2009年房地产调控政策回眸及2010年房地产价格走势分析
陈柳钦
（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）
房价年年调控年年涨。很多开发商骑着房价这匹疯驴，绝尘而去；很多购房者揪不住这匹疯驴的尾巴，向隅而叹。
2005年国家就开始调控房价，由于房地产领域的一些问题尚未根本解决，进入2006年之后，全国不少大中城市的房价又出现了大幅上扬。2006年房地产市场，可以说是“一边调控一边涨价”。2006年，我国房地产市场经历了有史以来最猛烈、最严厉的政策调控。然而，在地方政府和开发商的合谋下，这些政策都被化于无形，陷入了“两个凡是”式的尴尬：凡是中央调控房价的政策，很难得到执行；凡是推动房价的，都会加倍执行！2007年中央出台的一系列调控措施，可以说是对症下药的，是有效的。2007年9月27日，为稳定住房价格，央行和银监会曾联合出台二套房贷款政策，抑制投机性购房，并延续至2008年全年。根据央行、银监会联合发布的《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（银发[2007]359号）规定，第二套（含）以上住房首付比例不得低于40％，贷款利率不得低于基准利率的1．1倍，贷款首付款比例和利率水平应随套数增加而大幅度提高，具体提高幅度由商业银行根据贷款风险管理相关原则自主确定，但借款人偿还住房贷款的月支出不得高于其月收入的50%。为进一步贯彻落实《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（银发[2007]359号，以下简称《通知》），维护政策的严肃性和有效性，央行、银监会在充分听取有关部门和部分商业银行意见的基础上，2007年12月5日联合下发了《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》（银发[2007]452号，以下简称《补充通知》），进一步明确了《通知》中有关“严格住房消费贷款管理”的规定。然而，在全球金融危机爆发后，这些旨在抑制住房投资投机、防范信贷风险的政策都形同虚设了。
为了应对金融危机，2008年10月22日，财政部门推出房地产新政：对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。地方政府可制定鼓励住房消费的收费减免政策；从2008年11月1日起，对个人首次购买90平米及以下普通住房的，契税税率统一下调到1%；金融机构对居民首次购买普通自住房和改善型普通自住房提供贷款，其贷款利率的下限可扩大为贷款基准利率的0.7倍，最低首付款比例调整为20%；下调个人住房公积金贷款利率，各档次利率分别下调0.27个百分点。2008年12月17日，国务院常务会议研究确定了对已贷款购买一套住房但人均面积低于当地平均水平，再申请购买第二套普通自住房的居民，比照执行首次贷款购买普通自住房的优惠政策。对住房转让环节营业税暂定一年实行减免政策。其中，将现行个人购买普通住房超过5年含5年改为超过2年含2年转让的，免征营业税；将个人购买普通住房不足2年转让的，由按其转让收入全额征收营业税，改为按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。2008年12月20日的《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号）曾规定，对其他贷款购买第二套及以上住房的，贷款利率等由商业银行在基准利率基础上按风险合理确定。但在实际执行过程中，因风险可以“合理”确定，各大银行的二套房贷政策一度出现了松动。“改善型住房和商业银行自行确定”，使得原本行之有效的遏制投机的二套房信贷政策被彻底虚置了。
2009年初，贯彻2008年房地产优惠政策刺激房市。2009年初，各商业银行和各地方政府纷纷制定细则，贯彻国办发〔2008〕131号文件。2009年1月3日，四大国有银行宣布，只要2008年10月27日前执行基准利率0.85倍优惠、无不良信用记录的优质客户，原则上都可以申请七折优惠利率。2009年1月9日，全国住房和城乡建设工作会议暨住房和城乡建设系统党风廉政、精神文明建设工作会议在北京召开。住房和城乡建设部部长姜伟新在会上作了《落实科学发展观，做好今年住房和城乡建设工作》。会议要求，2009年住房和城乡建设系统要着力做好九方面工作。其中相对比较重要的是前面两条：一是，全面推进保障性住房建设。以实物方式为主，结合发放租赁补贴，解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题；解决80万户住在煤矿、林区、垦区棚户区的住房困难家庭的住房问题；新增经济适用住房130万套。