区需要，把经济管理和社会管理职能进行划分，除少数由上级直管的机构外，对于经济情况较好的镇级政府，可以将重点放在公共品供给与社会管理的职能上，使传统的“七所八站”向社会化服务转变，为微观经济组织进行服务。而对于经济情况较差的乡级政府，则把重点放在农村的“修养生息”和社会事务管理上，根据工作需要设立乡级派出机构，完成县级政府委托的任务，如发展规划、社会事务、党政管理、经济事务等，不再设立独立财政及与上级部门对应的机构。财政收支纳入县级财政预算，做到事权与财权的统一。
当前工商业发达的镇一级事实上有较为健全的政府组织及各种职能机构，调整条块关系，做到职、权、能的协调，提高这些机构的运转效率。发达地区的政府管理追求“小政府大社会”，政府机构设置和政府官员的数量均小于西部地区，相反，西部地区则承担着过多的上层建筑费用，并受到较多的行政干预，这不仅加重了企业负担，而且降低了企业经营活力。
五、村域合作与村民自治：仅有选举是不够的，要以专业合作组织重构村民自治制度。
实行家庭联产承包责任制后，农户拥有了财产权利，农户经济取代集体经济成为农村最主要的经济组织，集体经济实力逐步衰落乃至破产。这一方面促使农户提高经营效益，缓解了因政府经济力量不足导致的公共品服务压力，但同时农户规模小、缺乏组织，与农业产业链的其它环节相比实力和地位差距悬殊，在市场中处于不利地位。同时，作为农村基本社会管理制度，村民自治制度也有许多待以解决的问题。缺乏完善、合理的内部经济组织和相应的社会管理制度，是村庄陷入发展困境的重要原因。
因此，小规模农户经营无法在市场中形成主体地位，为农村发展带来了诸多弊端。发挥农户合作的优势，走适度规模经营的农村集体化发展道路，是完善基层治理结构重要一环。在保障农户权利和发展村域合作的基础上，完善村民自治的制度为核心的农村社会管理制度。“这是一种以村民意志为主体的农村内生性发展道路，它将国家政策与村落的实际有机地结合起来，对中国落后地区农村的发展具有重要意义”（胡铮，2004）。
（一）村民自治制度：仅有选举是不够的
作为社会管理制度，村民自治制度不是一项具体的农村管理法规，也不是经济制度，自身也还存在许多缺陷有待解决：乡村自治行政化，村民自治规章制度不完备，缺乏村民自治的落实与实施管理基础等(徐勇，2001)。毫无疑问，把一项本来就不完善的制度视为解决农村经济和社会问题的“治病良方”是不恰当的。
1.缺乏完善的经济组织和管理制度
家庭联产承包责任制后，集体经济逐步衰落。如何提供农村公共品，农村经济如何发展，都缺乏分析和对策，也没有制订发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济的计划。
2.乡村自治行政化
乡镇政府为了完成各种“达标与任务”，就采取将压力进一步下延，村干部成为了上级与村民的“中介人”，造成村民委员会向行政化与官僚化转变。名义上，民委员会虽然是自治组织，但在实际的过程中却主要承担行政工作。拿村民的报酬，却主要承担政府工作责任，这加剧了村民与村干部间的矛盾，对村民自治的基础造成危害（ ）。
3.村民自治规章制度不完备
村民自治的可操作性还有待完善。一方面作为民主自治重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范，村民自治还缺乏有效的监督与制裁机制；另一方面推动民主法制密切相关的自治章程普遍未有制订，“村务公开”、“一事一议”等制度缺乏实施的基础与动力，一些村规民约与现有法律条例明显不符等。
4.村民自治的落实与实施缺乏管理基础
村民自治的法律法规和政策贯彻不够，加上传统文化的影响，群众缺乏自治意识，对村民自治的内容、方法、措施了解不够，村级财务制度、村民参与民主监督、村委会管理和处理村民事务等难以真正得到执行。村民在实际的决策过程中往往被边缘化，他们的意见很难影响村中的各项决策。
