我国盐业专营制度路到尽头
刘建萍 / 经济学消息报
]一、盐业专营制度的历史承袭与演变
俗话说，开门七件事，柴米油盐酱醋茶。在老百姓日常生活中，食盐是每天都离不开的生活必需品。我国从战国时起，就开始实行盐铁专营制度，严厉打击私自制售。从经济的角度看，当时国家对盐铁实行专营制度主要是为了增加税收的需要。
但盐铁的买卖并不天生就应该实施专营制度，它与烟草专卖制度不同，后者在很大程度上依然是为了财政收入的需要，而盐税现在已经不构成财政收入的重要内容。2003年盐税收入大约为4.01亿元，约占整个税收收入20461.56亿元的万分之二。而今，政府专营的目的是为了确保食盐安全和战略储备。
盐作为老百姓生活必需品，不可或缺。其一就人们健康必须加碘而言，具有强制性的公共产品的一些特点。从这个角度看，专营所致的垄断利润具有税收的性质；其二是人们对食盐每年的需求量基本稳定，产供销各个环节易于控制；其三是供应量及其供应的品种具有多样性，并存在着非公共产品的竞争性特点。它同面粉、大米、食用油、蔬菜等民众生活中极端重要的商品一样，并非一定要实行专营机制不可。其四，它同烟酒专营又有不同，烟酒这类产品皆有成瘾性的特点，食用过量对人体甚至社会健康发展都会造成严重的危害，而食盐无此弊端。
就目前来看，是否实行专营制度关键看能否有效地保障碘盐的稳定供给、消除碘缺乏病。而从安全角度出发，完全可以通过已经设立的盐务局，或通过卫生部门、公安部门以及工商部门的配合来加强监管，达到预期的目的，与是否非要设立专门的盐业公司，采取专营制度没有直接关系。而现今的专营制度主要是凭借国家赋予的强制性权利来获取垄断收益——吃盐的人都间接地交纳了这种“税”，因此，其收益具有公共利益的特点，至少绝大部分收益应该像税收一样上缴国家财政。但事实却相反，这种带有税款性质的垄断利润的很大一部分被垄断集团或个人获得、享受。“挟公之名谋私利”才是问题的实质所在。
二、高额垄断利润导致“私盐”泛滥
目前我国对盐业实行专营管理，表面上看是承袭了中国历史上对盐业专营的长期做法。但随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，尤其是随着国际经济一体化趋势不断深入发展，现行的专营制度越来越暴露出它固有的弊端，甚至严重阻碍了我国盐业事业的健康发展。如“私盐”泛滥就是眼下盐业市场的一大怪状。在一个高度垄断的市场里，怎么还会有“私盐”的空间？究其原因，主要是专营制度引发的过高的垄断利润所致。
目前，我国实行盐业专营制度，主要是从普及碘盐、加强食盐安全，防止有关碘缺乏病，打击各种假冒伪劣的“私盐”，保障人民身体健康的角度出发的。但这种制度所导致的高额的垄断利润又恰恰使得各种形式的“私盐”泛滥不止，于是就出现了一种悖论：垄断程度越高，价格越高，“私盐”就越泛滥；“私盐”越泛滥，就越要垄断经营，专营的范围和呼声也就越大。尤其是食盐销售环节惊人的“暴利”，不但是近年来“私盐”屡打不绝的根本原因，也是专营制度和“私盐”泛滥恶性循环，互为依存，无休无止的症结所在。更有甚者，在这种“暴利”的驱动下，出现盐业公司内部执法犯法倒卖“私盐”，私盐贩子与盐业系统内部人员勾结贩“私盐”的事件也就不足为奇了。据调查，由于“私盐”也比照官方垄断价格销售，它的“垄断暴利效应”使得甘肃临夏地区食用原盐和劣质私盐的农户约占60%。而产盐大省青海省患有碘缺乏症的人数就达18万以上。“私盐”居然占据了全省三分之一的市场，真可谓触目惊心！
垄断经营导致的过高的垄断利润又驱使专营范围不断扩大，缩小了市场公平竞争的空间，降低了企业的经营效益，阻碍了企业发展壮大。目前，我国食盐每吨出厂价约为400元～500元左右，经过三级盐业公司转手以后，最终以每吨1600元左右的价格到零售点，卖到消费者手中每吨就到了2000多元左右，绝大多数利润都集中在各地盐业公司垄断的销售环节。被各地盐业公司强行列入垄断销售之列的小工业用盐，出厂时含税价为每吨只有100元～200元，但不少地区的盐业公司转手就以3倍左右的价格卖给了用盐企业。许多销售地区的盐业公司利润更是达到生产企业利润的10倍以上，不少生产企业被盐业公司层层“盘剥”后微利或亏本经营，根本没有资金用于技术改造，以至于我国盐业的生产远远落后于国际水平。
