夏永祥 王常雄  刘迪平

(苏州大学中国农村城镇化研究中心，苏州大学 商学院，江苏省 苏州市 215021)

 

内容提要：我国农地产权的实质是其二元属性；即涉及到农业用途时，农民享有所有权；而涉及到非农用途时，国家享有所有权，地方政府代替国家行使这种权利。地方政府行为有两个特点：一方面，地方政府有强烈的寻租动机；另一方面，在既定的发展战略及由此内生的政绩考评体系导致地方政府大力吸引外资和竞相发展本地经济。这两点使得地方政府在征地中有强烈的过分掠夺动机，而二元农地产权则使得过分掠夺成为现实。“三农”部门改革的滞后、市场化改革的不均衡使得农民面临进入市场的巨大风险，这又使得土地的社会保障功能大大增强，地方政府的低价征地引发了农民的策略性反应。最后我们给出解决农民失地问题的思路与对策。

关键词：农地产权；征地；过分掠夺；策略反应

JEL分类号：H11; Q15; P26.

一、引言

伴随着城市化进程的加快，城市规模的扩大，使得城市向农村扩张，这必将使得部分农民失去土地。应该说，农民失地并向城市转移、变成市民是工业化和城市化的必然结果。但在我国，大部分失地后的农民并没有向城市转移，更谈不上变成市民了，而是出现了失地、失业、失教（育）、失身（份）、失保（障）等情况，失地农民成了新的弱势群体。对现实的不堪忍受，失地农民集体上访，示威等情况经常发生，扰乱了社会安定，对经济发展和社会稳定产生了很大的消极影响。

目前学术界对农民失地问题主要有三种观点。第一种观点认为征地过程中对农民补偿太低，不足以维持其基本生活，因此应加大对失地农民的补偿，将现有的补偿金额提高；第二种观点认为货币补偿后的社会保障太低，强调应加大对农民的社会保障，如将农民纳入到社会保障体系、安置就业等，甚至有学者认为以土地换社保是解决失地农民问题的唯一出路；第三种观点认为农民失地问题的主要原因是农地产权不清，农民没有土地所有权，这样农民既没有农地是否被征用或征收的决策权，也没有对征地价格进行谈判的权利。因此，要解决农民失地问题，“必须解决农地产权问题，应修改相关法规，明确农民对土地的所有权，特别是农地转为非农地的使用权的转让权”（周其仁，2004）。许庆等（2005）也认为，农民对土地承包权的不确定性（uncertainty in land tenure）削弱了农民投资的积极性，他们似乎认为要消除这种效率损失，农地产权变革是不可避免的。

第一种观点认为应加大对农民的补偿金额，这是把原因当结果，忽略了一个非常关键的问题：为什么政府没有提高对失地农民的补偿？如果这个问题不能解决，空谈应加大补偿金额是没有可能的。第二种观点也是不现实的，政府作为征地方，更愿意采取一次性结算的方式，即货币结算的方式；将农民纳入到城市社会保障体系内对财政能力要求很高，在现阶段许多地区根本没这个财政支付能力，这种方法并不具有普遍意义；况且，强调政府和土地使用企业为失地农民提供社会保障，实际上是采用非市场的手段来解决征地问题，这与当前土地市场化改革是相互冲突的，也不符合“市场是资源配置的基础”的原则。我们可以看出，这两种观点都是治标之策，并没有触及农民失地问题的实质。

由于与制度经济学强调产权的重要性的原则吻合，第三种观点近期受到广泛的认可，似乎抓住了问题的关键。但这里必须回答一个问题：难道农地产权界定清楚后就一定意味着农民失地问题的消失吗？我们并不是否认产权的重要性，问题是，产权在什么情况下重要？农地产权变革真的是一剂灵丹妙药？如果没有其它改革的配套支持，再清晰的农地产权又有什么意义？张红宇（2002）强调， “对农民而言，土地使用权比所有权其实更重要”。我们首先看两个例子：德国土地虽然是国家的，但农民有12年的使用权，它的权利界定非常清楚，因此并不影响农民对土地的投入。这个例子对我们有很大的借鉴意义，德国的农地产权也是“模糊”的，但并没有产生所谓的农民投资积极性受挫和农民失地问题，为什么我们却过分强调农地产权清晰的重要性？农地产权真的这么重要吗？第二个例子是，栾敬东等（2005）通过对安徽省40个县（市）306个农户的调查发现，对土地私有化赞同的农民占41.56％，而反对的则达到26.675%，持无所谓态度的达到31.77％。出乎众多研究者的意料，为什么农民对土地私有化如此没有兴趣？

