胡德平：地票制度是最大国进民退

　　《经济参考报》报道，十一届全国政协常委、经济委员会副主任委员胡德平近日在清华大学经济管理学院和搜狐财经联合主办的“搜狐企业家论坛·清华经管大讲堂”发表关于地票制度的质疑引发关注。

　　针对某些地区正在实施的“地票”交易制度，胡德平也表达了自己的不同看法。他首先概括了这种“地票”制度的内容和操作程序。

　　第一，把集体农民的承包地、宅基地先做确权认定。既有存量的确权，也有增量确权，即把宅基地、农村建设用地复垦为耕地后再确权。第二，把确权的土地证券化，发行了该市用地的“地票”。第三，“地票”可在该地成立的土地交易所中进行交易。第四，土地交易价格，由政府制定基准价格再由购买者竞拍。第五，宅基地的价格构成为：征地价+宅基地使用权补偿价+城市购房补贴价。承包耕地的价格构成则为：土地经营权的市场价+承包期剩余年份受益物权的补偿价。第六，所进行的交易均是一次性买卖的交割。宅基地一亩价格大约为10万元，承包地价格一亩价格大约为1--2万元。

　　胡德平认为，表面上看，竞拍“地票”是对农村土地经营权、使用权、受益权的交易，但更深刻的交易则是土地所有权的交易。因为这在交易所是一次性的买断，从此，“地票”、土地不再和农民发生产权联系。所以可以肯定，早在该地的土地确权时，暗中就包括了对土地所有权的确权，“地票”在交易所的交易也隐含着对土地所有权的交易。但其政策却采取了模糊的方法，并没有说明更为深刻的所有权交易的秘密。这种交易不计算所有权的价格，却买断了农民的生产资料和劳动对象。

　　如果进城农民容易找到工作还好说，但是如果农民工在城市很难完成就业，出现较大人群没有工作的局面，后果将是很可怕的。即使是经营权、使用权、受益权的价格也不是市场价格，而是由政府主导的基准价格。承包土地、使用宅基地的农民在集体土地所有制中，都是用益物权的享有人，他们不能单方面进行以上的不动产交易。

　　“我认为，这种‘地票’制度既违反了我国宪法对农村土地集体所有制的资产不得买卖的规定，也违反了中共十七届三中全会对城乡土地同地同权同价的决定。这是最大的国进民退，这也是用行政手段代替市场配置资源的做法，是最大的退步。”胡德平再次对“地票”制度表达了自己的担忧。

　　胡德平认为，这种“地票”制度有瞒天过海、移花接木之嫌。在政府依法行政，积极改革，发挥改革主导作用的同时，必须大大提升广大农民与政府对话、协商的主体地位，并考虑如何发挥农村土地集体所有制在城市化、工业化、农业现代化上积极、主动的首创作用；考虑在农业现代化的同时，能否对我国的工业化、城市化也做出巨大贡献。

　　关于地票制度，试行过程存在争议，赞同的认为，是农村土地使用权流转的一次新探索。我国土地所有权不能流转，因而农村土地流转仅指使用权的流转，包括土地承包经营权的流转，农村建设用地使用权的流转都有限制和前置条件，从土地指标的形成来看，地票交易以“先补后占”替代“先征后补”的用地模式。农村常住人口的减少，产生了闲置宅基地等多余农村集体建设用地，由区县政府土地整理机构进行复垦及严格验收，产生建设用地指标，即地票。地票进入交易市场被置换成城市建设用地指标。房地产开发商购得后在城区进行房地产开发。即在国家计划指标之外，增加了城市建设用地面积，同时保证耕地不减少。重庆的改革者们，希望通过这一“先补后占”、“增减挂钩”的用地模式，在保护耕地的同时，更加合理地调配城乡土地资源，提升农村特别是偏远地区的土地价值。实行“地票”制度，旨在调动社会资金参与农村土地综合整治的积极性，有利于加快社会主义新农村建设，有利于保护耕地，有利于构建城市反哺农村、城乡统筹发展的长效机制。

