浙江即将全面启动省本级事业单位改革公立医院首当其冲
杜乐勋等主编《中国医院产权制度改革操作技巧》
中国协和医科大学出版社 2004年10月出版
浙江事业单位改革启动 先从产权改革“开刀”。这意味着，该省3万多家事业单位将被全面推到改革的风口浪尖。
绍兴“分类改革”
浙江是全国最早发起事业单位改革的省份。而绍兴则是浙江强力推行这项改革的两个试点县市之一。另外一个试点市是湖州。但比较起来，绍兴的事业单位改革更为成功和彻底。
从今年开始，绍兴“第二轮”事业单位改制已经启动。
事业单位类型繁多，性质各异，采取一种改革模式很难符合实际。对不同的事业单位，要采取不同的改革措施，不能搞一刀切。这就是发轫于绍兴的“分类改革”。
1999年，绍兴有选择地圈定了包括“绍兴市建筑设计研究院”在内的几家市本级事业单位作为改制试点。
改制是脱胎换骨的一场自身革命，可以说是各方面利益关系的大分化和大重组。 华汇公司就是绍兴市建筑设计研究院改制后的“变身”。目前，该公司已经拥有十三家参股、控股企业。华汇公司的改制结果说明，只要改制方案设置合理，事业单位改革并不像想象中的那么困难。
2001年2月7日，绍兴市下发了《关于深化市直事业单位改革的若干意见》。该《意见》按照社会职能、经费来源的不同，对该市的事业单位进行了详细的划分。
一是生产经营型事业单位，要全部转为企业，使国有资产、集体资产最大地从这些事业单位退出，使职工的劳动关系得到置换。其他事业单位附属的生产经营等“三产”单位，要彻底剥离，并进行改制。
二是社会中介型事业单位，在人、财、物等方面要与政府主管部门彻底挂钩，实现政事分开，并按照《公司法》规定，采取发起人制度，改制为具有独立法人资格的有限责任公司，或其他独立的社会法人主体，国有资产要从这些单位退出。
三是技术服务型事业单位，要放开搞活，加快社会化和企业化运作进程，推进非经营性资产向经营性资产转变，并大胆推行产权制度改革，实行投资主体多元化，走集团化、产业化发展之路。
四是行政执法型事业单位，如各执法大队，要进行全面梳理，对应当由行政机关行使的权力要坚决收回，对企业职能要进行分离。在单位数量和规模上要严格控制，该撤并的坚决撤并。同时要严格实行收支两条线管理，切实加强对经费收支的监督检查，防止把法律和政府赋予的执法行为变成为本部门谋私利、搞福利的权力。
五是公益性事业单位的改革。这类改革最为棘手。但绍兴仍然迈开了大步。2002年4月7日，绍兴市第五人民医院被绍兴民营企业绍兴咸亨集团以3320万元成功公开拍走，而拍卖前，该医院评估后的净资产为2100万元。绍兴市第五人民医院成为全国第一家产权公开拍卖的公立医院。
尽管最近两年绍兴并没有再出台针对事业单位改制的指导性文件，但“由于从改制之初考虑得就比较周全，现在没留下任何后遗症”。
今年重点改制省本级单位
浙江省人事厅的一份调研报告显示，经过几十年的发展，浙江全省已经形成一个“规模庞大、种类繁多、人才集中”的事业单位群体。 机构臃肿到了不改不可的地步。
计划经济体制下的事业单位，70%都由国家财政拨款养活，这既给国家带来沉重负担，又阻碍了一些实际上已具备企业性质的单位的发展。 2001年，浙江省下发《关于深化事业单位改革的意见》，事业单位改革正式启动。当时在全国尚属第一位。 对于这些事业单位，浙江仍然没有采取“一刀切”的方法，而是在总结“绍兴经验”的基础上，从总体上分为四大类：监督管理类、社会公益类、中介服务类和生产经营类。
浙江省还陆续出台了相关的配套文件，为事业单位改革“保驾护航”。2003年9月1日，浙江省出台《关于省属事业单位改制有关问题的处理意见》，针对改制中存在的一些难题如改制资产的范围和处置、医疗保险、养老保险制度的衔接、劳动关系的转换等提出具体的指导意见。 但省本级事业单位改革一直没有太大的进展。主要是这类单位牵涉到方方面面的利益特别多。但今年这些单位将被列入重点改制范围。 这决定了今年的改革重点：执法监督管理类和社会公益类事业单位，配套政策法规年内出台。
产权改革是“重中之重”
浙江决定，要把政事关系改革、产权制度改革和职工劳动关系改革作为重点。尤其是产权改革，更要作为改革的“重中之重”。要积极引导和鼓励社会资本通过控股、参股、收购、兼并等途径参与事业单位改制。按照现代企业制度的要求，建立科学的法人治理结构，形成完善的激励与制约机制。