看来在分析农民失地问题和农民投资积极性时，农地产权并不如我们想象的那么重要，当然这并不是说它不重要，但这意味着至少还有其它一些因素被我们忽略，那么这些因素又是什么呢？

考虑到征地过程主要是地方政府和农民间的交易行为，因此，对二者行为特征和逻辑的分析显得十分必要。二者在征地中的行为往往受到一系列的约束条件，这些约束条件往往与更加广泛的制度因素息息相关。我们发现，研究农民失地问题的文献往往将农民失地问题与城乡人口流动、地方政府行为、经济体制以及发展战略等我国制度环境人为分割，未能将农民失地问题的剖析纳入我国市场化改革进程中，从一个更加广泛的角度分析，所以其分析往往有失偏颇。本文将在分析农地产权实质的基础上，在我国特定的发展战略内生的一系列制度安排下，对地方政府和农民的行为特征和逻辑进行剖析，最后尝试对农民失地问题与产权变革的争论给出一个迥异于已有研究的思路。

本文安排如下：第二部分通过对法律文件的解读指出我国农地产权二元性的实质；第三部分分析征地过程中，在二元产权的背景下，地方政府的寻租动机以及赶超型的发展战略和其内生的政绩考评体系促进了地方政府在征地过程中的过分掠夺行为；第四部分阐释了市场改革不均衡、进入市场风险加大使得土地对农民的社会保障功能增强，这使得低价征地引起农民的策略性反应；第五部分指出解决农民失地问题的思路。

二、农地产权的实质：二元模糊属性

1999年1月1日起实行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第八条规定，“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。2003年3月1号实行的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”；第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”。这意味着，村集体有农地的所有权，村集体经济组织和村民委员会代表集体将农村土地承包给农民，农民有承包经营权，国家保护这两种权利。

“农民集体所有”是一个非常模糊的概念，对农地所有权的争议主要集中在此。韩俊认为：“虽然法律规定农村土地归村民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不明确”①。认为农民并没有土地的所有权使得农民的权益受损，农民失地问题就是明显的例子，这种观点非常流行。罗丹等（2004）指出，农业用地的所有权表现为两个层次：农民集体所有权以及国家所拥有的终极所有权，即国家有从宏观上对土地市场进行调控的权利。这不仅使得我们对农地产权的理解变得复杂化，而且这种说法也值得商榷，一种商品的不同属性分属于不同的所有者是正常的，但所有属性同时属于两个主体，这是很难理解的。

巴泽尔（1997）认为：“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成”。其实，这三项可以分别理解为使用权、收益权以及转让权。巴泽尔进而认为：“转让权是权利的互相转让”，即产权的交换过程，这更容易受到政策法规的限制。他暗示在这三项权利中，转让权是实现收益权的前提和资源优化配置的关键。相对于巴泽尔的含蓄，周其仁（2004）则明确指出：“在组成产权的三项权利中，转让权起着更加关键的作用。理论上，得到清楚界定的转让权一定包含着清楚的使用权和收益权”。他认为，农地转为非农地的权利，即转让权没有属于农民，这是农地“产权的残缺”。的确，在土地承包法中，农民私自将农地转为非农地是不允许的。其实，我们可以将产权残缺看成产权模糊的一种，但对于农地的产权，难道仅仅是产权模糊吗？这似乎并不能解释失地农民问题，这种模糊和国有企业、乡镇企业的产权模糊有什么差异或独特性？