早在1995年11月，原国家计委、国家经贸委联合发布《关于改进工业盐供销价格管理办法的通知》：两碱企业用盐放开，产销直接见面，直接结算。但在实际操作中，由于专营带来巨额垄断利益，各级盐业公司竭力强化专营体制。不少省份对“小工业盐”仍实行“严格管理”，运输权、定价及定量权等仍被盐业公司掌控。各地盐业公司借加强食盐市场管理之名，尽可能把食盐专营范围扩大、延伸。而许多位于下游的用盐企业，如酿造、腌制等调味品加工行业本属微利企业，但其遭盐业公司“盘剥”就更大。
沈阳市青花副食酿造有限责任公司于2003年初被通知其生产用盐必须加碘，盐价每吨由270元涨至500元，后与沈阳市盐业公司讨价还价才给了375元的“照顾价”。北京国美味食品酿造有限责任公司是一家小型调味品酿造企业，该企业和北京市盐业公司结算的日晒盐每吨为450元，而这些产自“河北省滦南第一盐业有限责任公司”的日晒盐，出厂价每吨只需100多元，盐业公司一转手就成了450元。在盐业公司看来，“私盐”就是指不通过他们进货的盐，而通过他们转手的盐就是“不算违法”的“公盐”了。而据有关专家介绍，碘在高温下极易挥发，而生产酱油和腌菜等都需要经过高温灭菌工序，使用的碘盐根本起不到应有的补碘作用，只能加重企业的成本负担。
三、专营制度的弊端导致腐败
这样复杂的既得利益链固化了这种垄断经营，自然会衍生出一系列的制度腐败。
首先，它固化了地方政府及其各级盐业行政机构的既得利益，进而加剧了制盐企业的负担。由于制盐企业基本上隶属于地方政府，许多地方政府依靠下属各级盐业行政部门的专营来获得巨额利润，增加财政收入。许多制盐大省为了地方利益，对食盐生产企业审查不严，监管不力，致使很多资质不合格的制盐企业贩卖“私盐”，有的甚至与当地政府合作共同贩私，以至于出现了越是产盐大区，“私盐”越加泛滥、缺碘疾病越加严重的现象。而另一方面，凡是不经过各地盐业公司转手的盐产品都被视为“私盐”加以打击，混淆“私盐”的概念，借此实行垄断经营和地区封锁。为了保障巨额垄断利润，各级盐业公司不惜强化专营体制，许多地方还通过立法制定了地方性的盐业管理条例，使垄断经营合法化，捍卫既得利益链。
其次，盐业专营管理机构政企不分，导致各种腐败现象的滋生。目前，我国盐业企业主要有两类，一类是食盐专营企业，从事食盐批发业务，通常挂盐务管理局牌子，实行政企合一；另一类是制盐企业，体制形式多样，大多为国有企业，隶属各地方政府部门。而我国现行的盐业专营制度实际上是在各地区地方政府的领导下，由政企合一的盐务局以及盐业公司组织实行的。而盐务局和盐业公司都是“两块牌子、一套人马”，盐业公司既是食盐和两碱工业用盐之外其他工业盐的经营者，同时又是兼有盐业管理行政职能的政府管理部门，是盐政执法者和生产企业的主管部门。这种政企不分、高度垄断的盐业专营体制无疑使得盐业公司在市场机制中既充当了运动员，又充当了裁判员的角色，由此衍生出的一系列体制腐败行为也就在所难免了。
第三，盐业公司通过盐业专营制度中对食盐专营的有关管理规定，通过食盐生产许可证的发放、年度计划的编制、计划指标的控制来掌握食盐定点生产企业的命脉。诸如在食盐计划执行过程中经过的层层环节，向制盐企业索要回扣；通过设置诸如运费补贴、仓储补贴、回笼货款奖励、调销奖等名目，甚至让制盐企业出资组织出国旅游、会议旅游等形式谋取部门或个人利益。而且盐业公司对回扣不开发票，只开收据，并让生产企业承担回扣的税收。更有甚者，盐业公司的有关负责人员与“私盐”企业或个人里应外合，共同舞弊，谋取暴利，严重地破坏市场经济秩序，危害人民的身体健康。进而出现了所谓“卖盐的吃肉，产盐的喝汤”这种畸形的产销利益格局。
第四，盐款回收困难，相互拖欠的“三角债”比比皆是。各市公司拖欠省公司的，省公司拖欠盐厂的，盐厂又拖欠其他原料供给单位的。目前仅河南省累计拖欠额就达1.4亿元之巨，成为各省盐业发展的沉重负担，最终必将使制盐企业、盐业公司陷入相互拖垮的恶性循环之中。
这样下去，专营制度导致盐政经营管理机制恶性循环，盐业公司最终必将演化为一个市场经济的寄生机构，弊多利少。
