从城管引发冲突谈起
浙江工商大学 张宗和 陈明鑫
近年来城市管理问题越来越突出，城管人员与市民的冲突越来越激烈,不仅个体冲突屡见不鲜，而且出现大规模群体冲突。那么，应当如何看待城管部门的职能？特别是如何看待城管与流动摊贩的冲突呢？对此，许多学者从公共管理学、法学等角度对这种制度进行了剖析，提出了多种不同见解和对策。本文则主要从社会收益和社会成本的角度对城管行为进行社会经济学的分析。
在城市管理中，有两种行为人，城市管理者和被管理者。城市管理者依据一定的制度行使管理职权，对被管理者实施管理。狭义的城市管理的主要内容是对流动摊贩的管理，在这里，城市管理者是城管人员，被管理者主要是流动摊贩（通常是无证的）。这里存在两个问题：一是对城市流动摊贩该不该进行管理，二是怎样进行管理。毫无疑问，城市是需要秩序的，因为城市是人类密集居住的场所，要使众多人类社会中的个体成员相安无事，就需要公共组织或政府进行管理和调节。从理论上说，实行城市管理，维护正常社会秩序，是政府应当提供的公共产品或公共福利。目前，我国各城市整治的流动摊贩主要是一些进城的农民、下岗工人以及其他一些低收入人员。这些人员经济来源少，生活比较艰难。由于正规市场的准入费较高，他们往往不愿承担或无力承担，从而成为无证的流动摊贩。流动摊贩在市场经济中作为一种经济行为人，为了维持生存和发展，他们必然要追求利润最大化，通俗地说，就是哪里有钱赚他们就会往哪里钻。再加上流动摊贩特有的高度流动性，他们会散布于城市的各个角落，尤其是聚集在一些人口稠密或人口流动量较大的地区，比如学校、商场和居民小区的出入口处以及其他一些公共资源的周围地段进行交易活动，给城市的交通、环境卫生等造成一定的不利影响。城管作为城市管理的直接执行者，依照各自城市的管理规制，必然要对流动摊贩进行整治管理。这就是说，流动摊贩在一定程度上破坏了城市的秩序，应当进行管理。然而，管理是需要耗费资源的，这就存在怎样进行管理的问题，即不同的城管方式会有不同的管理成本或管理费用，以及不同的管理效果。由于存在这种可能性，不考虑成本的城市管理，其措施就可能是低效率的。
以下我们从成本—收益的角度分别对流动摊贩的经济行为和城管人员的管理行为进行分析。
从流动摊贩方面看，其提供的社会收益主要来自两个方面，一是流动摊贩在满足自身需求的同时，也为当地社区居民的生活提供了不少便利，比如提供生活工业小商品、农产品、方便快餐、手工艺服务等等，即为当地居民提供了一定的社会收益。二是流动摊贩大多是为了获取基本生活资料而走上街头的，为生活所迫是这些低收入人群以流动摊贩的形式进入市场的基本原因，他们自谋生计在很大程度上降低了社会的就业压力和国家福利保障压力。对社会而言，这也一大收益。
流动摊贩所产生的社会成本来自三个方面，一是他们的经营选址多为人口稠密或人口流动量较大的区域以及其他一些公共资源的周围地段，如前所述，在这种情况下占道经营必定会妨碍正常的交通秩序，给其他社会成员带来不便。二是流动商贩往往不注重对城市环境的保护，所产生的污水、垃圾、噪音和废气等客观上也影响了城市的环境和整体形象。三是城管对违章的流动摊贩实施驱赶、罚款或者没收其经营工具，流动摊贩会产生经济损失，有些摊贩就会采取极端方式进行对抗，引发流血冲突。
从城管人员方面看，城管行为的收益主要是维护了城市秩序和市容市貌。首先，城管人员依照工商行政管理办法对违章占道经营的商贩行政处罚，保持城市交通顺畅，为合法经营者和广大市民提供了一种公共物品——有序的市场环境，给城市带来经济效益。其次，城管人员的执法有效减少了流动摊贩经营所产生的垃圾、废气和噪音对城市的污染，为小区和街道提供了良好的卫生环境，给城市带来环境效益。
