民办高中委托经营制运行模式的案例分析[注]
吴高兴 邵自泉
引言：
本案例所指称的“民办高中委托经营制运行模式”，即浙江省温岭市之江高级中学的“民有国办”模式。委托经营制由一系列制度安排构成，其中包括成文制度与不成文制度（实践中形成的惯例）。这些制度安排不论成文与否，都指在办学实践中形成的事实上正在有效运行的制度安排，如果就办学过程中有关文本所规定的制度安排而言，有些是前后自相矛盾的，有些并未实行，有些则被实践所突破，所以这些都不构成委托经营制的内容。之江高中自1998年创办至今，短短六年时间，由创办之初的四个班级发展到如今拥有三十六个班级的省三级重点中学，实践让明委托经营制这种运行模式是成功的。但是，我们并不认为它是至善至美的，更不认为它是民办学校唯一有效的办学模式，恰恰相反，它在实践中暴露出一些制度缺陷和漏洞，亟需在今后的实践中予以解决和完善。
事件内容和背景
（一）、委托经营制的基本框架
1、运行主体和利益分配格局
投资人（企业）和地方教育行政管理部门（教研室）是办学的两个主体，学校一经创立，即自行出现第三个主体——经济上以收抵支，自负盈亏的学校。学校收取的赞助费和学杂费构成总收入，总收入首先满足学校的日常开支（即教育成本），其中包括教职工的工资、奖金、福利和办公经费。总收入扣除教育成本以后是盈余，盈余以契约形式按一定比例在两个办学主体之间分配。
2、学校经营决策层的结构
办学的两个主体按照均衡原则各自派代表组成学校管理委员会（以下简称校管会），校管会是学校的最高权力机构，负责学校的经营决策。由校管会聘任校长，校长一经受聘，即自行成为校管会成员，以便在校管会中反映校方的利益。
3、学校行政领导班子的组织特点和运行方式
⑴校长兼职和务虚制度
校长由懂教育、有经验、有名望的行家或里手兼职，人事关系不在学校，也不向学校领取任何酬金，以防止可能出现的学校“内部人控制”现象。校长的主要职责是在学校，投资人（企业），政府（地方教育行政管理部门）三者之间起沟通和协调作用，在校管会和学校之间起“上情下达，下情上传”作用。校长的职权仅限于决定学校的大政方针，内部组织机构的设置和人事任免以及教职工的聘用方案等重大问题，不参与学校具体的行政管理事务。
⑵常务副校长全面负责行政管理制度
由校长提名，经校管会聘任产生常务副校长。常务副校长向校长负责，全面主持学校的党、政、工、团、教学、后勤等工作，在学校各项工作中起总指挥作用。
⑶“三马”並辔制度
除常务副校长以外，由校长提名，经校管会聘任产生教学副校长和政教副校长各一名，分别负责学校的教学和学生管理工作。常务副校长，教学副校长，政教副校长形成学校日常运转的三驾马车，在校长的统一指导和驾驭下齐头并进。
（二）、委托经营制的运行机理
投资人（企业）、政府（地方教育行政机关、学校三方各司其职，各享其利，既互相合作，又互相制衡，在校长的协调下，使整个委托经营制有序地运转。整个委托经营制运行中的各项权能和职责界定如下：
1、学校的财产权属于投资人（企业），投资人具有学校经营的剩余（盈余）索取权，这既是其办学的原动力，也是办学中必须予以制约的“原罪”。与剩余索取权相应的是投资人负有当学校经营出现亏损甚至资不抵债时承担风险的义务。
2、代表政府的地方教育行政机关在办学中出的是人力资本。这是其参与盈余分配的经济依据。但是，参与盈余分配权并不是教育行政机关办学的原动力，因为其所获得的盈余必须重新投资于教育，为此，作为办学的两个主体之一的地方行政机关也必须受到制约和监督。发展教育事业是政府的职责，但是，政府具有追求政绩和自我扩张的倾向，这才是地方教育行政机关参与办学的原动力。与其参与盈余分配权相应的是，地方教育行政机关负有指导和管理学校业务及为学校物色优秀教师和其他教育教学资源的责任。