二是，促进房地产市场健康稳定发展。认真贯彻落实国办发〔2008〕131号文件，在加大保障性住房建设力度的同时，进一步鼓励普通商品住房消费，进一步搞活住房二级市场和租赁市场；支持房地产开发企业积极应对市场变化，以合理价格促进销售；继续加强对房地产形势的监测分析；强化地方人民政府稳定房地产市场职责；继续深入整顿规范房地产市场秩序。强化住房保障与稳定市场发展——这是2009年我国房地产政策趋向的两条主线。同时，这也是2008年房地产调控的沿袭、加强、深化。围绕这两条政策主线，2009年初房地产调控政策主要从金融、市场、税收和保障住房几方面进行，其表现出政府希望通过刺激房地产市场，使之尽快回暖的态度。2009年2月10日，继中国农业银行出台房贷细则后，中国工商银行开始执行购房者可享受住房贷款七折的优惠利率优惠细则，随后不久，其他银行的优惠政策细则相继出台，为楼市回暖蓄积了政策基础。各地方政府根据中央精神，纷纷出台细则促进房产市场健康发展。尤其在对第一套住房的解释上，采用了宽松的标准。“对已贷款购买一套住房的居民，为改善居住条件，再贷款购买第二套普通住房，比照执行首次贷款购买普通自住房的优惠政策”。这就意味着，改善性住房需求，不管第一套的情况，只要购买第二套的普通自住房，都可以享受最优惠的待遇。
进入2009年第二季度以来，北京、上海、广州、天津等重点城市的楼市迅速回暖，房地产开发企业表现出强烈的拿地意愿并频频出手，开始了继2007年之后的新一轮购地高潮。土地价格也屡屡在各城市创出同类地区的新高。政府采取了加大土地供应，平衡土地供求的措施。2009年2月，国土资源部发布《国务院第二次全国土地调查领导小组办公室关于建立第二次全国土地调查工作动态通报制度的通知》明确：将落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，对违反国家产业政策、供地政策或用地标准，搭车用地、借机圈地、侵害农民权益等问题和政策执行不到位的地区进行重点督察，做好重大典型案件查处曝光。2009年4月24日，住房和城乡建设部、监察部治理房地产开发领域违规变更规划、调整容积率问题专项工作电视电话会议在京召开。会议明确了专项治理的主要内容：完善相关政策、制度；加强对控制性详细规划修改特别是建设用地容积率管理情况的监督检查；严肃查处违法违规违纪案件。2009年5月11日，国土资源部发布《国土资源部关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》(国土资发〔2009〕56号)。针对经济形势和土地市场运行变化情况，为进一步落实党中央、国务院关于扩大内需促进经济平稳较快发展的重大决策，更好地履行部门职责，充分发挥地价政策在宏观调控中的作用，对《全国工业用地出让最低价标准》实施政策进行适当调整。2009年5月13日，国土资源部发布《国土资源部关于切实落实保障性安居工程用地的通知》（国土资发[2009]58号），要求各级国土资源管理部门从保增长、保民生、保稳定的高度出发，认识保障性安居工程的重要性，重点抓好城市廉租住房和林区、垦区、矿区棚户区改造，以及农村危房改造、游牧民定居建设用地的供应管理工作，确保保障性安居工程的顺利落地；加快编制和修编2010~2011年和今年保障性住房用地供应计划，统筹协调及时调整土地供应结构，扩大民生用地的比例，确保保障性住房用地的需求。2009年5月27日，国务院发布《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号)中明确，保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例为20%，其他房地产开发项目的最低资本金比例为30%。这是自2004年以来执行35%自有资本金贷款比例后的首次下调，已恢复到1996年开始实行资本金制度时的水平，从而预示着紧缩了数年的房地产信贷政策开始“松绑”。2009年5月21日，国家税务总局制定《土地增值税清算管理规程》》(国税发[2009]91号)，对土地增值税清算的前期管理、清算受理、清算审核和核定征收等具体问题做出具体规定。2009年6月10日，国土资源部强调，“小产权房”实质是违法建筑，违反土地管理法律，违反城乡规划、建设管理的法律，违反相关政策，各地要严格依法查处大量存在的“小产权房”等违法用地、违法建筑行为。这一系列措施有力地维护了房地产市场经营秩序，促进了房地产市场的健康稳定发展。