　　 持异议的认为，“地票”制度的设计，相信其出发点是高远的、纯粹的。只是美好的愿望并不一定代表美好的结果。 土地出让金中，原本包含土地开发整治的支出项目，就土地出让环节而言，“地票”制度的设计，无非是多了一套重复交易的环节，政府是否涉嫌重复收费，这里暂且不说，但其导致社会交易效率下降、交易成本提高，则是存在的。更进一步，社会为这种低效、高成本而埋的单，最后得益的很可能不是农村的农民，所谓通过“地票”，构建城市反哺农村、城乡统筹发展的长效机制的愿望，也可能会落空。“地票”制度设计，重视的是交易资金，忽略的是交易范围。试想，持有“地票”的房地产企业，愿意将稀缺的“地票”用于大城市的建设用地，还是愿意用于购买中小城市的土地？不要说小城镇，即便是中小城市，应该也竞争不过大城市。

　　章林晓撰文认为，城乡建设用地增减挂钩，指的是城镇建设占用耕地，必须拥有相应的建设用地指标，而这个指标可通过农村建设用地复垦为耕地而相应产生。这个建设用地指标的俗称，就是现在大家闻之“如雷贯耳”的“地票”。我国实行世界上最严格的耕地保护制度，非农业建设占用耕地必须“占一补一”，实现耕地总量动态平衡，这是实行“地票”制度的初衷，也应该是“地票”制度的出发点和立足点。

　　耕地问题的实质，其实是农业问题特别是粮食问题。但从媒体报道的众多案例看，一些地方实施“地票”新政的目的，好象并不在于粮食问题，而是着眼于“地票”和“钞票”。着眼于“钞票”的“撤村并居”，其对农民利益、农业生产的损害是显而易见的。对失去宅基地而住上楼房的农民而言，最现实的问题是耕种的不便和生活成本的增加；而对整个社会来说，则是农业生产资源消耗和粮食生产成本的剧增；当然，同时失去的还有千百年来自然形成的村落布局，以及具有鲜明地方特色和个性特征的民居。

　　而着眼于“地票”的农村土地整治，通过所谓的“地票”交易市场，将农村建设用地指标纳入城市建设用地当中。从表面看，城市建设用地的拓展，需要向农村购买“地票”而获得，似乎调动了社会资金参与农村土地综合整治的积极性，有利于加快社会主义新农村建设，有利于构建城市反哺农村、城乡统筹发展的长效机制。

　　但从深层次看，这种“地票”制度，其实是以剥夺农村、乡镇，甚至是中小城市发展为代价，而为大城市发展开辟道路的。一方面，建设用地显然比农业用地能获得更大经济效益，另一方面，从级差地租的角度看，“地票”应用于城市肯定比应用于农村能取得更大效益，应用于大城市肯定比应用于中小城市能取得更大的效益。

　　由此不难知道，一旦“地票”流转超出县域范围，就会向市级、省级甚至经济发达的特大城市集中。“地票”流转的范围越广，城市与农村发展空间的竞争就越激烈，由于级差地租的存在，城市对农村的打压就会越大。这样一方面极可能导致农村发展的停滞不前，另一方面大城市病的随之暴发，也不可避免。

　　上个世纪，大跃进运动中，“五风”猖獗，给国家带来了极大困难，给人民带来了很大灾难。当前，在城乡建设用地增减挂钩问题上，即在“地票”新政上，各地一定要汲取当年的教训，谨防刮起有损农民利益、有违城乡统筹发展的“五风”。

　　胡德平观点鲜明，非常尖锐，他的担忧也非常有道理，2009年和2010年，作为国家城乡统筹试验区的重庆和成都，先后开始尝试地票交易。农村减一分建设用地，城市增一分建设用地，这项“增减挂钩”试点政策是“地票”的制度基础。笔者认为，要把农民利益放在首位，不能用制度设计“剥夺”农民土地，农村资产、农村产品是农民赖以生存和发展的基础，不能牺牲农民土地的未来利益来换取今天的政绩，执政为民应作为地票制度的最大考量。

　　何为“地票”？

　　为地票正名

　　尴尬的地票

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