3、学校的经营权既不单纯属于投资人（企业），也不单纯属于政府（地方教育行政机关），而属于由投资人，政府、学校三种互相制衡的力量构成的校管会。学校实行校管会领导下的校长负责制，既隶属于校管会，又是一个在经济上相对独立的利益主体，具有“内部人控制”的倾向。制约学校“内部人控制”倾向的是校管会，但是，如果校管会仅仅从外部对其实行制约，则因监督成本太高而无力。在委托经营制中，校管会对学校的制约是通过校长兼职制度在学校内部实现的。另一方面，学校的利益也有可能受到两个拥有剩余（盈余）索取权的办学主体的侵害，其利益同样是通过具有校管会成员身份的校长来维护的，由于校长“一身二任”，学校对两个办学主体的压力可以直接传递到校管会。因此，校长的兼职制度和双重身份在委托经营制的运行中起着至关重要的作用。
（三）、委托经营制的背景和形成过程
二十世纪九十年代以来，在经济发达的东南沿海地区，城乡居民对高中段教育的需求不可遏止地急剧增长，但是由于政府对基础教育的投入严重不足，国有教育资源严重短缺，供求缺口很大。 1996年，由于高中太少，温岭市的初中毕业生升学率不到36%，而市政府根据当地社会经济发展状况和初中毕业生升学压力所制定的升学率指标是70%。与教育资源严重短缺形成极大反差的是，一大批财力雄厚的民营企业却因找不到有利的投资机会而紧盯教育市场，其中，之江房地产开发公司就是一个典型的例子。针对这种情况，1997年7月，温岭市政府颁布了《温岭市社会力量办学暂行办法》，提出了“社会力量办学应结合本市经济和社会发展的实际需要，积极举办高中段学校”的基本方针，规定“社会力量举办的学校在用地、用电、用水，购买设备等方面，享受公立学校同等待遇，高中段学校应予重点支持”，同时允许民办学校“在不以营利为目的的前提下，适当放开学校的收费标准，实行优质优价”。政府的这一举措无疑为民间办学提供了有力的政策支持，打开了民间办学的闸门。一时间，温岭市社会力量举办的学校有如雨后春笋，其具体形式异彩纷呈，除了本案例所描述的委托经营制即“民有国办”模式以外，还有“国有民办”模式，“企校联办”模式，“股份合作”模式，“私人独资”模式，“民办公助”模式等等，不一而足。之江高级中学的委托经营制运行模式，正是各种办学模式百花齐放，竞芳斗艳的结果。
1996年9月，之江房地产公司与温岭市第三中学以“企校联办”的形式举办了一所“校中校”——温岭市之江中学。但是，由于温岭三中是一所初级中学，不具备办高中的经验及师资条件，之江中学只能办成一所初级中学。而无论从生源还是从重点支持高中段学校这一政策背景看，举办高级中学的前景都要好得多。于是，1997年5月，之江公司又曾经试图与校园面积太小，不符合省级重点中学要求的温岭中学另择新址（即之江高级中学的现址）联合创办新的“温岭市高级中学”。但是，由于传统的公办中学体制与民间办学体制摩擦过多以及其他原因，双方的办学协议难以达成，温岭中学决定甩开之江公司再择新址（即温岭中学的现址）实行搬迁。在经历了两次波折以后，之江公司才打破常规，想到了直接与温岭市教委联合办学。
办学双方经过许多个回合的摩合，1998年5月，终于签订了《温岭市之江高级中学联合办学协议》（以下简称《协议》）。《协议》确定了办学收入的分配原则和盈余的分配比例：“学校收取的赞助费和学杂费两笔的总收入，其使用仅限于两部分。第一部分是每学年初先由乙方（指之江公司——引者注）会同管委会（即校管会——引者注）参照同类学校的经费开支标准，将教职工的工资奖金福利、学校日常公用经费和教研办公等经费采取‘一刀切’的办法统一划拨到校（具体标准于每学年初另行协商制定）；第二部分是结余部分（即以两笔总收入减去第一部分的余额）为甲乙双方（甲方指温岭市教委教研室——引者注）共有积累经费。鉴于之江公司前期校舍建设的巨额投入，其分配标准前三年甲乙双方为2：8；第二个三年为2.5:7.5；后六年为3：7的比例进行分配，並于每学年初实施。积累经费的使用按办学条例有关规定执行。”