尽管《土地承包法》规定农业用地属于农村集体所有，但《土地承包法》第十七条规定：“承包方维持土地的农业用途，不得用于非农建设”；第三十三条规定：“土地承包经营权流转应该遵循的原则……不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”；第六十条规定：“承包方违法将承包土地用于非农建设的，有县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚”。因此，尽管农地属于集体所有，农民有承包权，但前提是农民将土地用于农业用途，流转也仅限于农业用途。如果用于非农建设，则视为非法，当然也无所谓的承包经营权。《土地承包权》尽管在第九条中规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”，但国家对土地承包方权益的保护主要集中在农业用途。在农业用途范围内，农村土地产权的使用权、收益权和承包经营权都属于农民，这使得在农业内部，土地资源配置更加合理，从这个角度看，农地的产权是合理的。

值得指出的是，如果不考虑增人增地、减人减地，我们认为涉及农业用途时，农地产权其实并不模糊。因为，集体尽管有名义上的所有权，但农民享有长时间的承包权，并且这个承包期限有可能还会延长，农民享有农地涉及农业用途时的使用权、处置权。因此，真正享有剩余控制权的仍然是农民，故我们可以认为农民实际上享有对农地农业用途的所有权。

而一旦涉及到非农用途时，必须要将集体所有的土地征用或征收为国有，国家再将其使用权转让给土地使用者。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征用或者征收并给予补偿”。因此，我们可以这样说，涉及到非农用途时，农地的产权实际上并不属于村集体，对农民而言，使用权是被禁止的，只要国家有农地非农用途的使用权，农民对农地的收益权也就没有，更谈不上转让权了。此时，农地的产权实际上属于国家，尽管国家的概念是虚无的，我们可称其为全民所有权。

为什么涉及非农用途时，农地所有权属于国家？我们的思路沿着Grossman和Hart（1986）对所有权的定义进行，他们认为，企业或一项资产的所有权实际上是一种控制权，表现为对剩余权利（residual rights）的控制，即剩余控制权，而不是传统意义上的剩余收益权（residual claim rights）。剩余收益权是剩余控制权派生的。也许农民失地后，被允许分得部分土地增值收益，如某些地区在征地中，根据合同，土地使用企业将一部分分红金额给予村集体或农民，但村集体对该土地的非农用途并没有多大决策权①。既然所有权表现为一项控制权利，而农民对农地的非农用途并没有任何控制权利，因此，涉及非农用途的农地的所有权并不属于农村集体。非农建设用地必须使用国有土地，而国有土地包括城市土地和集体农业用地变为国有土地的部分。随着非农建设的大幅增加，国家对农村集体用地的征用或征收也开始大幅增加。在征地过程中，征多少地、征哪块地、多大价格征地，农民并没有话语权，地方政府代表国家说了算。国家征用原集体土地后，再将使用权转让给土地使用者，不管是通过公开协议出让，还是招标拍卖、入股、租赁等，都是地方政府代表国家在运作。因此，涉及农地的非农用途时，国家实际上享有所有权。同样的逻辑，我们也可得到涉及农业用途时农地所有权属于农民的结论。

因此，农地的所有权特点并不是“模糊产权（ambiguous property rights）”，而是“二元产权（dual property rights）”。这也正是农地产权和乡镇企业、国有企业的产权差异的主要方面：国有企业的产权是国家所有，乡镇企业的产权是集体所有，但农地的产权要区分农业用途和非农业用途：即涉及到农业用途时，农民享有所有权②；而涉及到非农用途时，国家享有所有权，地方政府代替国家行使这种权利，当然地方政府需要支付“合法”的报酬，但这个报酬由地方政府说了算。

由于农业用途和非农用途二者是竞争性的，不能共存。如果农地在农业用途转化为非农用途时的价格协商是市场化的，农业用途和非农用途将不存在矛盾，农地二元所有权特征也将很合理，那么农民失地问题也将不存在。问题的关键是二者的转化并不是市场协商与谈判，而是法律强制规定一个价格，这为非农用途侵犯农业用途埋下伏笔。下部分我们将会发现，地方政府在征地过程中具有过分掠夺(over-predatory behavior)的行为特征，而农地的二元产权特征和《土地管理法》中按照农业用途价格征地的规定使得地方政府从征地中获得巨大的收益成为现实。