城管的成本主要来自特殊的“博弈”。城管人员不允许流动摊贩随意在街头经营，时时要进行驱赶，流动摊贩为了挣钱必须进行经营，这样双方就会展开“猫抓老鼠”式的博弈。这种“猫抓老鼠”的博弈具有很高的社会成本。首先，城管为了整治这些“狡猾”的小摊贩，往往是四处突击，采用围堵战术，用小卡车追堵三轮车，这种执法模式必定要耗费大量的人力和财力资源。其次，这种“猫抓老鼠”的博弈的实质，是一种基于利益的对抗，在现有当事人的素质水平上，难免出现暴力执法和暴力抗法行为。而市民出于对暴力的厌恶和对弱者本能的同情，会对城管部门产生不认同感甚至反感。各级政府作为城管部门的直属领导部门，其形象也必然会受到一定的损害。政府形象受损也是一种不容忽视的社会成本。
还有某些城管人员素质较低，没有严格依照城市管理规章制度进行执法，执法手段鲁莽，随意驱赶流动摊贩，甚至殴打他人，以致在有些地区城管成为“打人”的代名词。这种执法行为不但会对被管理者造成严重的人身伤害，还会引起被管理者和其他市民的强烈不满，极易引发群体性冲突。
除以上成本外，还有民生成本。受此次世界金融危机的影响，中国企业出现大量裁员，如何解决就业的问题已经成为我国政府的工作重心。有学者对广州市从事非正式就业的农民工进行问卷调查统计，分析发现其中从事摊贩或流动销售的人占总体调查人数的19.4%；街头散工占总数的22.7%。 这也反应了在整体就业困难的情况下，低收入人群以流动摊贩的形式进入市场可以缓解部分就业压力。如果不允许他们自谋生计，政府就要需要支付一定的费用维持他们的生存，这也一种成本。
通过以上分析可以看到，在目前这种城市管理体制下，城管人员在维护市容市貌付出高昂社会成本时，并不能有效地避免城管人员和流动摊贩之间以及与市民的冲突。因此，应该考虑进行城市管理模式的创新，在支付同样或更少的管理费用或社会成本条件下，采取其他更有效的城管模式。对此我们建议：
第一，对流动摊贩的管理要树立“以人为本”的理念，要建立一支有“人文关怀”的城管执法队伍。城管人员在执法中应当牢固树立“以人为本” 的执法意识,管理方式从重“堵”转变到重 “疏” 。采用“疏通引导”的执法方式。在涉及利益冲突的衡量与取舍时,必须考虑到弱势群体的利益。这样有助于减少城管执法的阻力，降低执法中暴力事件的发生，减少社会有限资源的耗费，同时也有助于树立政府良好的形象。
第二，降低市场进入成本，解决无证流动摊贩的合法性问题。流动摊贩没有合法的经营权，与城管者之间就不存在所谓的管理关系，而是城管一方对另一方的取缔关系。为了把流动摊贩管理纳入法制管理轨道，需要降低或免除那些困难人员合法进入市场的费用，给流动摊贩以合法经营身份。
第三，在城市内尽量开辟特定区域，由政府投资建设各种规模的商业场所，免除摊位费供流动摊贩经营。这样政府由支付管理成本转变为支付建设成本，管理支出和建设支出虽然都是支出，但支付建设成本却可以有效降低城管冲突的可能性，大大节省执法成本，在财政支出总量上不见得增加，很可能会减少，而政府形象收益则肯定比现在是要好得多。
第四，对城市秩序和市容市貌的要求要充分考虑合理性。在某种意义上，城市秩序和市容市貌是一种奢侈品，是受经济发展水平制约的。经济发展水平不高，或者经济不景气，失业问题严重，城市的有序性不可能达到很高水准。因此，我们在制定和执行城市管理办法时应该综合考虑经济状况，就业问题，从居民的实际生活情况出发，酌情放宽对流动摊贩的管理标准，增加低收入者的谋生渠道，而不应该过度追求和讲究城市的有序性和市容市貌。