浙江省事业单位集中了全省约85%的专业技术人才，其中高级人才所占比例约50%，分配、用人制度方面的改革，将大大激发专业技术人才的积极性。这就意味着，对其进行改制时，要鼓励技术、管理等要素参与收益分配，提倡经营者持大股、业务骨干多持股。
但这仍然要有区别地对待。比如，勘察设计单位是知识和技术密集型单位，科技含量比较高，由此决定其经营方式主要是通过人才资源和专有特色技术的经营。
华汇公司在改制当初形成了全额置换国有资产，由经营者、技术管理骨干和职工持股会共同出资组建的资产组织方式。时任院长的袁建华还提出了“岗位责任股”的动态持股概念，即按岗位来确定股东，并按岗位的重要性来确定股东的持股额度。
产权置换、股权设置以及人员身份处置是整个改制过程中的重点及难点问题。至于资产的评估和产权的界定等眼前利益问题，不应是我们改制关注的重点。
评论家鲁宁指出，浙江省事业单位改制从产权改革启动，抓住了改制的要害所在。
对浙江事业单位改制颇有研究的鲁宁表示，与政府机构改革相似，事业单位也经历了多轮改革。但由于对敏感的产权问题绕道行，始终无法打破“事业大锅饭”的体制。“事业”缺乏活力还在其次，每经历一次改革，“事业”的闲人反倒越改越多。从产权制度开刀，直接挖掉“人满为患”的根基，事业单位的总量将大为压缩。人员一精干，财政将大大减负。
与以往各种回避利益调整、利益关系重新界定、利益再分配的改制相对比，本次以产权改革为切入口的事业单位改制才叫真改制。 浙江省事业单位改革将在2至3年内基本完成。其根据是，尽管事业单位尤其是省本级事业单位改制异常敏感，但在浙江这样市场已初步发育、民众利益观念已同步得到更新的省份，绝不至于引起社会的不稳定。
杭州医改发力
杭州公立医院一统天下的局面终于被打破：12月3日，3家民营医院获得了杭州市卫生局的正式批文。这3家医院的投资者中有两家是名列福布斯富豪榜的企业———浙江广厦集团和绿城集团。这只是杭州医疗市场变革的序幕。有消息灵通人士透露，杭州医改的最终目标是，全市只保留2－3家三级医院作为公立医院。已经定下来的是浙江大学第一医院和邵逸夫医院，另一家还没有最后确定。受此利好消息刺激，包括万向集团在内的众多浙江民营资本早已蠢蠢欲动，急欲在医疗市场分得一杯羹。杭州市经济体制改革办公室说，杭州此次医改的力度很大，许多政策在国内还没有先例。
改革动力
解决群众‘看病难’的问题是此次改革的直接动力。杭州市有关部门的调查显示，“看病难、看病贵”排在市民关注的“七大难”问题之首。全市80％以上困难群众是‘因病致贫’或‘因病返贫’，老百姓的看病负担确实非常重。公立医院在杭州一家独大，致使全市医卫市场化进程受阻。老百姓的呼声最能表明医疗体制到了非改不可的地步。
杭州医改另一方面的压力，则来自全省医改的快步推进。据统计，到今年下半年，浙江民营医院已近70家，床位总数达6000余张。与去年底相比，增速高达30％以上。宁波、金华、温州等城市的医改动作，一个比一个大。看着这些近邻大幅放开医疗市场，杭州的领导怎么可能坐得住？重重压力之下，杭州医改走到了十字路口。于是，由市委、市政府领导牵头，杭州专门成立了医改办公室。在最近半年里，关于医改的相关政策文件接二连三出台，最主要的是贯穿‘四改联动’的精神。即医疗卫生体制改革、药品生产流通体制改革、医疗保险体制改革和医疗救助体制改革。这是杭州医改独特的地方。其他方面不改，医疗体制改革推进不下去，也无法彻底。
比如在药品流通领域，全市实行药品集中招标采购，挤掉从药品出厂到患者整个过程中的价格水分，同时促进“医药分家”，准许外配处方。此外，医改还调整了企业退休人员医保门诊起付标准，实施门诊医疗费统筹管理，从制度上保证其基本医疗。在医疗救助体制改革方面，将探索建立城乡一体化的医疗救助制度，解决欠发达地区群众“看病难”问题。四改联动’是一次重大的利益调整，涉及社会承受力、财政承受力，以及药厂、药店、医院和患者的承受力。
杭州医改
杭州医改扬帆出海，其借助的东风则主要是市委今年9月19日出台的18号文。这份名为《关于医药卫生和医疗保险救助体制改革的若干意见》的文件，成为整个杭州医改的指导性文件。