三、征地过程中地方政府的过分掠夺行为

在征地过程中，主要参与方是地方政府与农民。事实上，中央政府并没有想过要从征地中赚取多少差价利润，在当前的征地过程中，60%－70％的收入是被市县或乡镇政府和开发商拿走，25％－30％的份额给了村集体，农民只拿了5％－10％。地方政府在当前我国的征地过程中扮演着非常重要的角色，对其征地动机和征地行为进行分析显得至关重要。

㈠ 关于地方政府的理性特征、所面临的预算约束和目标函数的分析

经济主体的理性特征、所面临的预算约束和目标函数决定了其行为特征与逻辑（林毅夫，2005）。我们来看看地方政府的理性特征、所面临的预算约束和目标函数。

布坎南对“仁慈的政府（benevolent government）”的假设产生了质疑，他认为政府是自利的(malevolent)，偏好租金收入，是追求自身利益最大化的组织。Anthony Downs(1965)认为，“政府官僚就是其产出不能通过市场途径来衡量的组织或个人，政府官僚只依赖其上级的考核标准来晋升。”因此，我们可以认为，政府有强烈的寻求租金的动机，是具有晋升偏好的经济主体。

地方政府面临什么样的预算约束呢？我们认为表现为以下两点：首先，资本短缺。上世纪50年代以来我国实施的是对资本需求非常高的重工业优先发展战略，而我国资本非常稀缺。其次，地方政府之间为了晋升展开激烈竞争，竞相发展经济。因为地方政府官员要获得晋升，必须比其它地区取得更大的政绩——在我国即是经济发展取得好成绩。

地方政府官员的目标首先是晋升官职，而晋升的前提是政绩突出，这意味着地方政府必须尽可能发展本地经济；其次是获取足额租金收入；最后是维持本地政治社会稳定。

㈡ 地方政府的行为特点与逻辑

我国现阶段制度环境的不成熟使得地方政府寻租行为普遍发生，而赶超型发展战略及其内生的过分侧重GDP水平的政绩考评体系使得地方政府在征地过程中出现过分掠夺的行为动机，而二元农地产权则使得这种过分掠夺行为成为现实。

1.寻求租金导致地方政府在征地中的过分掠夺

 “公共领域里全部资源的价格叫做租”(巴泽尔，1997)[1]。Jean-Marie Baland（et al.,2000）指出在转轨国家和发展中国家中，政府行为的最大特点有两点，即利用垄断权力大幅度参与经济活动以及利用法律不完善、司法体制不完善进行寻租活动。Okuguchi（et al.,1997）指出：“寻租成立有一个条件，即寻租方预期的净收益即净租值大于零”。也就是说，寻租要付出一定成本，也会得到一定收益，但只有收益大于成本时，寻租方才有积极性去寻租。另外，寻租活动还有一个特点，即寻租活动的生产函数是凸函数，这意味着随着寻租活动的深入，每获得一单位租值的成本是递增的。寻租收益是关于寻租努力程度的凹函数，而成本是其凸函数，因此，寻租的净收益仍然是凹函数，故寻租行为达到某一点时，净租金最大，此时，该寻租努力程度即是一个均衡点。

由于我国处于转轨阶段以及特殊的经济体制时期，地方政府的寻租活动有着自身的特点。《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征用或者征收并给予补偿”；第四十七条规定：“征收土地的，按被征土地的原用途予以补偿”。农地的非农用途使用权的转让权属于国家，但却在地方政府的控制范围内。地方政府的自利性使得地方政府有获取租金收入的动机，而农地制度的二元性保证了国家拥有农地非农用途的所有权，土地管理法赋予地方政府代理国家按照农业用途地价征地的权力。只要地方政府将所征土地按照市场价格公开招标、拍卖便能获得高于征地成本的收益，即地方政府在征地过程中能获得净租金收入，地方政府必将大肆征地。

对于地方政府而言，农地的非农用途属性处在公共领域，这种资源的价值取决于内部化这种公共领域属性的收益与成本之差值。我们来看看地方政府在征地过程中的成本与收益，由于是按原用途补偿，故补偿金额几乎是不变的，即寻租成本是比较稳定的。而在国有土地使用权转让给土地使用者的过程中，地方政府可以行政划拨、协议转让、入股、租赁以及招标拍卖挂牌的方式出让土地使用权。2002年10月，国土资源部明确规定，经营建设性用地必须以招标拍卖挂牌方式出让。随着我国城市化进程的加速，以及宏观经济形势的良好势头，土地使用的价格将会继续上升，通过市场机制取得土地使用权转让的收益是巨大的，且呈递增趋势。