同时，《协议》决定“之江高级中学实行学校管理委员会领导下的校长负责制”，並确立了“学校管理委员会（简称管委会）由甲乙双方代表人员组成，同时视实际工作需要也可由市人民政府直接委派有关人员参加”的原则。
关于校长的产生，《协议》规定“校长由市教委直接考察任命，其主要职责是代表甲方全面负责学校的行政领导和教育教学管理”。但是，这一规定显然有失均衡，因此，在办学实践中，1999年2月由校管会制订的《之江高级中学章程》（以下简称《章程》）中，又规定校长由校管会拟聘”。“校管会设主任一人，副主任一人。主任由投资方指派的成员担任，副主任由市教研室和市教委社会力量办学办公室各指派一人担任。除主任外，其他成员（含副主任）名额联合办学双方各占一半。”
关于校长是否兼具校管会成员的身份问题，《协议》和《章程》都没有明确规定。《章程》只是规定“校长参加校管会会议”，校长“由市教委直接考察任命”是“有心栽花花不发”，校长兼任校管会成员的制度（惯例）却“无心插柳柳成荫”。校长的双重身份显然是办学双方追求自身利益达成均衡的结果，同时也是学校这个利益主体的必然要求。
至于校长的兼职和务虚制度以及常务副校长全面负责行政管理的制度，完全是由于受某些客观条件的制约“不得已而为之”所形成的惯例。之江高中现任校长（从学校创立之初一直任职至今）潘连方先生在受聘时是市教研室副主任（后因年龄关系离任），数学教研员，由于曾连续多年担任新河中学、温岭中学等省级重点中学的校长，在当地教育界颇有名望而受市教研室委派担任校管会成员，嗣后又被校管会聘任为校长。潘连方的人事工资关系在市教委，其工资、奖金和福利都在市教研室，其主要工作是温岭市的教育教学研究，这些因素决定了其之江高中校长的工作只能是业余兼职的。《章程》规定，“校长对校管会负责，并根据其授权，实施日常教育教学管理”，校长按规定应该行使的职权有诸如“提请聘任或解聘副校长”，“提出教职工录用方案”，“聘任学校内部管理机构负责人”，“拟订学校内部的管理制度”，“组织制订并实施学校的各种教学计划”，“全面负责学校日常的教育教学活动”等等大大小小十一项。但是，在事实上的校长业余兼职制条件下，要真正行使那么多的职权显然是不可能的，这样，常务副校长（一直由年富力强的林东富同志担任）全面负责学校的行政管理就成了势所必然的另一个惯例。
评析：
（一）、“三足鼎立”和互相抗衡是委托经营制的灵魂
“民有国办”的特殊玄机深藏于之江高中的经营决策机构校管会之中，打开了这“潘多拉之盒”，也就打开了之江高中崛起的全部奥秘。按照公共选择理论，名议上代表国家利益的政府其实并不超脱，它与企业和学校之类的社群一样，也是一个独立的利益主体。如果这种观点成立，那么组成校管会的三方成员，就分别代表了政府、企业、学校三个不同的利益主体。在这种利益格局下，办学的任何重大决策都受到政府，企业、学校三种力量的制约。三者互相制衡与协调，这是委托经营制即“民有国办”模式的灵魂，是之江高中办学的基本特色。
高中段教育属于基础教育，但不属于义务教育；高中段教育具有一定程度的公共产品性质，但也具有一定程度的私人产品性质。因此，由民间投资，在经济上以收抵支的民立高中段学校不可避免地具有一定程度的产业性质。但是，学校毕竟不是企业，学校的终极目标不是利润，而是培养人才。因此，其经营行为应当约束在满足学校发展的需要这一限度以内。而在委托经营制即“民有国办”的体制下，由于政府、企业、学校三种力量的互相抗衡与协调，能够自动寻找一种经济效益性与教育非营利性的均衡点。
（二）、校长的双重身份和业余兼职制是委托经营制得以有效运行的关键
