清费强税才是当务之急

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摘要：
   近些年，费与税的问题已成为我国税务界乃至整个经济界的热门话题。各类报刊多有报道。朱总理曾在九届全国人大一次会议举行的记者招待会上回答中央电视台记者提问时说“目前存在的一个问题是费大于税”。税务报刊上许多文章认为费挤税，费大于税。怎么办？多数人认为，应“费改税”。笔者根据事物的客观规律和实际情况，寻找到的答案是：近期主要的应该是“清费强税”，当然不反对同时进行一些“费改税”。
 
    实践需要正确的理论指导，没有正确理论指导的实践是不成熟的实践。当然，理论来源于实践，紧紧依靠实践，离开实践也不会有正确理论。我们现在研究费与税的问题，必须搞清费、税的本性，根据事物的客观规律和实际情况，才能寻找到正确的应对措施。

    一、费、税的本性
    恩格斯说：“一个民族想要站在科学的最高峰，就一刻也不能没有理论思维。”（《马克思恩格斯选集》第三卷第４６７页）正确理论来源于实践，但这中间一刻也离不开理论思维。没有理论思维，实践上升不到理论，更不可能形成正确理论。马克思主义认为，理论思维要采用辩证的思维。辩证的思维“是以概念本性的研究为前提”。（《马克思恩格斯选集》第三卷第５４５页）费与税的本性是怎样的呢？费，按照《现代汉语词典》的解释是“费用——花费的钱；开支”。马克思说：“在我们面前有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家的权力。”“财产的手中并没有政治权力，甚至政治权力还通过如任意征税、没收、特权、官僚制度加于工商业的干扰等等办法来捉弄财产。”（《马克思恩格斯选集》第一卷第１７０页）费有两种：一种是凭财产权力，按权力义务对等的经济行为准则，提供某种财产使用权或劳务取得的报偿；另一种是凭政治权力，按法律法规收取的费。严格意义上，政府收取的都应是第二种费，因为只有政府手里有政治权力，并且市场经济国家的政府亦不应该搞生产经营。（本文仅探讨第二种费）税是什么？马克思在《哥达纲领批判》中讲的社会总产品分配里指出，税收作为“社会扣除”，“是和生产没有直接关系的一般管理费用”。（《马克思恩格斯选集》第三卷第９页）恩格斯说：“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”（《马克思恩格斯选集》第四卷第１６７页）可见，税也是费。从本性上看，费与税都是政府凭政治权力收取的“一般管理费用”、政府花的钱、政府的开支。只不过税是按照税法，采用税的形式收取的；费是按照其它法律法规收取的罢了。税的形式大家都清楚：从外国到中国，从古代到今天，从低级的贡、助、彻，一直发展到今天这样高级形式的税收。咱们现在要探讨的税的形式只能也只应该是现在已形成国际惯例的高级的税的形式。首先，按税收法定国际惯例，收税必须依据法律征收。法律由谁制定，依各国的宪法。联邦制国家，州可以制定法律。我国宪法规定，法律只能由全国人大制定。国务院只能制定行政法规。国际上也相应只承认由全国人大制定的我国税法。其次，税法是按税法要素制定的法律。税法要素最基本的是：征税人、纳税人、征税对象、税率、纳税义务发生时间、纳税地点、罚则等。按照以上条件收取的“一般管理费用”就是税。
    从费、税的本性看，它们都是政府凭政治权力，依照法律收取的。从全世界的实践来看，绝大多数国家都主要采取税的形式收取，因为税比费更规范。所以，我们国家必然走以税为主的道路。这是毫无异议的。也就是说，许多费要改为税。这里讲的费，是正规的费，而决非乱收费。对大量的乱收费，只能是清理。费能挤动税，说明税不强。我国目前许多费是按照法律收的，如《公路法》、《农业法》、《森林法》、《专利法》、《商标法》、《水法》等等。而税法（实体法）绝大多数不是法，只是条例。可见，清费强税是当务之急。当然，这并不是说目前不可以进行费改税。完全应该积极选择突破口，大胆试，大胆闯，以取得经验，为以后全面费改税做准备。但目前的最主要着力点，应该是清费强税。
    市场经济国家财政收入主要有三块：税、费和债。当然也有例外，科威特的财政既不靠税也不靠费，而是靠石油。债是借的，终归要还。马克思主义认为，“由于国债是依靠国家收入来支付年利息等等开支，借债最终还是要求提高税收”。（《资本论》第一卷第８２４页）这样看来，财政收入主要是税和费。当今世界市场经济国家，中央财政基本没有费，靠税；地方财政费的比例多一些。各国根据国情自己决定。如，社会保障，有的国家采取税的形式，有的国家采取费的形式。即使发达国家也有不采取税的形式的。根据我国国情，目前还没有条件改成社会保障税。因为连全省范围的统筹还达不到。再说，社会保障税尽管它是采取税的形式收的，但它不是“一般管理费用”，本可以不是税。费改税是因为税比费规范。但目前我国还没有一部全国人大专为内税制定的税法（实体法）。因此，将我国目前的“税”改成国际认可的通过全国人大立法征收的税，是必须先走的路程。这段路也不是短时间可走完的。最近，《公路法》的修改就是例证。笔者参加了财政部个人所得税法的修改。按国务院的计划，新修改的个人所得税法要在１９９６年底完成，１９９７年１月１日实行。但到目前仍没有通过全国人大的立法。可见，目前讲的“费改税”短时间内是改不成真正的税的。

