【摘要】没有制度创新试点权，使西部一次次坐失经济突破性发展的历史性机会，尝食南橘北枳的苦涩；大一统政策，使“发展很不平衡”的西部没有充分享受政策中立所带来的相应的活力；“市场一体化”把西部逼上了与东部短兵相遇的“拳击场”，以40公斤级的拳击实力迎战80公斤级的东部对手，仅有屡败屡战的悲壮；一个个“逆向边际效益”、“溢出效益”重大项目，总是难以得到合理的政策性补偿。
这些，都是绾住西部发展的死结，在更大程度上冲淡了“西部大开发”各项重大举措所带来的发展活力，使西部人所有的努力都不过是“经济非公平增长”这个大趋势下的折腾。这些由于国家经济政策和经济走势给西部发展绾上的死结，不是西部的努力可以解开的。实施西部大开发战略，仅仅是实现邓小平构想的“第二个大局”中的重要一环。5年的历史已经说明，这远远不够，在继续实施西部大开发的同时，还需要把西部发展纳入整个国家经济社会改革发展的每一项重大决策中来考虑，需要从实现“第一个大局”的政策取向（非公平经济增长方式）向实现“第二个大局”的政策取向（公平的经济增长方式）转变。只有这个转变完成，绾在西部发展上的死结才有解开的现实条件。
西部问题，仍是中国问题
这些年来，我常常在反问自己：我是一个西部人，当我倾注如此之多的心血审视西部经济改革发展中遭遇的种种不公平，是不是我带有西部人的偏见？作为一位学者，保持中立是应该坚守的基本原则。10年前，我从北京回到成都后进了这个西部特大中心城市的核心决策研究机关——中共成都市委政策研究室，一呆就近7年，见证了中央实施西部大开发战略前后西部人顽强拼搏的历史。我陈述这段经历，是要表明，我与国内其他学者的区别仅仅是自己亲历了西部奋发图强的拼搏，能够深切感受西部遭遇经济非公平增长的切肤之痛。每当我为西部取得一个个成就欢欣鼓舞之余，遥望东方，总会有一股莫名的苍凉袭上心头。——中央实施西部大开发战略以来，西部各地党委政府牢牢抓住这个历史性机会，紧锣密鼓，新招迭出，可谓呕心沥血、尽职尽责了，实现了一年一个台阶的跨越式发展。结果怎样呢？结果是与东部相比，差距不是在缩小，依然逐年拉大。2002年11月十六大《报告》的评述是：现在达到的小康是“发展很不平衡的小康”。究竟有多大的“不平衡”，兰州大学西部开发研究院副院长李国璋的调研结论是：西部的12个省市区综合起来跟东部的广东、浙江、江苏三个省比较，仅2000年到2002年两年之间，东西部人均GDP的差距就扩大到了2713元，这两年正好是西部大开发的关键时期，可以想象，如果没有西部大开发，这个差距的扩大将更加惊人。“发展很不平衡”，到2003年底，仍没有缓解。我对比了一下东西部几个省在2003年的发展数据：城市居民家庭人均可支配收入（元），上海、浙江、广东与四川、云南、贵州分别是14867、13180、12380和7042、1644、4948。最高与最低之间的差距是10000元，为3：1；农村居民家庭人均年可支配收入（元），上海、浙江、广东与四川、云南、贵州分别是6658、5431、4055、2230、1697、1565。最高与最低之间的差距是5000元，为4：1。我们不得不正视这一痛苦的事实：5年来实施西部大开发战略并没有从根本上扭转西部落后的态势。
全国有6000万绝对贫困人口。最新统计（2004年资料）显示，绝对贫困人口大部分分布在西部，仅西部云贵川三省就有3000万。在最穷的地方，一家人的家产合计不及100元。这当然是最极端的事例。尽管如此，它仍为我们反观25年的改革发展之后东西部的严重差距提供了需要警醒的参照。——我坚信：西部问题仍然是中国问题。西部对中国经济发展的负面影响，并非在很远的将来才凸显出来，事实上在今天就已经非常明显。在相当长一段时间里，国家经济增长主要是通过投资来挪动，消费增速缓慢。2003年我国消费率仅55.4%，是1978年以来25年里的最低点。表明我国经济增长是在缺乏消费支撑的高位上运行，经济形势相当严峻。为什么呀？贫富差距、城乡差距和区域差距是导致消费率过低的重要原因。而西部，是贫富差距、城乡差距、区域差距最集中、最突出的地方。所以，西部增长问题，与低收入群体问题、“三农”问题一样，都是涉及我国全面小康社会的奋斗目标和国家经济安全、国家社会稳定的重大问题。