由于2009年上半年采取的积极宽松的财政、税收、金融政策，再加上房地产市场潜在的刚性需求和强烈的改善型、投资型意愿，2009年年中，各地房地产市场上演了“地王频出”、“量价齐升”、“一房难求”的火爆场面。2009年的中国房地产市场经历了一个急转向上的行情。经济刺激计划和宽松的货币政策是支持房地产市场回暖的重要宏观背景。各级政府出台的房地产相关政策也起到了积极的作用。受年底一系列房地产优惠政策即将到期的影响，2009年10月中旬以来国内一线城市房地产成交量逐渐走高，政策可能要改变的心理预期导致部分购房者集中入市显著影响了楼市。统计数据显示，2009年1-11月全国商品房销售面积75203.2万平方米，同比增长53.0%，增幅同比提高71.3个百分点，比1-10月提高4.6个百分点。其中，商品住宅销售面积68952.2万平方米，同比增长54.4%，增幅同比提高73.2个百分点，比1-10月提高4.3个百分点；同期，全国商品房销售额35987.1亿元，同比增长86.8%，增幅同比提高106.6个百分点，比1-10月提高7.6个百分点。其中，商品住宅销售额为31624.9亿元，同比增长91.5%，增幅同比提高112.1个百分点，比1-10月提高7.2个百分点。在鼓励住房消费及宽松货币政策的刺激下，我国房地产价格从2009年3月份开始扭转了2008年8月份以来房价环比下降的状况出现正增长；2009年6月份全国70个大中城市房屋销售价格出现了2009年以来首次同比上涨，上涨幅度为0.2%，随后几个月同比涨幅进一步扩大，7月份同比涨幅1.0%，8月份同比涨幅2.0%，9月份同比涨幅2.8%，10月同比涨幅3.9%。据国家统计局2009年12月10日发布的信息，11月份，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.7%，上涨的幅度创年内最高纪录，涨幅比10月扩大1.8个百分点；环比上涨1.2%，涨幅比10月扩大0.5个百分点。从商品房销售情况看，1-11月，全国商品房销售面积75203万平方米，同比增长53.0%；商品房销售额35987亿元，同比增长86.8%。2009年从年初的“试探性抄底”，到年中的“放量大涨”，再到年底的“恐慌性抢购”，短短一年间，中国楼市迅速地由低迷转变为亢奋，由萧条转变为繁荣，由“去库存”转变为“挤泡沫”。
图1 2008年10月-2009年11月累计全国商品房、商品住宅销售面积及同比增长率变动趋势
数据来源：国家统计局，国研网行业研究部整理
图2 2008年10月-2009年11月累计全国商品房、商品住宅销售额及同比增长率变动趋势
数据来源：国家统计局，国研网行业研究部整理
2009年，房地产市场最火暴的名词无可争议的是“地王”。北京、上海、重庆、杭州、成都……“50.5亿元”、“72.45亿元”、“40.6亿元”……“地王”可谓无处不在。“地王”的频频出现不仅使得房价大幅上涨，更是引起了国土部的关注。2009年11月10日，国土资源部和国家发展改革委共同发布《限制用地项目目录(2006年本增补本)》和《禁止用地项目目录(2006年本增补本)》，规定商品住宅用地的宗地出让面积小城市(镇)不超过7公顷，中等城市不超过14公顷，大城市不能超过20公顷。此举可有效防范土地闲置，缩短开发商占地周期。
2009年，许多行业深受金融危机打击，中国房地产市场却在危机迎来最辉煌的一年。2009年年初还在低迷中徘徊的房地产市场，在政策刺激下逐渐复苏，并迎来爆发式增长。而房价也在市场的火速逆转中升至历史新高。为遏制部分城市过快上涨的房价，2009年12月以来，中央接连释放房地产市场调控信号。在2009年12月9日的国务院常务会议上，中央政府决定不再延长2008年年底出台的二手房营业税减免优惠政策，将个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年，遏制炒房现象。国办发〔2008〕131号文件中的四大税种的优惠措施，只有营业税优惠取消，契税、个人买卖印花税、个人转让出售的土地增值税还继续维持。政府调控房市采取了平稳的步骤。这虽在预期之中，但也被认为是对投机性购房行为的打压。
在取消二手房营业税优惠政策仅仅5天后，楼市的另一只“靴子”终于落下。2009年12月14日召开的国务院常务会议研究完善促进房地产市场健康发展的政策措施。会议认为，为应对国际金融危机，国家采取了一系列促进房地产市场健康发展的政策。这些政策对于提振信心、活跃市场、促进住房消费和投资，实现保增长、扩内需、惠民生的目标发挥了重要作用。但是，随着房地产市场的回升，一些城市出现了房价上涨过快等问题，应当引起高度重视。会议提出，“未来的政策重点是，在保持政策连续性和稳定性的同时，加快保障性住房建设，加强市场监管，稳定市场预期，遏制部分城市房价过快上涨的势头”。会议提出了“增加普通商品住房的有效供给；继续支持居民自住和改善型住房消费，抑制投资投机性购房；加强市场监管；继续大规模推进保障性安居工程建设”四条具体措施(简称“国四条”)。在房地产信贷政策方面，会议要求“继续支持居民自住和改善型住房消费，抑制投资投机性购房，加大差别化信贷政策执行力度，切实防范各类住房按揭贷款风险。”这是中央政府2009年内首度对国内房价走势作正面表态。