    二、清费
    国务院１９９０年关于制止“三乱”的决定中规定，“国家行政机关应在其职责范围内办理公务，除国家法律、法规有专门规定者外，不准收费”。我国《乡镇企业法》第１７条规定得更明确：“除法律、行政法规另有规定，任何机关、组织或者个人不得以任何方式向乡镇企业收取费用，进行摊派。”可见，国家明文规定的收费，是依据法律、法规收取的。除此而外是乱收费。乱收费是清费的重中之重。朱总理在九届全国人大一次会议举行的记者招待会上回答中央电视台记者提问时，讲了“目前存在的一个问题是费大于税”后说：“很多政府机关在国家规定以外征收各种费用，使老百姓负担不堪，民怨沸腾，对此必须整顿和改革”。可见，总理在这里提出的解决办法包括清费。清费，首先是清理乱收费。解决“负担不堪，民怨沸腾”问题，不但要清乱收费，而且还要减少一些按法律法规收取的费。这是由纳税人所能承受的宏观税负决定的。这个税负，应该是财政意义上的税负，既包括税也包括费。因为，税和费同样是纳税人承担的。这就有个承担限度问题。超过这个限度，纳税人就“负担不堪，民怨沸腾”。这个限度是多少呢？也就是说，宏观税负率多少合适呢？１９９７年第１２期《税收研究资料》的文章《对我国税收负担若干问题的研究》认为，“如果从财政意义的宏观税负看，仅１９９６年宏观税负就是１５.８５％。 １９９６年正式公布的预算外资金为３８３４亿元，如果将各级政府、各个部门批准的各种收费全部加起来（不包括各种乱收费），预计这一比重大约在２５％左右，可见我国宏观税负水平并不低，已经大大超过目前世界发展中国家平均税负１７.５％（含社会保障税收入）的水平”。《经济科学出版社》１９９５年２月出版的《赋税导论》认为，“我国最优广义宏观税负区间为１８—２２％”。根据我国经济发展水平，笔者认为，我国宏观税负率应不超过２０％。（不包括社会保障）因为我国是发展中国家，这就超过世界发展中国家平均税负许多。这样计算下来，要清理超过ＧＤＰ５％的正规的费。这样就可以解决“负担不堪，民怨沸腾”的问题。