18号文指出，“引导鼓励境外资本、民资兴办营利性医疗机构。一是不受区域和数量限制均可申办，并享受工业企业招商引资优惠政策。二是凡新办医院前3年取得的医疗收入直接用于改善医疗条件，且财务制度健全、核算准确的，可申请免征营业税及房产税、城镇土地使用税等；按前3年缴纳的企业所得税地方留成部分的额度，通过单位申请，由财政给予专项资金补助。后3年参照企业有关政策所缴纳的各种税收，通过单位申请，由财政给予减半补助。”
6年财政补助政策，在全国恐怕只有杭州才有。这对营利性医院的兴办相当有吸引力。
上述政策的出台有其背景。杭州市医改办提供的一份内部研究资料显示，由于营利性医院和非营利性医院的不同纳税政策，使前者处于不平等位置，扭曲了资本投资营利性医院的本性。
医改办在温州考察时发现，当地民营医院需缴纳10种税收（杭州有9种相同），税负成本占医院总成本的12％，投资者意见很大。如果投资者违心选择非营利性医院来兴办或投资，将留下极大的制度隐患。有些民营医院想出董事长领取三四百万高薪的“歪点子”以获取回报，或者先报非营利性质，再等待时机转为营利性。与其如此，不如干脆承认资本的逐利性，给予营利性医院优惠政策，在性质上一次搞清楚。与此对应的是，18号文明确规定，“严格规范管理非营利性医疗机构”。杭州的非营利性医院市场过强，份额过大，在享受免税待遇的同时，明显挤占营利医院的生存发展空间。
民资十分关注的医保定点资格问题，在18号文中也有了解答，“符合条件的营利性医疗机构经申请核准可为医保定点单位。”
在积极兴办营利性医院的同时，投资者更多地表现出参与非营利性公立医院改制的兴趣。这是缩短资本投资周期的有效途径。就杭州的医疗资源水平本身来说，在全省名列前茅。面对如此“肥肉”，民资心急如焚的程度也可想而知。
18号文件传达出的信息是，“实行管办分离的医疗管理体制改革。推进政资分开，确立医院的独立法人地位，规范出资人与医疗卫生机构的产权关系。”
一研究卫生经济的专家将杭州医改与上海相比：“上海成立申康公司进行卫生投融资改革试点，由卫生局官员担任董事长总经理”。而“杭州将由国资公司统一行使出资人职责，弱化医疗机构的行政隶属关系”。
同时，18号文规定，医改方面原则上“国有资本退出控股地位，鼓励经营者持大股，不提倡租赁承包、委托管理、分立改制等做法。现有公立医疗机构转制过程中，可享受改制企业的土地出让政策，土地出让金允许在3－5年内分期付清。”
与江苏宿迁的激进医改完全不同，杭州会逐步将公立医院推向市场。对于代表市级医疗水平的大型医院将保留国有独资，社区一级医院整体出让，二级医院则视情况改由国有控股或参股。重要的是，政府会同时加大在公共卫生方面的投入。并设立一两家慈善医院，对城乡低保户、特困户和困难户提供基本医疗服务。
隐性阻力
民资在对杭州医改政策认可的同时，也表示了自己的隐忧———医改涉及到的利益格局调整使改革隐性阻力逐步凸显出来；公立与民营间的不公平竞争，在短期内依旧无法解决。
另一个担忧是用工制度的瓶颈。在医改办的调研总结中，提到义乌市中心医院的改制问题，该院虽然产权实现了多元化，但用工制度尚未实施，医院职工依旧是事业单位身份。
因此，18号文对转制医院用人制度改革进行了规定，实行“老人老办法，新人新办法”。不过，一位投资者向记者表示，与其区别对待，不如一次性买断职工身份———这样不仅彻底，而且有利于人才的流动。
上述投资人士着重指出，医改最大阻力来源于医院的行政主管部门。自己的儿子放出去以后，他们还有什么可管的呢？所以，我们担心他们可能会在民营医院扩大规模和参与公立医院改制时，设置隐性门槛。
民营医院急于做大的心态“过于功利”。医院是长期投资，要想两三年获得回报几无可能———民资做大型医院，人才、管理、技术方面能否跟得上（公立医院），很难说。”对滕的话的最好佐证是，刚刚获得批准的民营杭州博爱医院，仅有20张核定床位。对公立医院而言，目前民营医院的确构不成威胁。
18号文鼓励多元投资主体在新区，远郊新建多元化多层次的医疗机构。一位投资人就此发问：在远离闹市区的地方，又会有多少病人光顾”
杭州医改到底能走多远，还需市场检验。（米格整理）