刘建萍 / 经济学消息报
]一、盐业专营制度的历史承袭与演变
俗话说，开门七件事，柴米油盐酱醋茶。在老百姓日常生活中，食盐是每天都离不开的生活必需品。我国从战国时起，就开始实行盐铁专营制度，严厉打击私自制售。从经济的角度看，当时国家对盐铁实行专营制度主要是为了增加税收的需要。
但盐铁的买卖并不天生就应该实施专营制度，它与烟草专卖制度不同，后者在很大程度上依然是为了财政收入的需要，而盐税现在已经不构成财政收入的重要内容。2003年盐税收入大约为4.01亿元，约占整个税收收入20461.56亿元的万分之二。而今，政府专营的目的是为了确保食盐安全和战略储备。
盐作为老百姓生活必需品，不可或缺。其一就人们健康必须加碘而言，具有强制性的公共产品的一些特点。从这个角度看，专营所致的垄断利润具有税收的性质；其二是人们对食盐每年的需求量基本稳定，产供销各个环节易于控制；其三是供应量及其供应的品种具有多样性，并存在着非公共产品的竞争性特点。它同面粉、大米、食用油、蔬菜等民众生活中极端重要的商品一样，并非一定要实行专营机制不可。其四，它同烟酒专营又有不同，烟酒这类产品皆有成瘾性的特点，食用过量对人体甚至社会健康发展都会造成严重的危害，而食盐无此弊端。
就目前来看，是否实行专营制度关键看能否有效地保障碘盐的稳定供给、消除碘缺乏病。而从安全角度出发，完全可以通过已经设立的盐务局，或通过卫生部门、公安部门以及工商部门的配合来加强监管，达到预期的目的，与是否非要设立专门的盐业公司，采取专营制度没有直接关系。而现今的专营制度主要是凭借国家赋予的强制性权利来获取垄断收益——吃盐的人都间接地交纳了这种“税”，因此，其收益具有公共利益的特点，至少绝大部分收益应该像税收一样上缴国家财政。但事实却相反，这种带有税款性质的垄断利润的很大一部分被垄断集团或个人获得、享受。“挟公之名谋私利”才是问题的实质所在。
二、高额垄断利润导致“私盐”泛滥
目前我国对盐业实行专营管理，表面上看是承袭了中国历史上对盐业专营的长期做法。但随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，尤其是随着国际经济一体化趋势不断深入发展，现行的专营制度越来越暴露出它固有的弊端，甚至严重阻碍了我国盐业事业的健康发展。如“私盐”泛滥就是眼下盐业市场的一大怪状。在一个高度垄断的市场里，怎么还会有“私盐”的空间？究其原因，主要是专营制度引发的过高的垄断利润所致。
目前，我国实行盐业专营制度，主要是从普及碘盐、加强食盐安全，防止有关碘缺乏病，打击各种假冒伪劣的“私盐”，保障人民身体健康的角度出发的。但这种制度所导致的高额的垄断利润又恰恰使得各种形式的“私盐”泛滥不止，于是就出现了一种悖论：垄断程度越高，价格越高，“私盐”就越泛滥；“私盐”越泛滥，就越要垄断经营，专营的范围和呼声也就越大。尤其是食盐销售环节惊人的“暴利”，不但是近年来“私盐”屡打不绝的根本原因，也是专营制度和“私盐”泛滥恶性循环，互为依存，无休无止的症结所在。更有甚者，在这种“暴利”的驱动下，出现盐业公司内部执法犯法倒卖“私盐”，私盐贩子与盐业系统内部人员勾结贩“私盐”的事件也就不足为奇了。据调查，由于“私盐”也比照官方垄断价格销售，它的“垄断暴利效应”使得甘肃临夏地区食用原盐和劣质私盐的农户约占60%。而产盐大省青海省患有碘缺乏症的人数就达18万以上。“私盐”居然占据了全省三分之一的市场，真可谓触目惊心！
垄断经营导致的过高的垄断利润又驱使专营范围不断扩大，缩小了市场公平竞争的空间，降低了企业的经营效益，阻碍了企业发展壮大。目前，我国食盐每吨出厂价约为400元～500元左右，经过三级盐业公司转手以后，最终以每吨1600元左右的价格到零售点，卖到消费者手中每吨就到了2000多元左右，绝大多数利润都集中在各地盐业公司垄断的销售环节。被各地盐业公司强行列入垄断销售之列的小工业用盐，出厂时含税价为每吨只有100元～200元，但不少地区的盐业公司转手就以3倍左右的价格卖给了用盐企业。许多销售地区的盐业公司利润更是达到生产企业利润的10倍以上，不少生产企业被盐业公司层层“盘剥”后微利或亏本经营，根本没有资金用于技术改造，以至于我国盐业的生产远远落后于国际水平。