国务院常务会议后，住建部给部分地方建设部门下发了“关于进一步促进公共租赁房建设的指导意见”。此次将公共租赁房作为稳定房价的内容首次提出，下一步可能鼓励房价上涨比较快的一线城市做公共租赁房。2010年，公共租赁房的具体政策将出台。
2009年12月17日，财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署等五部委联合下发《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》》(财综〔2009〕74号)，要求不折不扣地将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，保障土地出让收入及时足额征收和缴入地方国库。《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》对土地出让的收支管理进行了规范，明确开发商“首付比例不得低于全部土地出让款的50%”，分期缴纳全部价款的期限原则上不超过1年，特殊项目可约定在2年内全部缴清。另外，土地租赁合同约定的当期应缴土地价款（租金）应当一次全部缴清，不得分期缴纳。这一规定标志着宽松的土地政策已经终止。开发商拿地的资金门槛提高，会对“囤地”起到一定的遏制作用，进而有望帮助土地市场降温。但同时也将会使土地市场的集中度进一步提高。对于大型实力开发商来说，拿地门槛的提高同样会降低资金杠杆能力，放慢资金周转速度。从地价和房价的互动关系上看，土地市场的降温，将有助于改变房价持续上涨的预期。
“营业税优惠政策”终止的消息公布后，具体采取哪种方式进行征收是业内外关注的焦点。2009年12月23日，财政部、国税总局下发的《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》（财税〔2009〕157号）对此进行了明确。该通知提出，自2010年1月1日起，个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年(含5年)的非普通住房或者 不足5年的普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买 房屋 的价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年(含5年)的普通住房对外销售的，免征营业税。
随着中国经济和各大城市的不断发展，房价有一定涨幅是无可非议的，但问题的关键是房价的涨幅已经远远超过了人们的承受范围，其价格与价值严重背离。遏制房价过快上涨的势头，让房价尽快步入理性轨道是当务之急。中央政府在短短一周时间里连续多次提及房地产问题，并且第一次公开表示要“遏制”房价，力度明显重于“抑制”，更甚于“稳定”。从政策演进看，2005年是“稳定住房价格”；2006年是“控制住房价格过快上涨”；2007年是“抑制房地产价格过快上涨”；到这次提出“遏制部分城市房价过快上涨”，显示政府对于房价上涨容忍度开始降低。不难看出，中央政府决不是放任房地产投资投机性购房盛行不管，决不是放任房价非正常上涨不管，也不是如一些人想当然那样不会调整房地产金融政策，而是以“软调控”的方式，以“逐渐”的方式，展开了针对房价疯狂上涨、房地产泡沫集聚的强力调控，拉开了打击投资投机性购房、打击高房价的大幕，吹响了着力打击高房价的号角！可以预见，2010年房地产政策将收紧，房价趋于平稳，特别是目前的政策短期内将对房价进行一定的抑制。但在经济高增长的前提下、如果供给不能有效释放、利率仍维持在较低水平，房地产行业向上趋势不会改变，高房价在相当长的时期内仍然是社会的焦点话题，解决高房价问题将是一个长期的过程。
在房地产基本需求保持稳定增长的情况下，对2010年全国商品房成交影响最大的因素将是投资投机性的需求，而这一需求的强弱将取决于2010年的信贷政策。“国四条”提出要“加大差别化信贷政策执行力度，切实防范各类住房按揭贷款风险”，因此如果未来信贷政策持续收紧，会对投资性购房产生相当的冲击，进而影响市场成交量。未来几年，房地产行业政策重心将从过去抑制需求转向增加供给上，但由于供给释放需要时间，短期内政策会集中在加强信贷收紧、打击投资投机等方面。
