关于投资体制改革的一点意见
谢作诗 杨静
沈阳师范大学经济与管理学院 邮编：110034
四川大学 邮编：610041
改革开放以来，国家对原有投资体制已经进行了重大的改革：打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。然而，现行投资体制仍然存在不少问题，主要是企业的投资决策权没有完全落实，行政审批大量存在；不少投资领域社会资本不能进入，企业融资渠道也受到多方面限制；政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高。
第一，关于转变政府职能，确立企业的投资主体地位的问题。
不错，政府主导投资是低效率的。但为什么政府主导投资是低效率的呢？我们的看法，乃是因为官员们花的不是自己的钱，而是别人的钱。花别人的钱不可能如花自己的钱那样用心，花别人的钱是不能有自主权的。所以，我们观察到了政府的层层审批、相互牵制的低效率的官僚制度。但我们又不能简单地不要这样的低效率的官僚制度：如果政府主导投资，干预具体经济活动，又没有这样那样的层层审批、相互牵制的官僚制度，那么事情不会变得更好，反而要变得更糟了。
我们不愿意低效率的官僚制度，我们就不能让政府主导投资，干预具体经济活动。我们提出转变政府职能，改革项目审批制度，不要政府干预具体经济活动，这无疑是正确的。但我们可能忽略了，转变政府职能，改革项目审批制度也是有条件的。条件之一，是经济的微观主体花的也是自己的钱。用经济学的术语来说，就是转变政府职能，改革项目审批制度要以产权私有为前提。
国有企业花的就不是自的钱，因此国有企业也是不能有投资自主权的。国有企业多个婆婆不是什么坏事。谁来控制和监督国有企业呢？很自然地，这个重任落在了政府主管部门的肩上。我们老讲政企分离，讲政府职能转变，可是我们没有弄清楚，你坚持国有的话，政企怎么能够分离？政府职能能够转变吗？不能的。当然，将控制和监督国有企业的职能专职于国资委是可以的，但国资委仍然是政府的一个部门呀！当然，可以尽量地不干预企业的生产经营活动，但经营者的选择和激励总是要干预的吧！总之是国有企业不能没有婆婆，不能没有行政审批。改革开放，总体经济形势一路看好，但国企效益却一路下滑，为什么呢？根本一点，就是因为国有企业不能有经济自由，但改革开放的过程却是经济自由化的过程。
我们要转变政府职能，改革项目审批制度，落实企业投资自主权，这是没有错的，但在基础上，我们必须首先推进产权改革，建立起市场经济的微观基础。
第二，关于放宽社会资本投资领域，拓宽企业融资渠道，营造公平竞争的市场环境的问题。
应该说，《决定》乃是我们二十多年来改革开放的继续和深化，而放宽社会资本投资领域，拓宽企业融资渠道，营造公平竞争的市场环境，本身就是一种渐进的产权改革策略。我们期望，《决定》的实施能够促成“国退民进”改革战略的成功实现。我们要问的是，《决定》的实施会在多大程度上刺激社会资本的投资，会在多大程度上刺激民营经济的发展？我们还要问的是，《决定》的实施会在多大程度上加剧投资热，破坏宏观调控的成果？要知道，这后一点正是时下很多人所担心的。
我们的看法，长期来讲，《决定》的作用无疑是积极的、巨大的。但是短期看来，不会促成社会资本的大规模进入，不会促成民营经济大规模的跳跃式的成长。《决定》既是渐进改革战略的一部分，其效果的发挥必然也是渐进的。我们的看法，如果说《决定》的实施真的会加剧投资热，破坏宏观调控的成果的话，那一定不是因为民营经济扩张的缘故，而是因为国有经济扩张的缘故。
首先，正因为《决定》是我们二十多年改革开放的继续和深化，这样的改革方向和改革措施早已是人们意料之中的事情，先行的“试验者”已经以这次才开放的融资渠道进行融资了，已经以各种变相的方式渗入到这次开放的投资领域。观察我们的渐进改革，常常是实践在先，政策在后，政策常常是对于实践的追认和进一步完善。这次的投资体制改革也不例外。例如，民营企业辽宁大清城文化产业集团董事长、辽宁国画院院长
