事业单位是否转为非营利组织应由自己选择

    主持人：本报记者 王淼

    特邀嘉宾： 北京大学中国保险与社会保障研究中心高书生研究员

    主持人：我国共有130万个事业单位，约3000万人，是公务员数量的5倍，如何推动事业单位的改革，更好地为社会事业服务，是当前面临的一个重要而复杂的课题。据了解，从事业单位改革趋势看，现有的事业单位将会被分为公共机构或法令机构、营利性机构和非营利机构三类。但在现在研究设计事业单位改革方案时面临的一个实际问题是，很多事业单位同时扮演着几种角色，尤其在怎样看事业单位的经营行为上，大家分歧很大，经常让人有一种无所适从的感觉。对此您是怎么看的？

    高书生：从理论上讲，对事业单位进行分类改革，似乎非常符合逻辑。凡属于经营性的，统统转制或改制为企业；凡属于公益性的，国家予以保留并不断加大投入。但是，在操作过程中，对于哪些属于公益性的应予保留，常常纠缠不清，并派生出令人啼笑皆非的“准公益性”，使得本来就很复杂的问题更加复杂化。我认为，现在应该跳出历史形成的怪圈，从事业单位的未来走向入手，把复杂问题采用较为简便的方式处理，来研究设计事业单位改革方案。

    主持人：最近，世界银行公布的一份专题研究报告对事业单位的分类方式进行了质疑，建议把现有事业单位区分直属事业单位和独立事业单位，直属事业单位直接附属于核心政府部门，一些独立事业单位可以实行理事会管理模式。对此，您是怎么看的？

    高书生：对事业单位进行科学分类非常重要，区分营利性机构和非营利机构是有必要的，但关键要看我们是用的什么样的标准。我们在研究中发现，在过去的分类上对营利问题存在着一些误区。这些误区不消除，就不能正确指导将来事业单位的改革。首先，不能以是否盈利确定事业单位的未来走向。目前，事业单位改革中有一种倾向，即以事业单位是否存在经营活动或盈利能力，确定其未来的组织形态。如果存在经营活动或具有盈利能力，就被划入转制或改制之列，继而摘掉其事业单位的帽子。对此，需要澄清的一个观念是，非营利机构并非没有经营活动，更不可能不盈利。非营利机构属于舶来品，即使在发达国家，非营利机构除了依靠设立者（包括政府、组织和个人）以捐赠等方式“输血”外，本来也具有一定的“造血”功能，否则就不可能生存，更谈不上发展。非营利机构也存在可持续发展问题。据国内学者对6个发达国家非营利机构筹资方式的比较研究，民间捐赠、公共投入和私人收费所占比重平均分别为10%、43%和47%。举个极端的例子，国家图书馆每年创收额超过5000万元，相当于财政拨款的一半，我们不能据此认定其不属于非营利机构。

    其次，不能以事业单位所处领域确定其未来走向。事业单位由于所处领域或服务对象不同，其盈利能力及生存状况差别很大。对事业单位进行改革，其未来走向究竟采取哪种组织形态，是营利性机构还是非营利性机构，不能以其所处领域或服务对象为依据，而应取决于出资人或设立者的选择。因为即使在同一领域内，营利性机构和非营利机构也可同时并存。比如英国的图书出版，既存在非营利性的牛津大学出版社，也存在营利性的麦克米伦出版公司。根据国际经验，非营利机构同营利性机构在登记注册和人员管理及其收入分配等方面，一般是不存在任何差别的。二者的区别主要体现在两个方面，即投入是否要求回报和能否享受所得税优惠。如果设立为非营利机构，出资人或设立者的所有投入（包括捐赠）是不能够要求回报的，即盈利部分不能用于投资分红，但其可以到税务机关申报免税，包括对捐赠者的免税和对非营利机构的免税。此外，从投入是否允许回报派生出另一个问题，即融资。营利性机构既可以间接融资（银行贷款），也可以直接融资（发行股票和债券），但非营利机构在融资上受到一些限制，这种限制主要来自投资者。

    第三、不能以人员收入水平高低确定事业单位的未来走向。从理论上讲，事业单位无论转制或改制为营利性机构，还是改组为非营利机构，其工资分配都应同市场接轨，在这方面，二者不存在任何差别。工资收入的高低，不应当取决于所供职的单位，而取决于所从事的职业。只有根据劳动力市场价位，才能判定收入水平的高低。对于非营利机构来说，应根据事业发展的需要决定聘用何种人员，并根据自身的财务状况确定聘用多少人。从这个意义上讲，事业单位所聘人员收入水平的高低，并不决定其未来走向。根据国际经验，非营利机构也会有盈利，但盈利部分既不能用作投资分红，更不能用于收入分配。作出这样的制度性安排，前提是工资分配同市场接轨。非营利机构在同所聘人员的契约中，对工资收入规定得很清楚，无论其是否盈利，都不会再同工资收入发生任何关系，该给多少就给多少。

    主持人：那如果现在一个事业单位要进行改革，应该怎样确定其是否是非营利机构呢？

    高书生：我认为，除带有明显的政府职能色彩的公共机构或法令机构外，可以不设计具体的标准对他们进行分类，而应允许事业单位及其出资人作出选择：继续保留事业单位性质，即改组为非营利机构，就应当享受免征所得税的优惠，但其盈利决不允许用于投资分红，并在融资方面受到限制；反之，如果追求投资回报，并希望通过融资做强做大，就通过转制或改制置换其事业单位身份，但不能享受免征所得税的优惠。允许事业单位及其出资人对未来走向进行选择，事业单位改革的阻力会比现在小，改革的效果也会更好。

    主持人：按照您的思路，是希望能够做到“化繁为简”。请问，目前亟须做的是什么？

    高书生：我建议，在事业单位改革全面铺开之前，必须尽快研究确定“非营利机构免税清单”。具体列举国家承认并予以支持的非营利性组织名单，范围应当涵盖社会发展的各个领域，既包括现已初具规模的科教文卫、社会救助和福利组织，也包括有待发展的新兴组织（如济贫解困的基金会以及商会、协会）。免征的税种主要为所得税类，包括企业所得税和个人所得税。免税清单应是面向全社会的，旨在引导更多的社会力量参与兴办各类社会事业。非营利机构可以是由现有的事业单位改组而形成的，也可以从已成立的民办非企业单位和社会团体转化而形成的，其出资人或设立者无论是国有单位还是非国有单位，也无论是单位和个人，只要符合法律法规和程序设立，都可以向税务机关申报免税。研究确定并及时公布免税清单，有助于规范事业单位改革。由于事业单位分布领域广泛，且从属于若干系统或部门，事业单位改革往往是靠不同部门或分行业推动的。在改革过程中，为最大限度地减少阻力，每个部门或行业都去向财税部门争取税收优惠政策，结果造成相互攀比，口子越开越大。研究确定免税清单，不仅可以使财税部门变被动为主动，而且可以事半功倍。此外，我们还应该尽快研究制订事业单位社会保障制度衔接方案，以保证改革的平稳过渡。这个问题，还可以在需要时专门进行探讨。

  原出处:中国改革报 

发表日期:2005-7-11 查看次数:2