土地资源是近年来地方财政和经济增长的重要支撑，而城市产业才是未来中国地方财政的主要来源。经过二十年来的粗放式扩张，很多地方已经陷于“无地可用”的窘迫，土地利用集约化日益受到重视。集约是优化的概念，不同于节约。所谓土地资源集约利用，即提高土地单位面积的产出率和人口承载能力，在总量不变的条件下，将低效率土地建设为高效率土地。具体而言，一方面是土地用途结构的调整，一方面是用途不变前提下提高单位面积产出率。土地资源利用的集约可以划分为资本型集约、结构型集约和生态型集约三种类型。

伴随着集约化概念的频繁出现，各地的土地储备中心应运而生。但是，如何调控土地市场价格，尤其是如何把握土地市场供给，是地方政府作为土地一级市场垄断供给方的重大课题。习惯了“跑马圈地”，集约仍然是个比较生疏和含混的概念。本文以北京市为例，分析土地资源利用效率和土地市场供给与城市产业、城市经济、城市发展之间的关系。本文分为五部分：1．北京市土地资源概述；2．土地利用现状；3．主要产业用地需求分析；4．土地资源供求关系及其对产业发展的影响；5．结论。

1．北京市土地资源概述

北京市辖区总面积1.64万平方公里，其中平原面积只有0.68万平方公里，占41%，分布在中部、南部、东部和东南部；水域面积约占1％；其余58%为山地，分布在西部、北部和东北部。根据北京市2004年土地利用变更调查所统计的用地结构为：农用地1.1万平方公里、建设用地0.3万平方公里、未利用土地0.2万平方公里。农用地和建设用地主要分布在东部、南部、东南部平原地区，结构上具有此消彼长的特点；未利用土地分布在西部、北部和东北部山区。

图1：2004年北京市不同强度用地分布

农用土地1991-1997、1997-2000、2000-2004 3个时期内的年损失率分别达到1.48%、2.16%和2.21%；水域面积年损失率分别达到3.50%、1.37%和13.44%，2000-2004年间达到了损失的高峰。但是近几年建设用地增长速度已经趋于放缓，五个大项的结构及其近年变化趋势如图2所示。

图2：用地结构及其近年变化趋势

北京城的面积1949年只有109平方公里，1980年达到346平方公里，三十年时间扩大了2倍。2004年达到1180平方公里，二十年时间在较大基数基础上又增长了2倍，年均增长率为10％。目前可以利用的土地储备约150平方公里，且分布在延庆盆地和永定河流域，相当于现有城区面积的13％，按照近十年的开发速度，土地储备不足两年的需求量。可见，北京市土地资源的粗放式开发阶段已经结束，“十一五”期间必须完成产业结构调整，实现城市发展模式的转型，提高土地利用效率，从根本上实现土地利用方式从粗放型向集约型转变。

北京作为首善之区，应该以生态型集约为目标，不仅仅以单位面积内的产出总额或投资强度为首要指标，而是力求经济、社会、环境的和谐，体现出可持续发展的观念，在形态上表现为城乡融合的趋势。

2．土地利用现状

北京自明清以来一直是首都，作为一个政治和文化中心，更多地表现为消费型城市，而非生产型城市，以服务行业和文化产业为代表的第三产业比重较大，是国内第三产业产值超过50％的第一个省区，并且与国内其他地区相比第三产业比重处于领先地位。

北京市目前的建设用地，主要分为四大类：城镇用地492平方公里、村庄用地885平方公里、工矿用地1,008平方公里、交通用地268平方公里。北京市现有基本农田2333平方公里，其中农作物用地1699平方公里。第一产业用地大部分在远郊区县，基本农田绝大部分处于平原地区。近两年各种用地之间的结构比例略有波动，较前期相比趋缓，大的比例基本保持不变。各类用地在各区县的布局见表1：

表1：北京市建设用地结构（2004）

资料来源：北京市统计局

从上表可以看出，工矿用地是各项建设用地中的第一大项，占建设用地总数的31.5％。传统工业正处于结构性调整中，可提高土地利用率的空间仍然很大。

建设用地中的第二大项为村庄用地，占27.7％，村庄用地几乎接近城市用地和建制镇用地二者之和的2倍，其中顺义区和通州区不仅绝对值较大，而且比重也较大，两区的村庄用地分别占其建设用地40％、占其辖区面积19％。两区地理相连，距离现在的城市中心不远，假以城市化政策导向，实属可资利用的土地资源。不仅具有可持续的前景，而且能够引导未来的城市重心朝着距北京市最近的入海口方向发展，符合北京国际化都市的定位。房地产业讲究地段，区域经济学讲究区位。任何产业都需要形式不同的物质载体，原材料和产成品的运输费用对产业的发展而言致关重要。因此，北京市的城市重心必然逐渐向东南靠海的方向发展。可见，通州、顺义两区土地资源的重要性。