由于学校最高权力机构校管会中存在办学主体之间的互相制衡，也由于办学主体追求经济盈余的动机有可能损害学校利益从而有违办学初衷，同时还由于学校的“内部人控制”倾向有可能损害办学主体利益从而危及自身，这些因素决定了校长必须同时具有校管会成员身份，而且必须在三方利益中保持中立的立场。如果校长不同时担任校管会成员，学校的利益就无法维护。但是，如果校长专职，则势必与包括学校其他领导在内的教职工结成利益共同体，从而其可能出现的“内部人控制”现象就难以预防。再则，三方力量的制衡极有可能造成互相扯皮形成僵局，而身份双重而地位中立的校长则是减少“摩擦力”的润滑剂。显然，校长不向三方中任何一方领取除其原职酬薪以外的报酬，乃是保持其中立地位的必要条件。
（三）、自发性是委托经营制产生的土壤
1999年2月制订的《协议》第一章第一条开宗明义地提出了之江高中“实行民有国办联合办学模式”，但这并不能说明这一办学模式是任何组织或个人事前人为设计的结果。撇开在此以前之江高中已经创立半年有余这一点不论，从委托经营制即“民有国办”模式产生的全过程来看，具有下述特点：
其一、办学双方，无论之江公司还是温岭市教委教研室，办学过程中追求的都是自身利益。之江公司追求的是经济盈余，教研室追求的是依托经济盈余的“政绩”，双方所追求的都不是“制度”，而是“利益”，这是不说自明的。
其二、联合办学过程中先后产生的《协议》和《章程》两个文本，不但存在前后互相矛盾之处，而且有些规定並没有实行，《章程》中有关校长的十一条职权就是显著的例子。这有力地证明了“自觉性”敌不过“自发性”，“人为”敌不过“自然”。
第三、前已述及，校长业余兼职以及务虚制度和常务副校长全面负责行政管理制度都是实践中“不得已而为之”的举措，在两个办学文本中找不到任何影子。这应着了歌德的名言“生活之树常青，而理论是灰色的”。实践虽然在一定的理论指导之下，但委托经营制即“民有国办”体制的运行实践决无“民有国办”理论模式的指导，从这一点看，之江高中的办学实践具有很大程度的自发性和独创性。办学双方在办学过程中固然充满理性的角逐和自律，但相对于委托经营制的形式来说，却又是充满“自发性”的自然历史过程。
上面三个特点，充分说明委托经营制属于哈耶克所说的“自生自发秩序”或“非设计的秩序”（Spontaneous oraer）。基于人类的有限理性，哈耶克认为任何行政计划秩序都是无效率的，其本意是要把人们带到天堂，但结果却往往把人们引向地狱。民办高中委托经营制的产生过程启示我们，在教育教学管理中，尊重自发性，利用各种行为主体（组织、个人）的自利倾向是多么的重要。
问题和讨论：
（一）、民办教育是否可以当作一项产业？
《协议》虽然规定“积累经费的使用按办学条例有关规定执行”，但具体究竟如何使用？并未有明确说明。按《温岭市社会力量办学暂行办法》规定，“社会力量举办学校的全部收入以及固定资产，归学校所有”，据此，之江高中的办学双方都不应该参与经济盈余（积累经费）的分配。市教研室作为市政府的教育行政机关，将分得的经济盈余重新投入学校建设，从而实现其追求“政绩”的目标，这还差可符合市政府的规定。但是，如果之江公司也必须将其所分得的盈余重新投入学校，则其办学的原动力从何而来？
按《温岭市社会力量办学暂行办法》，投资人投资于教育以后，只有当学校停办或解散时，才能通过校产折价还款收回投资，这就命中注定投资教育是做赔本生意。之江公司愿意投巨资创办之江高中，固然出于其最高决策层的远见卓识和回报社会之心，但其营利动机也十分明显。这突出地表现在学校食堂问题上。按《协议》规定，之江高中食堂由公司经营，却由学校负责管理。这实质上是教育的非营利性向企业的营利动机所作出的一个让步或妥协，但这一让步或妥协对学校的管理和发展无疑是一个隐患。