多年困绕中国经济改革发展的突出问题就是发展不平衡问题。贫富差距、城乡差距、东西部差距，不是随着中国经济的增长而缩小，而是随着中国经济的增长在加大，症结就是我们在经济增长中丢失了公平。三大差距日愈扩大使中国经济在“地震多发地带”驰行，速度越快，风险越大。2003年9月世界银行发表的研究报告主题是《中国：推动公平的经济增长》，指出中国经济改革发展面临日益严重的受益差距扩大的挑战，由于非公平使得经济增长对减少贫困的作用在弱化，因而就中国经济改革发展的现状而言，政策措施上注重公平尤其重要，并且明确指出应把“改善欠发达地区经济增长的条件”作为中国改革政策措施应该注意的三大方面之一。
现在的情势是，贫富差距、城乡差距、东西部差距已经成为中国经济社会发展的瓶颈，不是我们愿意不愿意解决，而是非解决不可。推进第二个“大局”刻不容缓。作为伟大的战略家，邓小平对改革发展“两个大局”的设计是一个整体构想。而且在我看来，实施第一个大局，是一个过程，一种手段，实现第二个大局，才是目的。基于中国当时的国情，经济落后，人口众多，只有让一部分人先富起来，让一部分地方先发展起来，才能使中国经济社会的发展有所突破。但这在社会主义条件下，这种“非均衡发展”的态势如果失控将面临走到“非社会主义化”的政治风险。所以邓小平对可能出现的贫富悬殊、地区差距一直放心不下，反复叮嘱全党：“如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了；如果产生了什么新的资产阶级，那我们就真是走了邪路了”。中国经济增长的潜力和发展的速度出人意料，而贫富差距、东西部差距日愈拉大也出人意料。这是很严肃的政治问题。一不小心就可能滑入“拉美陷阱”。高举邓小平理论伟大旗帜，就是要把他开创的改革发展事业进行到底，实现“两个大局”的构想。
在纪念小平诞辰100周年的活动中，新华社《?t望东方周刊》第34期推出的主题文章是《未竟的邓小平》。这是一个寓意深长的主题。改革的发展、经济的发展，我们都仅走了一半。让一部分人先富起来、让一部分地方先发展起来，我们走得很好。为什么我们在转向“第二步”、“第二个大局”——先富带后富、先发展带后发展就走不动，或者说就如此艰难呢？一句“未竟的邓小平”，警示我们“改革尚未成功，同志仍需努力”。能不能避免“非均衡发展”的政治风险，能不能扭转这种差距越来越大的发展态势，决定着改革的性质和国家的前途及命运。
必须看到，小平提出“两个大局”的时候，中国还是计划经济为主导的时代，中央还能够动用行政手段实施“沿海地区加快对外开放，较快地先发展起来，中西部地区要顾全这个大局”。而到“当沿海地区发展到一定时期，要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局”，中国已经是市场经济为主导的时代，那种行政的、非市场经济化的手段进行“削峰填谷”式的“帮扶”肯定行不通了。这是新情况、新问题。更要注意的是，如何在不影响东部的正常发展的前提下而又能解开西部发展的死结。大概这正是西部要解决的“发展要有新突破”、“改革要有新思路”、“各项工作要有新举措”。
2004年4月，温总理在政府工作报告中明确提到出：继续实施西部大开发战略，并且要认真总结经验、完善政策，落实各项措施，积极有序地推进。“认真总结经验”，这句话分量不轻。“认真总结经验”，关键是要找出：是什么力量耗散了“西部大开发”的优势？是什么力量仍在窒息西部发展，使西部人的拼搏实效上类似折腾？我认为：制度创新资源配置不均、政策受益和受损不均、不同级别的竞争、逆向的“边际效益”是绾在西部发展上的4个死结。这4个死结均反映为“不公平”，是国家改革发展大势下的不公平，因而这些死结，不是西部人的拼搏能够解开的。
我总是不断地提醒自己：面包会有的，牛奶会有的，别为西部哭泣。问题往往在暴露最充分的时候能够得到尽快解决，何况中央已经非常关注经济非公平增长的危害了，正在逐一解决。2004年，中央《政府工作报告》把GDP的增速从多年保持9%的增长降为8%，意在解决日愈突出的差距矛盾。国际社会已经注意到了这一点，普遍认为新一届中国领导人在继续推进中国经济改革发展时注重“修复”，“修复”过去在“效率优先”的增长中难以“兼得”的公平。