早在1995年11月，原国家计委、国家经贸委联合发布《关于改进工业盐供销价格管理办法的通知》：两碱企业用盐放开，产销直接见面，直接结算。但在实际操作中，由于专营带来巨额垄断利益，各级盐业公司竭力强化专营体制。不少省份对“小工业盐”仍实行“严格管理”，运输权、定价及定量权等仍被盐业公司掌控。各地盐业公司借加强食盐市场管理之名，尽可能把食盐专营范围扩大、延伸。而许多位于下游的用盐企业，如酿造、腌制等调味品加工行业本属微利企业，但其遭盐业公司“盘剥”就更大。
沈阳市青花副食酿造有限责任公司于2003年初被通知其生产用盐必须加碘，盐价每吨由270元涨至500元，后与沈阳市盐业公司讨价还价才给了375元的“照顾价”。北京国美味食品酿造有限责任公司是一家小型调味品酿造企业，该企业和北京市盐业公司结算的日晒盐每吨为450元，而这些产自“河北省滦南第一盐业有限责任公司”的日晒盐，出厂价每吨只需100多元，盐业公司一转手就成了450元。在盐业公司看来，“私盐”就是指不通过他们进货的盐，而通过他们转手的盐就是“不算违法”的“公盐”了。而据有关专家介绍，碘在高温下极易挥发，而生产酱油和腌菜等都需要经过高温灭菌工序，使用的碘盐根本起不到应有的补碘作用，只能加重企业的成本负担。
三、专营制度的弊端导致腐败
这样复杂的既得利益链固化了这种垄断经营，自然会衍生出一系列的制度腐败。
首先，它固化了地方政府及其各级盐业行政机构的既得利益，进而加剧了制盐企业的负担。由于制盐企业基本上隶属于地方政府，许多地方政府依靠下属各级盐业行政部门的专营来获得巨额利润，增加财政收入。许多制盐大省为了地方利益，对食盐生产企业审查不严，监管不力，致使很多资质不合格的制盐企业贩卖“私盐”，有的甚至与当地政府合作共同贩私，以至于出现了越是产盐大区，“私盐”越加泛滥、缺碘疾病越加严重的现象。而另一方面，凡是不经过各地盐业公司转手的盐产品都被视为“私盐”加以打击，混淆“私盐”的概念，借此实行垄断经营和地区封锁。为了保障巨额垄断利润，各级盐业公司不惜强化专营体制，许多地方还通过立法制定了地方性的盐业管理条例，使垄断经营合法化，捍卫既得利益链。
其次，盐业专营管理机构政企不分，导致各种腐败现象的滋生。目前，我国盐业企业主要有两类，一类是食盐专营企业，从事食盐批发业务，通常挂盐务管理局牌子，实行政企合一；另一类是制盐企业，体制形式多样，大多为国有企业，隶属各地方政府部门。而我国现行的盐业专营制度实际上是在各地区地方政府的领导下，由政企合一的盐务局以及盐业公司组织实行的。而盐务局和盐业公司都是“两块牌子、一套人马”，盐业公司既是食盐和两碱工业用盐之外其他工业盐的经营者，同时又是兼有盐业管理行政职能的政府管理部门，是盐政执法者和生产企业的主管部门。这种政企不分、高度垄断的盐业专营体制无疑使得盐业公司在市场机制中既充当了运动员，又充当了裁判员的角色，由此衍生出的一系列体制腐败行为也就在所难免了。
第三，盐业公司通过盐业专营制度中对食盐专营的有关管理规定，通过食盐生产许可证的发放、年度计划的编制、计划指标的控制来掌握食盐定点生产企业的命脉。诸如在食盐计划执行过程中经过的层层环节，向制盐企业索要回扣；通过设置诸如运费补贴、仓储补贴、回笼货款奖励、调销奖等名目，甚至让制盐企业出资组织出国旅游、会议旅游等形式谋取部门或个人利益。而且盐业公司对回扣不开发票，只开收据，并让生产企业承担回扣的税收。更有甚者，盐业公司的有关负责人员与“私盐”企业或个人里应外合，共同舞弊，谋取暴利，严重地破坏市场经济秩序，危害人民的身体健康。进而出现了所谓“卖盐的吃肉，产盐的喝汤”这种畸形的产销利益格局。
第四，盐款回收困难，相互拖欠的“三角债”比比皆是。各市公司拖欠省公司的，省公司拖欠盐厂的，盐厂又拖欠其他原料供给单位的。目前仅河南省累计拖欠额就达1.4亿元之巨，成为各省盐业发展的沉重负担，最终必将使制盐企业、盐业公司陷入相互拖垮的恶性循环之中。
这样下去，专营制度导致盐政经营管理机制恶性循环，盐业公司最终必将演化为一个市场经济的寄生机构，弊多利少。