综上所述，北京市产业用地的现状具有从粗放型用地向集约型用地转变的条件和特征。

表2：各区县土地产出率

数据来源：《北京市统计年鉴》2003年、2004年。

3．主要产业用地需求分析

金融业

北京市的金融产业可以按照用地类型区分为批发和零售两部分，批发部分集中在金融街和CBD地区，零售部分则散落在各个城区。一般说来金融业的用地需求表现为高档写字楼和中高档住宅用地，在城市用地中很有代表性，对于房价的敏感性较大，既是管理费用的主要成分，也是人工成本的主要因素。金融业虽然用地不多，但房价过高必然影响其利润率和长期发展，反之房价过低则会吸引其间接地投资于房地产。金融业属于房价敏感型产业，是提高土地效率和土地价格的动力源，用地偏好城市中心。

文化产业

北京市的文化产业不仅具有明显的要素禀赋比较优势，而且给很多其他产业都打上了都市的标记。文化产业用地不大，但对区位、交通、通讯、环境等因素具有刚性的最低限要求。政府政策和用地规划都应该以扶持的取向作适当的倾斜，文化产业品类丰富，且创新余地非常大，具体行业的具体要求不尽相同，对产业配套设施要求不高，接近于住宅用地。

物流业

物流业用地较多，具有显著的基础产业特征，与其他行业的产出相关系数很大，但本身不可以成为“暴利”行业。所谓物流基地，是指位于大城市周边，靠近交通干线的具有一定规模和综合服务功能力的特定区域。在区域内，从事物流运输或货物分发、转运业务的各类企业集中在一起，为客户提供各种相关服务。要发展北京物流业，就必须预留有利于现代物流业发展的适当空间，才能形成结构合理、技术先进、运作高效、集聚和辐射能力强的重要物流枢纽，直接的措施包用地优惠和税收优惠，比如减收土地出让金等。

房地产业

目前北京市的房地产业组织结构处于垄断竞争阶段，尤其是房地产开发业，由几家较大的地产商主导。地价作为其成本因素，房价作为其收益因素，对土地的价格表现为“钝化”，因为垄断地产商影响价格及转嫁成本的能力较强，地价和房价水涨船高，至少在短期和中期里，房地产业对土地价格反而不及各主导产业更敏感。这与房地产市场发育不完善有关，从政府政策角度出发，与其直接控制地产商的用地量和成本收益率，不如在制度上完善市场，尤其是住房二级市场和租赁市场。“十一五”期间人口的增长和产值的增长，都离不开房地产开发，保证用地、规范市场，土地政策是土地资源的无形部分，直接影响土地利用效率。

都市型产业

都市型工业和都市型农业，是土地集约化的结果，无论占地大小，都是在不改变土地用途的约束下提高单位土地产出的产值。当然，提高产出率的必要条件是增加单位面积的资本投入。都市型产业包含了文化和技术因素，与土地的稀缺程度和价格预期正相关。虽然不受用地绝对量的约束，但是与地区经济景气度直接相关。在土地需求方面与物流业正好相反，物流业对土地具有刚性需求，是地区经济发展的前提和基础，而对于都市型产业来说，经济发展水平及其波动是其直接的制约因素。从都市型产业的集约化倾向来看，或者从其创造GDP的比重来看，都应该在土地政策方面鼓励和支持，具体而言就是保证一二级土地市场和一二级房产市场的健康发展，减少交易成本，使资本要素和土地要素的结合更为顺畅，达到土地和资本两种资源的优化配置。

综上所述，具有基础产业性质的物流业对土地的需求具有某种程度的刚性特征，处于主导产业地位的房地产开发因目前阶段的市场结构对地价表现出钝化，其他所有产业对地价的敏感性都比较强，尤其是金融业，地价过高可以调整分支机构转移办公地点，地价过低则会大量占用土地。

4．土地资源供求关系及其对产业发展的影响

我们可以这样描述土地供给：按照时间序列分析，建设用地的供给是逐渐加速增长，20世纪90年代投资拉动型经济增长期，是土地资源投入量较大、建设用地增速较快的阶段，进入21世纪，达到传统发展模式的极限，即给定的辖区内可利用土地总量用尽。经济的发展对土地供给的影响，与时间序列在方向上具有一致性，不考虑通货膨胀因素，随着经济的增长，土地价格的升高，土地的供给量加速增长，直到给定最高限量。

或者可以这样表述，随着经济的发展，用地单位面积产出的增加，土地价格不断上升，用地结构上表现为城市用地不断蚕食耕地，直到地貌和法定比例的极限。1980年以前增加的建设面积，以发展第二产业用地为主，1980年以后增加的建设面积，以第三产业用地为主。在土地流转市场不发达的历史背景下，我们可以用单位土地面积的产值（产出率）来作为合理地价的替代。那么，我们发现地价越高，土地供给的增长速度越快，土地供给曲线的一阶导数和二阶导数均大于零。