东西部差距，与贫富差距、城乡差距一道构成中国经济改革发展中亟待解决的问题。这些问题之所以日愈严重，归根到底是我们在实施非均衡发展中没有来得及“兼顾公平”。这既有经济增长惯势的影响，也有一些政策措施太注重“效率优先”的失误，不自觉地走到了经济非公平增长的路上。非公平经济增长必然弱化经济增长对弱势群体、欠发达地区的带动作用。在这种经济增长惯势和政策取向的双重制约下，西部人的努力、弱势群体的拼搏，都显得微不足道。如今，差距矛盾已到了社会难以平衡的程度，而一部分人先富起来、一些地方先发展起来这个目标基本完成，国家有条件下决心把发展的重心移到解开西部发展死结上来。
大一统政策的“非中立”缺陷
什么是中国今天的国情？幅员辽阔、发展很不平衡，这就是中国国情。中国如此之大，没有统一的方针政策，难免“一袋土豆”，国将不国，这是个大原则。中国有崇尚中央权威的传统，在维护大政方针的大一统上，总体说来，执行得很好。问题是，今天的中国不再是经济落后，而是经济社会发展很不平衡。在幅员辽阔、发展很不平衡的国情里，执行大一统的重大决策，往往会加重欠发达地区的发展负担，使理应中立的重大决策事实上存在不同程度的倾斜。
比如，制止重复建设。西部新建项目往往是发达的东部已有项目，而且资金、技术、效益都可能超过西部，因而被制止的往往是西部项目，西部项目连竞争的机会都没有就夭折了。比如，国家强调充分利用和开发自然资源，显然，这些自然资源在相对落后的西部效率不高，于是往往是提供资源或初加工产品，深加工环节“合理”地移到东部，资源效益扩大了，但扩大部分在东部。比如，打击地方保护主义，冲破地方经济壁垒，这对于提升我国的市场经济程度，扩大国内市场，发展经济，都极其重要。可是，地方保护往往是应对强势经济的本能保护。当我们把鞭子高高举起的时候，想过没有：是谁希望穷追猛打？谁受益？谁在承受阵痛？为什么要筑建地方经济壁垒？打过之后，有什么形式给予补偿？（相同的事例是，当我国面对经济全球化大潮，我国会无条件地开放市场、会没有开放的时间表、没有必要的保护性措施吗？）比如，国家控制地方投资“过热”，由于东部盘子大，仅增加一个百分点都是西部的几倍，而西部的投资规模即使达到如上海、江苏50%的增速，对中国经济发展的负面影响（“过热”）也微不足道，虽然这次宏观调控国家注意到了区别对待，西部发展的势头依然受到阻击。比如国家从严控制土地，而真正冲破国家土地监管红线的重灾区在东部。这次被清理的“开发区用地”，山东就占去了全国被清理出来的总额的一半。试想，东部能有今天耀眼的成就，如果抽去土地成本，能有今天的发展势头吗？保守地说，至少减去1/3。本来西部最大的资源就是土地，在落后半拍还处在起步阶段的西部，接受相同的管制，无疑受到的影响最大。比如，国企改革，在民营经济高度发达的东部，地方政府有足够的财力补偿国企职工的损失，有足够的岗位安置下岗职工。而在西部，包括一切经济欠发达地区，国企改革往往举步维艰。比如，鼓励产业发展的税制改革，国家已经敲定增值税由原来的生产方支付改为由消费方支付。谁受益最大？如果我们把产品分为低端、中端和高端，就能比较出最大的受益者是谁了。如今东部的消费已经升级进入高端产品，高端产品的生产主要布局在东部，在这个领域，基本上不存在谁受益谁受损问题。问题出在中端产品上，由于改革开放以来形成的历史优势，中端产品的生产主要集中在东部，而西部正处在由消费低端产品向消费中端产品升级的阶段。由于东部产品具有性价比优势，在打破“地方壁垒”、“市场一体化”的背景下，西部有广阔的市场。所以，增值税改革，纵向看，是扶持企业，有利于更多的企业诞生、发展和壮大；而横向看，比较东西部，由于在生产方面，东部企业的发展数量、发展规模和势头，肯定比西部大。在消费方面，东部消费力强，但很少直接消费西部产品，而西部消费力弱，更多的是消费东部的产品。如此比较，这项重大改革措施，对东西部发展完全不同的影响昭然若揭。诸如此类，包括在非经济领域如城市化、建成社会保障体系、企事业单位改革补偿等重大政策举措，在东部实施可能举重若轻，而在西部执行，则可能是不堪重负，即使是透支未来资本也难免捉襟见肘。