相反，我们倒是担心《决定》的实施在短期里会促使国有经济的极大扩张，反而会影响“国退民进”的改革战略，不利于民营经济的成长。这是因为，国有经济是所有者缺位的经济，其更多追求的是经营者收益最大化，而不是利润最大化。国有经济不会敏感于利率这样的价格变量，只会敏感于信贷额度这样的数量变量；不会敏感于政府和货币当局的间接调控手段，只会敏感于政府和货币当局的直接的行政手段。国有经济天然地具有投资饥渴症，天然地存在投资的冲动。一旦政府以数量控制为主的直接的行政调控放松下来，一旦有了投资自主权，国有经济就会扩张开来，而且毫无例外地要表现为投资增长型扩张。正因为国有经济对于价格变量不敏感，其以投资增长为特征的扩张无可避免地就会将要素和各种中间投入品的价格提升到市场均衡水平以上。然而民营经济是追求利润最大化的，民营经济对于价格变量是敏感的。国有经济的扩张将要素和各种中间投入品的价格提高到市场均衡水平以上，这势必要抑制民营经济的扩张。一个可观察的事实，是国有经济比重高的地区，民营经济发展就滞后。
但为什么说长期来讲，《决定》的作用是积极的、巨大的呢？因为归根结底，国有经济效率低于民营经济。《决定》允许民营资本进入，最终就会影响经济的产权结构和效率水平，从而从根本上促进经济的发展。《决定》的实施要放在改革开放的大背景中来看。这是长期的战略考虑，不是短期的战略权衡。
至于《决定》的实施会在多大程度上加剧投资热，破坏宏观调控的成果，这个问题政府就很是担心。
第三，关于完善政府投资体制，规范政府投资行为的问题。
完善政府投资体制，规范政府投资行为，核心是合理界定政府投资范围，健全政府投资项目决策机制，改进建设实施方式。政府投资要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，要尽可能利用社会资金建设。必须由政府进行的投资，要确保项目决策机制和实施方式的科学性。
如何确保项目决策机制和实施方式的科学性呢？重要一点，是要推行公开化，引入竞争机制。项目决策要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制。实施方式则要通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。
当然了，还是那个意思，重点不是政府应该这样做，而是在怎样的条件下，政府才会这样做；在怎样的条件下，政府这样做了效果才是好的而不是坏的。政府在项目决策机制和实施方式方面推行公开化，引入竞争机制，并且这样做一定地带来好的结果而不是坏的结果也是有条件的。条件之一，就是要有大量的健康发育的微观经济主体。这再一次地提出了建构微观经济主体的问题。
第四，关于加强和改进投资的监督管理，加强和改善投资的宏观调控的问题。
首先，《决定》的核心虽然是放权，是给企业投资自主权，但自由不是自由放任，不是放任不管，而是选择管什么和怎样管。是不管具体的经济活动，但游戏规则的制定和维护却是政府责无旁贷的。是不干预企业的具体经营活动，但是建立有关的行业准入制度、环保标准、安全标准、能耗水耗标准和产品技术、质量标准，确保经济持续健康发展仍然是极端必要的。这是从介入具体经济活动向依法治国、依法行政来进行经济管理的转变。
其次，加强和改善投资的宏观调控不是空话一句。经济的微观基础不一样，宏观调控的手段就不一样。前一阶段经济过热的时候，有人强调不可借宏观调控之机强化行政审批，否则会影响“国退民进”改革战略，不利于民营经济的成长。他们强调政府应该尽量避免干预微观主体的市场行为，应该尽量避免滋长“寻租”机会的行政审批。然而这些人似乎忘记了国有经济对价格变量不敏感，对间接调控手段不敏感的事实。在中国这样国有、民营二元经济结构的国度里，这种主张乃是极端无视事实的教条主义的不切实际的主张。
从历史上看，投资体制改革之所以步履维艰，正是因为行政审批是政府宏观经济管理的重要手段。国有经济一天占有举足轻重的地位，直接的行政调控手段就一天也不会放松，也不能放松。加强和改善投资的宏观调控也要从建构健康发育的市场经济的微观基础做起。
市场化改革进行到今天，我们是走向好的市场经济呢，还是坏的市场经济？现在是关键时期。关键一点，就是看能不能够建构出健康发育的微观经济主体。有三点是极端重要的：一是产权的界定和保护，二是政府职能和行为的规范，三是法治的推行。这三个方面又是密切关联，互为依赖，互为支持的。产权得不到界定和有效保护，政府职能就不能根本转变，政府行为就不能规范，法治也很难推行；而法治得不到推行，产权最终是没有保障的，政府职能转变、政府行为规范最终也就没有保障；政府职能不能转变、行为得不到规范，产权界定和保护、法制的推行也就不能很好实施。天底下的事情从来就互为因果、相互牵制。这是问题复杂之所在，也是事情难办之所在。我们已经很好地推动了这三个方面的向前发展，我们还须进一步地推动这三方面向前发展。