“加大差别化信贷政策执行力度”是国务院会议提出的“运用金融等手段加强和改善对房地产市场调控”的体现。根据这一原则，2010年银行将会针对不同类型的房地产开发和购房需求予以不同的金融对待。从开发贷款来说，银行会优先保证经适房、限价房的贷款需求，对高房价地区、高价住房的风险会充分考虑。从按揭贷款来说，银行信贷投放会区分高中低档住房，将对执行利率的优惠程度、首付比例等进行区别对待。听任房价上涨似“脱缰的野马”，房地产泡沫必然不断堆积，最终危及整体经济的健康。因而，加大差别化信贷政策执行力度，是遏制高房价首先该用的“杀手锏”。遏制部分城市房价过快上涨，信贷政策的收紧没有悬念。严格执行二套房贷政策，实行差别化利率，投资投机性购房的热度应该会下降。按现行基准利率，5年以上二套房贷利率上浮后是6．534％，而七折优惠利率可降低至4．158％，两者相差2．376个百分点，相当于一半贷款利息成本。显然，投资投机性购房者不是不会算账，其之所以大手笔炒楼，与贷款成本偏低有很大关系。加大差别化信贷政策执行力度，首先要严格执行监管政策，不对二套房贷“网开一面”。过多的银行资金进入到房地产领域无疑会埋下一定信贷风险。有些开发商从银行获得贷款后，不是用在了支付工程款等开发领域，而是投入到土地市场，用来在土地市场上拿地，拖欠了工程款不说，还推高了土地价格，加剧房价上涨压力，最终加大了房地产信贷风险。房价若再大幅上涨，银行房贷就将面临巨大的系统性风险。如果银行贷款无法按期偿还，就会进一步加剧银行的呆坏账，从而引发银行业的动荡。迪拜危机以及此前的香港楼市泡沫、日本楼市泡沫都表明，房地产开发过度依赖银行信贷容易带来信贷风险。因此，银行能否执行好“差别化信贷政策”对于抑制投机性购房是一大关键。这项政策伸缩性很大，要很好地区分改善性购房需求和投资投机性需求，才能达到抑制投机、鼓励自住的目的。
加大差别化信贷政策执行力度，要从“两头走极端”：普通居民购买首套自住房要实行特别的优惠政策，比如说，首付可以一成，基准利率下浮30%；而对于购买第二套以上住房的首付必须严格执行40%和利率1.1倍的规定，并随套数增加而“大幅度”提高。在这里有两点必须引起高度重视，也是实践中操作难度较大，最容易将二套房政策变形的关键点：一是要把握好“改善型住房消费”的执行问题。中国央行和银监会于2007年12月11日下发补充规定：可比照首套自住房贷款政策执行的改善型住房要求，借款人应当提供当地房地产管理部门依据房屋登记信息系统出具的家庭住房总面积查询结果。当地人均住房平均水平以统计部门公布上年度数据为准。监管部门必须要有严格措施监督商业银行严格执行。二是中低价位、中小套型普通商品住房必须尽快出台具体明确规定。2007年规定的新开工项目90平米占到70%的规定应该继续执行，然后，根据差异化信贷政策要求，据此制定相应房贷政策。只要能够不折不扣、不走样、不掉链子、以一贯之地执行既定政策，那么差异化住房信贷政策就完全可以给住房炒作投机以“沉重打击”。
“国四条”是对金融危机以前国家抑制房价过快上涨一系列措施的重申和完善。“国四条”是从住房供给、需求、监管等方面对畸高房价打出的组合拳。接下来要做的是迅速对“组合拳”进行分解细化，使其更具操作性。其一，在土地供应上，不能再采用“价高者得”的招拍挂制度，而是应该根据居民的收入和消费能力，用居民可接受的房价来倒推地价；其二，在信贷政策上，必须严格控制第二套房政策，严格界定改善性住房的条件，抑制房地产投机行为；其三，将保障性住房的完成情况纳入地方官员的考核指标，扭转在保障性住房上执行不力的现状；其四，强行规定收取土地出让金的至少20%用于弥补保障性住房建设资金之不足。唯有如此，才能确保房地产公共政策的民意基础和实质正义，重建房地产公共政策的信誉。
对于2010年的房地产市场，业界已有一个基本共识：像2009年下半年那样疯狂是不现实的，市场没这么傻，政府也不会答应，因此房价调整势在必行。但反过来想似乎也有道理：在经济结构调整依然艰难、实体经济恢复缓慢、外需不振内需疲软、仍然需要宽松货币政策和积极财政政策为经济增长保驾护航的宏观背景下，在城市化催生旺盛住房需求、房地产对国民经济拉动巨大、地方政府严重依赖土地财政、房地产公司“不差钱”的行业环境中，房价又能跌到哪儿去呢？涨跌的两难反映了形势的复杂和微妙。中央“国四条”治理房地产的大政方针很准确地为当前的房地产号了脉，开了方，但要想真正起到作用，还要看政策的执行走不走样，落不落空，会不会因为雷声大雨点小而被腐败和利益集团化解。如果“国四条”执行中不走样，不出状况，不掉链子，并且有强有力的措施包括问责制度来保障执行力，那么畸高房价可望能够被降服，房地产泡沫带来的一系列社会、经济风险将得到极大缓解。