我们的各项重大决策，经过众多专家学者反复论证，都是着眼于解决发展中的新问题，有利于国家经济社会的推进，对此，我没有丝毫怀疑。可是，我们国家幅员辽阔，发展很不平衡，地区差异那么大，施行统一的方针政策，无论是受益还是受损，肯定不均。由于受益受损不均，必然首先在政策面就注定了地区之间的发展更加不均。
政策总是带有强制性导向力量的。在计划经济时代，国家的政策倾向是维护基本平衡，发达与欠发达地区之间的差距不大，但抑制了具有巨大潜力地方的发展。进入市场经济后，国家的政策倾向基本上“精英路线”，整个社会一片蓬勃向上，“自由竞争”、“竞相发展”成为时代最时尚的主题词。但在事实上存在各种非经济因素（特别是“潜规则”）对经济发展产生重大影响的情况下，“精英”导向对欠发达地区的影响必然使本来就艰难的欠发达地区雪上加霜，带来的是发展之“痛”。鼓励发展的时候，欠发达地区往往力不从心，因为不具备必要条件和实力；宏观治理的时候，欠发达地区往往损失最重，因为发达地区已经构成既定事实。这样，注重“精英”发展的政策导向加重两极分化。国家不同于市场。市场的基本功能是优胜劣汰，谁更有力量，谁就出类拔萃，谁就先行一步。国家的基本功能是调剂，在为“精英”自由伸展提供了制度平台的前提下，更多的应是注重扶持弱势一方的发展。所以，国家的重大决策，要尽力保持“中立”，妥善处理好一致性与差异性的关系，既有注重整体利益，又要注重局部欠发达地区的利益；既有注重保护强势一方的发展势头，又要保护弱势一方面受强势力量的冲击。事实上，我们国家如此之大、发展很不平衡，发展又是第一要务，要做到重大决策充分保持“中立”，相当困难，因此，需要地方性政策来补充。在实施中央重大决策时，允许个别地方制定相应的政策来弥补重大决策在保持“中立”方面的不足。这种补充性的地方政策，也具有中央政策一样的权威性和强制力，不能视为“地方保护主义”一揽子“扫荡”干净。
我们国家幅员辽阔，曾经经济落后，实施“两个大局”的发展战略，是唯一的、务实的选择。同时，必须看到，“让一些地方先发展起来”，走不平衡发展之路，政策倾向性强，仅仅是阶段性的权宜之计。在“第一个大局”已经实现之后，向“精英”倾斜的政策应该逐渐终结，代之而起的是有利于实现“第二个大局”的方面转变。同时，还要看到，中央实施西部大开发战略、“第二个大局”构想全面启动时，中国的经济社会环境与1980年代小平提出“两个大局”构想时已经发生深刻变化。当时，计划经济还占主导，计划经济体制下中央调控各地发展的行政手段很十分见效。到90年代末实施“西部大开发”时，市场经济已经占据主导地位，市场经济体制已初具规模，中央再有权威，也难以如臂使手那样运用自如地行使行政手段来均衡区域之间的发展力量了。这就是说，当年小平构思“两个大局”时设想的：“要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展”，即使“这也是个大局”，没有实施“第一个大局”时“要求沿海拿出更多力量”的历史条件了。因此，在实现“第二个大局”时，注意克服重大决策的“精英化”倾向，尤其重要。这实际上就是如何处理大国发展中中央与发展很不平衡的地方之间的关系。在这方面，美国的有些制度性安排可资借鉴。
西部是中国的西部，西部发展是中国发展“第二个大局”的落脚点。所以，促进西部发展，不仅要体现在实施“西部大开发”战略上，还要体现在国家全局发展的重大决策实施上。如果国家重大决策还继续保持在实施“第一个大局”时期的阶段上，那么，由于地区之间存在巨大差距，重大决策损益不均，必将抵消很大一部分“西部大开发”战略给西部发展送来的政策优势。
如今，东西部发展的差距已是既定事实。西部还是个羸弱的“孩子”，指望东部的“行政指令性帮助”不符合市场经济规律，完全依赖中央的资金支持也不现实，授予西部更大的政策自主权以提升西部的竞争力、发展力是可行的。否则，在事实上存在一个强势经济的“市场一体化”的竞技台上，西部就只有屡败屡战的命运。东西部差距的存在，也为西部发展在政策面上实现更多的政策自主提供了地域疆界。国家允许并支持西部地区出台有利于地方经济发展和免受强势经济冲击的保护性措施，给西部在国家政策的执行上和地方政策的制定上有更多的自主权，使西部有独享的政策优势来保护和发展地方经济，结束长期以来“东边日出西边雨”的损益不均的历史。