允许民办教育投资人取得经济盈余并自行支配和使用，这无疑能够激励民间投资教育，弥补教育资源的短缺。这样做的结果是承认民办教育的产业化。民办教育的产业化打破了原体制下“分数面前人人平等”的格局，但是在高中段教育资源供不应求的条件下，尤其是在优质教育资源供不应求的情况下，升学考分处于录取线以上的考生，仍然可以遵照基础教育作为公共产品的收费标准甚至减免费入学，而为那些家境富裕的落榜生提供了升学的机会。不仅如此，那些家境富裕，考分虽然上档却嫌不够理想的考生也获得了择校享受优质教育的机会。在这些人的教育福利增加的同时，却并没有因此导致任何人的教育福利的减少。因此，民办教育产业化的举措应该属于有益无损的“帕累托改进”。
其次，校长虽然属于业余兼职，学校的工作虽然属于其任担的教研室工作的一部分，但在教研室与学校之间脚踏两船，相对于一般教研员来说，其工作量超负荷是毫无疑问的。校长为学校劳心劳力，甚至“吃力不讨好”，又不能在其原单位之外遵照市场原则“按劳取酬”（目前仅由其原单位每月发给５００元补贴），试问其工作动力从何而来？固然，人皆可以为尧舜，优秀校长中固然不乏具有尧舜之心者，但是，我们是否可以要求和期望所有民立学校的校长都象尧舜那样“天下为公”，为学校奔波得“股无完胈，胫不生毛”？
（二）、如何化解因新旧教育体摩擦产生的政策性风险？
民间办学与生俱来的市场体制和仍在发挥主导作用的传统的教育行政体制之间的摩擦是不可避免的。这一摩擦主要表现在如下两个方面：
第一、在民间办学的市场体制下，生源市场的竞争十分激烈，但是，温岭市的初升高招生工作仍然采取行政运作的方式。市教育局统一划定高中段学校的录取批次，之江高中办学六年来一直被安排为第七批录取，在剧烈的生源竞争中不能和其他公立学校站在同一起跑线上。近几年，之江高中的高考升学率和重点率虽然一直位居全市第四和第三，但招生愈来愈困难，生源质量愈来愈差。许多第一志愿填报之江高中的优质考生，都因录取批次问题被别的学校抢走。如果生源不足，学生数量达不到一定规定，则学校收入降低是必然的。
第二、最近几年，学校的教育成本不断提高，尤其是最近浙江教师工资大幅普调和大量补发以后，提高幅度更大，但受教育行政部门和政府其他有关职能部门的制度约束，之江高中的各种规费自办学六年来一直未变。本来，遵循民办教育的市场体制，各种收费应该在市场竞争中自行调整，但现行的收费管制却不允许这样做，这导致学校的经济盈余不断相对减少。
上述二端，都很有可能造成学校经营上的政策性风险。现在之江高中的声誉日隆，但名声在外，内部在经济上深藏着潜在的危机，将来一旦出现政策性亏损，将如之奈何？政策性亏损势必只能由投资人（之江公司）承担，这是否公正合理？究竟应该如何化解由新旧体制摩擦产生的经营风险，消除政策性亏损的隐患？
（三）、教育行政机关参与办学是否会产生“父爱主义”现象？
地方教育行政机关的职能是制订地方性教育政策法规，在各教育主体之间的竞争中充当“裁判员”和“守夜人”。但是，其一旦直接参与办学和经济盈余的分配，既当“裁判员”，又当“运动员”，这是否有可能借行使职能为名，对自己参与创办的学校行“父爱”之实，在当地的教育行政管理工作中厚此薄彼？
相关链接：
1、潘连方：《“民有国办”教育模式的实践与探索·序》，中国文联出版社 2002年9月第1版。
2、林东富主持：浙江省规划课题《沿海发达地区民办学校可持续发展的策略和途径研究》研究成果 2002年10月
3、温岭市教委教研室、温岭市之江房地产开发有限公司：《温岭市之江高中联合办学协议》 1998年5月6日
4、温岭市之江高级中学校管会：《温岭市之江高级中学章程》，1999年2月1日
5、温岭市人民政府：《温岭市社会力量办学暂行办法》，1997年7月22日
[注]
本文系因浙江省教育厅征集办学案例之召，对浙江省温岭市之江高级中学“民有国办”办学模式的分析报告，已上报国家行政学院作为案例之用。文章格式按照案例征集者的要求。第一作者（执笔人）吴高兴为独立的自由撰稿人，第二作者邵自泉为学校教科处主任。
作者通讯地址：浙江省临海市米筛巷13号201 E-mail：[email protected]
浙江省温岭市之江高级中学教科处电话：（０５７６）６１４６１２８