    三、强税
    清费强税，在我们税务界主要任务当然是强税。强税之本是加快立法，解决“有法可依”，提高税法的法律效力。尔后，就是解决执法必严的问题。
    加快立法，首先要正确认识我国的税收立法体制。尔后就是加大措施加快立法步伐，尽快改变目前税法法律效力不高的局面。我国的税收立法体制是中央集权的一级立法体制。这是我国《宪法》规定的。《宪法》序言指出，“本宪法……是国家的根本法，具有最高的法律效力”。宪法至高无上，那么我们看看宪法的规定是怎样的。《宪法》唯一提到“立法权”三个字的是第５８条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。第６２条规定全国人民代表大会制定和修改“基本法律”。第６７条规定全国人民代表大会常务委员会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。《宪法》再没有给其他任何机构制定法律的“立法权”。第８５条规定国务院“是最高国家权力机关的执行机关”。即执行法律的机关。第８９条规定可根据宪法和法律“制定行政法规”。省级人民代表大会也没有制定法律的权力。第１００条规定可在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，“制定地方性法规”。在《宪法》中直接指明“税”的，只有第５６条“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。这里讲的是“依照法律”，法律只能由全国人大及其常委会制定，可见我国的税收立法体制是中央集权的一级立法体制。１９９３年１２月２５日国务院国发〖１９９３〗９０号文批转国家税务总局的《工商税制改革实施方案》指出，“中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央”。这些规定与世界上税收法定的国际惯例相一致。（这里的“法”是指“法律”。也有叫税收法定主义。）也正因为这样，我国１９７８年刚实行改革开放在当时没有一部通过全国人大立法的税法的情况下，全国人大突击制定了《中外合资企业所得税法》、《外国企业所得税法》、《个人所得税法》。致使我国成为世界上罕见实行涉内涉外两套税法的国家。也正因为这样，１９９４年我国税制改革，为使外商投资企业和外国企业能适用国务院发布的增值税、消费税、营业税暂行条例，  国家主席发布了《全国人大常委会关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》。也正因为这样，全国人大在我国改革开放之初，发布了１９８５年４月１０日第六届全国人民代表大会第三次会议通过的《第六届全国人民代表大会第三次会议关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。该《决定》也指出，“经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律”。可见授权“制定暂行的规定”不是授权“立法”。法律最终还是要由全国人大制定。
    认识的不统一，问题出在对“立法”的认识上。有人认为，立法有广义与狭义之分。广义的立法包括制定行政法规、地方性法规、规章等。这是不准确的、不符合我国宪法规定的，是有害的。理论思考是以概念的本性为前提的。“立法”概念的本性是什么呢？是“国家立法机关按照立法程序制定、修改或废止法律的活动”。（上海词书出版社第三版《法学词典》第２３７页）概念的本性只有一个，而不能有第二个。否则，概念还怎么会清楚、准确呢？我们探讨的税收立法体制，应该是符合我国法律规定的、概念准确清楚的。否则，无法探讨。
    通过以上分析，我国税收立法体制是明确的、完善的。税收立法存在的问题是显而易见的。我国目前还没有一部专为内税通过全国人大立法的税法(实体法)。这与税收在国家的重要位置不相称。马克思说：“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西。”（《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社１９７２年版，第２２页）“捐税体现着表现在经济上的国家存在。”（《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社１９７２年版，第１８１页）可见，我们必须提高认识，把加快税收立法放到应有的位置，尽快解决目前我国税收立法的不利局面。我国宪法对企业等组织征税，没有相对公民征税那样的条文规定。但第５条第２款规定，“各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。如果我国有可以称为法律的税法，并依照其征税，还是完全符合宪法规定的。从这里我们可以看出，加快税收立法多么必要和迫切。
    目前我国的“税”不强，与目前我国实行的税法的法律效力不高有相当大的关系。按照我国宪法，宪法的法律效力最高。法律具有第二等级的效力。国务院制定的行政法规只有第三等级的效力。我国有些收费是法律规定的，如以前《公路法》规定征收的“燃油附加费”，具有第二等级的效力。比一些税法的法律效力高。这种费与税法律效力“倒置”，也说明加快税收立法，提高税法的法律效力是当务之急。