郑风田：农田水利建设与管理机制亟待重构
2004年至2010年，中央连续七年发布了以“三农”为主题的“1号文件”，今年“1号文件”即将出台，再次锁定“三农”似乎成为各界共识。从此前中央农村工作会议传递的信息看，今年将重点加快水利改革发展，将出台财政、投资、金融等一系列政策支持水利改革发展。“1号文件”的出台能否给困扰我国农村已久的难题提出一个解决方案？我国农村水利建设现状如何？农村水利建设资金困境如何破解？记者就以上问题采访了“三农”问题专家、中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授。
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POS机套现产业链：地下现金疯狂 全国查处伪劣葡萄酒70多吨 国家邮政局通知：快递春节应营业 京二手房交易疯狂 晚上9点才结束 美廉美超市被指价签混乱 郭田勇：作为独董我最关心的问题 记者：近几个月以来，山东、河南、河北等9省市降水量持续偏少，旱情迅速发展，冬小麦缺水严重，人畜饮水困难。其中，山东已有5973万亩农田受旱，小麦产量占到全国四分之一的“中国粮仓”河南受旱面积1586万亩。2006年川渝大旱，2009年华北大旱，2010年西南大旱和南方暴雨，近十年来可以说我国旱涝灾害不断，威胁着农业生产。您如何看待我国的农田水利现状？“1号文件”即将出台，您认为今年的“1号文件”重点是什么？
郑风田：近年来频繁大范围的干旱洪涝灾害，暴露出我国农田水利设施建设存在一些严重的问题。我国季节性气候明显，雨季时雨量较多，旱季时又有可能几个月不下雨。主要的解决方法，就是进行农田水利建设，大到大江大河的治理，小到沟田渠、堰的维护，等等。利用农田水利设施在雨季时把多余的雨水贮藏起来，到旱季时加以利用。
如果算上今年，中央一号文件已连续8年涉农。此前中央农村工作会议讨论的《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》，对新形势下水利事业的战略地位和作用做了新的定位；就新时期水利改革发展的重大问题进行了全面部署；就水利改革发展的指导思想、目标任务和基本原则，突出加强农田水利等薄弱环节建设，全面加快水利基础设施建设，建立水利投入稳定增长机制，不断创新水利发展体制机制，切实加强对水利工作的领导等方面进行了全面部署。
今年把聚焦定位在水利上，凸显了该问题的严重性与紧迫性。农田水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，还关系到经济安全、生态安全、国家安全。要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，着力加快农田水利建设，推动水利实现跨越式发展。
记者：您认为我国农田水利投入状况如何？为什么现在国家财政大力向“三农”倾斜，“1号文件”屡次强调农业基础设施建设，农民收入和资金投入能力较过去而言亦有大幅度提升的情况下，农田水利设施却难以抗衡大旱等灾情考验呢？您觉得目前农村水利建设存在什么问题？
郑风田：改革开放30多年来，我国农村经济建设取得了较大的成绩，但是农田水利投入却呈现逐渐弱化、恶化趋势。我国农田水利事业的发展主要集中在上世纪50年代至70年代，30多年前，我国农村地区就已经建立起了相对完善的农田水利设施体系。当时全国建设了8万多座大中小型水库，并且大多数都有配套的渠系工程。自从上世纪80年代分田到户以后，沟塘渠堰的维护就处于停滞状态，国家的投资主要被用于大江大河的治理。近年来，我国加强了对粮食主产区的农田水利设施建设，但非粮食主产区的农田水利却少有人投资建设。这些问题使不少地方的农田水利设施在关键时刻“掉链子”，无法承担较大的旱涝风险。
农田水利设施难以抗衡大旱等灾情考验的核心原因在于，我国农田水利建设投入呈现出市场和政府“双失灵”的局面：一方面，由于农田水利是公共品，私人投入激励不足，市场机制无法发挥其有效配置资源的作用；另一方面，本应由政府承担的公共投入出现严重偏差。从数字上看，尽管我国对于水利建设的总体投入一直在不断上升，但实际上，改革开放30多年来，大约有60%的财政支农资金主要用于大江大河的治理和气象事业发展，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右。其中，能够分给小型农田水利建设和水土保持工作的费用就更微乎其微。第二次全国农业普查（2006年）数据显示，全国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得投资的村庄仅占9.56%。
在实际调查中发现，目前农村水利建设中最大的问题是“最后一公里”的建设缺位问题。尽管利用国家投入修建了水库、主渠道等，但却难以通到田间地头，地方政府又为了政绩和效益主要倾向于兴修大工程、忽视病险水库加固除险和沟塘渠堰建设，而农民自身由于资金缺乏、集体行动能力弱化等问题，也无法承担起“最后一公里”沟塘渠堰建设的重任。这些都导致在灾害来临时，常常只能“望水兴叹”。
记者：如何解决困扰中国农村已久的如中小河流失治、抗旱设施滞后以及建立水利投入稳定增长机制等难题？
郑风田：我国需要重构农田水利建设与管理新机制。其一，从国家战略层面上高度重视农田水利建设，由中央政府划拨专款用于农田水利建设。作为一种高投入、高风险、低回报的资产，农田水利工程实际上并不完全适合私人经营，应让农田水利工程的管理、维护工作回归公益性质。其二，政府支农投入需要强调以小型农田水利建设为主，着重解决毛细渠道的建设、维护和清淤等问题。其三，可以采用“以工代赈”等补贴方式，鼓励农民修建、维护一些小水塘、蓄水池等微型农田水利设施，发挥多雨季节蓄水以备干旱时节供水，增加农户的抗灾减灾能力。例如，可以给村庄下拨修缮资金，让他们把自己村庄的贮水设施修建完善。这些资金在投入的同时还可以提供就业岗位，解决部分农民的生计问题。其四，未来应建立自下而上的需求表达机制。要提高农民的组织化程度，使其合理表达意愿，降低政府与农民之间的交易成本，形成农民参与项目建设与管理的相关监督机制。其五，建立针对地方政府的问责机制。出现严重的干旱问题时，对地方政府一把手进行行政问责，从制度上保证地方政府对农田水利建设的重视。其六，在政府主导的投资之外，也要鼓励各种民间资本通过捐赠、公益投资等多种渠道进入农村地区，同时利用民间NGO的力量来监督工程项目的实施、管理和维护工作，通过加强多渠道的资源动员能力建设，实现农田水利建设的多方合作机制。