(二)村域合作：集体经济与农户经济并举
村域合作，就是以村社组织为经营主体，以村社地域为适度规模，在家庭联产承包经营的基础上进行资产整合的生产经营（胡铮，2004）。作为中国农村的地缘社会组织，村社必然将在很长的时间内继续存在，尽管向现代产业社会转型打破了传统村落共同体的农业生产、生活和社会规则，但农户之间形成的共同的文化信仰并没有被打破。村民可以通过不同的形式，在农户财产的基础上通过村域合作发展集体经济。
在过高的人地比例限制下，采取以家庭经营作为农业生产的经营制度，是农业作为经济和自然统一的再生产过程的特殊性所决定的，也是中国历史经验的总结。以合作社的形式将农户之间联系起来进行分工协作，能够解决“小农户、大市场”的困境，有利于农户利益和农业产业化发展。
发展村域合作，还可以通过农户之间的合作与分工，节省大量的农业生产的劳动时间，把农业剩余劳动力解放出来，向其他产业进行转移。通过有组织、有计划的劳动力转移，促进地区工业化和城市化发展，提高地区竞争力。
（三） 以专业合作组织重构村民自治制度
1.集体经济与村民自治
以集体所有制为主体的人民公社制度瓦解后，不能开展规模经营，劳动力、资本和劳动时间被大量浪费，防范市场风险能力差等。
在土地的集体所有制形式的基础上走适度规模经营的农村集体化发展道路，是在现有生产力水平条件下的自然选择，其文化基础在于中国西北农村自然村形成的历史认同，以及由土地分配而普遍存在的集体依赖感。土地归村社整体共有，农民经过村社的分配获得土地使用权或承包权，是村社根据人口变更组织分配的结果，这并没有割断他与土地和公共财产的最后联系。
2.合作社与农业发展
在农业产业中，培植以农民为主体的合作社，将分散的农户组织起来，是农民进入市场经济的有效形式，有助于破解“农民增产不增收”的难题。以合作社形式构建公司和农户关系有利于农业产业链的垂直协作。通过稳定农业产业链条中各个环节的分工协作，合作社与社员之间建立“风雨同舟”式的关系，减少了市场中各利益相关者的信息成本和交易成本。通过进行农业科技的研发和推广，利于农产品市场的发育。在条件允许后还可以综合化、高级化发展，通过产加销、农工贸一体化经营，参与到农产品价值链其它环节的分配中去。
3. 经济管理和社会管理职能分离
六、县乡村治理结构之间的一些关系
（一）如何处理县乡之间的关系
在县一乡管理体制中，由于县一乡政府关系中的权力与责任的不平衡，乡镇政府扮演了一个双重身份的角色，它既是乡村公共产品一时难以替代的供给者，又是增加农民负担的一个诱因。转变县乡之间的权利、责任关系成为建设中国县乡村治理结构的重要一环。
县域城镇特别是中心城镇在农村人口城镇化过程中发挥重要作用。根据2000年人口资料分析：流动人口的迁移距离以各乡、镇、区之间的流动（近邻流动）为主，约占总迁移人口的45.5％；在省内跨县、市的中程流动占25.2％；省际流动的远程流动占29.4％。可见，县域城镇化占了全国城镇化的近一半。县域城镇化对促进全国城镇化具有重大的积极意义。
（二）如何规范县乡机构的关系
县乡村治理结构还体现在各机构的隶属关系上。随着县乡村管理体制的重新构建，县乡政府机构之间的权力和责任也要重新划分。
（三）如何处理经济管理与社会管理之间的关系
随着市场经济的发展，政府从“建设型”向“公共服务”方面转变，原有的一些经济职能将由社会组织来完成，而将主要的精力集中于公共品供给和社会管理上。对于不发达地区而言，尤其应注意到与农民的生存保障及发展需要息息相关的公共品供给。
参考文献
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（作者郑风田为中国人民大学教授，李明为中国人民大学硕士）
阅读链接：
新一轮乡镇机构改革全面启动 2012年基本完成--新农村--人民网