土地需求曲线，按照前述对北京市各个主导产业和支柱产业的分析，在短期里有两条，一条是地价敏感型产业的需求曲线，一条是由刚性产业和钝化产业形成的变体。

基本形态如下图所示：

图3：土地供求曲线示意图

从图3-2可以看出，土地供给小于土地需求，即供给曲线左移，价格上升，反之亦反之。地价上升，必然导致地价敏感型产业减少用地量，反之则反是。但是，土地供给曲线只有一种形态，而需求曲线有两种形态。因此，土地需求曲线不易移动，相对而言，供给曲线更容易调整。商业用地蚕食耕地的内在机制是土地利用集约化的自然趋势，而集约化程度与经济发展水平直接相关。严格控制土地供给总量是必要的，但必须积极调整结构，否则土地资源短缺就会造成更大的经济问题，影响地区经济的长远发展。也就是说，在超前的行政性“集约化”政策背景下，很可能会违背经济规律，阻碍产业结构升级和地区经济发展。

具体而言，有效土地供给不足，即供给曲线向左侧移动，供给曲线在均衡点上方，地价升高，敏感型产业迅速减少建设用地和房屋面积；但物流业和房地产开发业因为投资规模较大，建设期相对较长，回收相对较慢，则不会按照合理的产业间结构比例同样速度地减少用地。这两种产业自发决定的土地需求，量大于合理的产业结构比例，价高于其他产业的预期及承受能力，因而形成“不可思议”的过剩。

现代物流强调科学调度和及时配送，是保障经济可持续发展的社会先行资本，用地成本过高必然侵蚀其本来就不应该“较高”的利润空间；房地产开发业的用地供给不足，直接导致房价“过高”，超出其他产业的用房能力（房产需求），闲置和虚置都是土地资源在当期的浪费，并且压迫和抑制其他产业，尤其是房价敏感型产业的发展，对地区经济的发展造成阻碍，甚至会导致社会问题。

这一类因为本身产业特点和建设用地供给不足造成的过剩产品，绝不可能等到其他产业迅速发展“跟上来”消化，结构调整的捷径是以最快的速度解决过剩产品，“把牛奶倒进大海”。或者政府推动土地供给曲线右移，保障有效土地供给，使供给曲线在当期迅速地达到均衡点C。

图4：土地供给缺口示意图

综上所述，土地供给缺口在给定辖区面积和地表结构的前提下，是客观现实。所谓150平方公里的土地储备，靠西偏北，与150平方公里的城市用地需求在区位和质量上基本不匹配，“十一五”期间的土地资源约束不容忽视，继续忍受交通拥堵和“打击”炒房团等都不能解决根本问题，根本的方法只能是增加符合用地需求结构的土地供给。从上图可以看出，有效土地供给从B增加到C，不仅可以解决BC之间的过剩问题，而且实际增加的产出等于（以给定产出率计算的）AC。

土地供求缺口，和土地需求与土地储备之间的不匹配，是必须面对的问题。调整用地结构，首先要解决城市用地，必须保障各个产业的有效土地供给。从可持续发展和区位优势的角度分析，建设用地应该向东南方向扩展。从规模经济和产业结构的角度分析，新建城区必须和原有城区在交通运输、人文景观、社会福利等诸多方面形成有机的统一体。

5．结论

在短期里，土地资源短缺，主要表现为结构性短缺。资本、人力、能源和水等等，都具有程度不同的流动性，唯独土地资源不能随着产业移动。产业结构将以土地利用集约化率为导向，进行不断的内部比例调整。简单地说，只要补偿收益大于搬迁成本，土地使用权的流转都应该得到政策支持，例如首钢的搬迁。土地储备制度的宗旨就是为了整合土地资源，优化土地资源配置，保障土地供给。作为支柱产业的房地产行业，是土地资源一级市场的主要需求方。房地产市场价格水平，是土地供给的参照系。

从中期看，土地资源紧缺，主要表现为对产业的选择，对产业结构的影响，就是只能发展集约化率较高的都市型产业，但作为基础的物流业和作为城市载体的房地产业是必不可少的配套产业。可见北京市选择物流业、房地产业、都市型产业作为支柱产业是符合地区要素结构特征的合理选择。作为主导产业的金融和文化产业，集中体现其“首善之区”的比较优势和可持续发展空间。

长期来说，“地”不能移“城”能动，土地约束超过任何其他可移动要素。具体到北京市而言，就是集中发展亦庄/顺义经济带，朝着河北省的“地”和天津市的“港”的方向发展。城市产业的发展，依赖土地市场的充足供给。简单地照搬“卫星城”“CBD”“SOHO”等模式，不仅会造成交通拥堵和城乡失衡，而且不具有可持续性。“土地储备中心”的模式，明显地模仿港英政府在撤离香港时的“勾地”政策，因此杜绝地方政府垄断土地市场追求短期收益最大化至关重要。强调集约，必须准确理解集约，片面强调节约则不可取；土地市场的供给，不仅影响城市产业和城市经济的发展，也会影响不同行政区划地方之间的关系和中国经济地理的变迁。

参考文献：