因此，地方政府在征地过程中获取的净租值是巨大的且是递增的，这使得寻租努力程度的均衡点难以实现，地方政府的过分掠夺行为成为可能。

更有甚者，许多地方政府以公共利益为目的低价征得土地后，并没有将所征土地用于“公共利益”，而是将土地使用权转让给企业用于经营性建设，如发展房地产、餐饮业和娱乐业等，这样地方政府就能获得更大的租金收入。这种行为的普遍发生反映了转轨阶段我国法律执行的不规范。

㈡ 为晋升竞相发展经济导致征地过程中的过分掠夺

我国现阶段的赶超性战略是通过制定并实现赶超目标来实现的。中央政府将信息（information）和权威（authority）分权给地方政府往往被认为是中国经济发展成功的关键（Qian et al.，1997），殊不知，赶超目标和赶超思想也被“分权”（decentralization）到地方政府。地方政府试图获取晋升的前提是GDP增长快于其它地区，因此，对赶超战略的“支持”（support）是非常明显的。应该说，到目前为止，我国的赶超型发展战略是成功的，这种成功离不开地方政府对该战略的认可、支持和执行。在二元农地产权背景下，地方政府在执行赶超型发展战略过程中的经济行为有如下两个特点。

首先，大力吸引外地资本进入（我们简称外资）。为什么各地区如此需要外资？因为我国的侧重于重工业的发展战略过分依赖资本的投入，而我国资源禀赋优势是拥有劳动力比较优势，如何获取资本，特别是外商直接投资成为各地区经济发展成功的关键。为了能吸引外资，许多地方政府通过压低投资的成本来提高投资的收益率，进而吸引外地资本的进入。在吸引外资的残酷竞争中，各地并没有形成内生性的竞争优势如产业集聚，而是以外生的政策优惠吸引外来企业的进入，如降低劳动力成本、大力压低土地租赁的成本。在这种竞争中，一个地区只有提供更优惠的土地使用权价格和其它优惠措施，才能在这场竞争中胜出。因此，许多地方政府以极低的土地价格甚至免费将土地租赁给外资企业，以吸引外资进入。考虑到吸引外资也是政绩考核指标的一个重要方面，地方政府会全力以赴吸引外资。二元的农地产权使得地方政府可以毫无顾忌地以极低的价格向农民征地。这样，地方政府对征地农民产生过分掠夺行为的后果是后者承担了地方政府吸引外资的成本。

其次，地方政府恶性竞争，形成地方政府保护主义。为什么地方政府会恶性竞争？这种恶性竞争对地方政府征地行为有什么影响？周黎安（2004）通过对Lazear－Rosen Tourment model 的改进证明，现阶段的政绩考评体系主要依赖于各地区政绩的排名，这使得地方政府相互攀比，恶性竞争，以邻为壑，地方保护主义形成，防止本地区对其它地区的正溢出效应（positive spillover effects）。这种恶性竞争使市场分割，“大而全，小而全”非常普遍，专业化分工难以提高，技术水平、人力资本和社会资本水平难以提高；并且这种恶性竞争会抑制市场化的改革进程（夏永祥等，2005）。这样，各地区的经济发展将过分的依赖于竞争性生产要素，如土地、资本、劳动力的投入，而技术、创意、企业家精神和制度等非竞争性生产要素由于太过于稀缺而对地区经济发展的促进作用难以起主导作用。在竞争性生产要素中，土地总量尽管是不变的，但用于经营性用途的土地是可以改变的。为了更好的发展本地经济，进而在地方政府之间的竞争中脱颖而出，压低土地租赁价格成为一种可能的经济的选择；二元的农地产权使得各地方政府将会采取极低的价格向农民征地，从而压低土地租赁价格成为可行的选择。这样，地方政府对征地农民产生过分掠夺行为的后果是后者承担了地方政府恶性竞争的成本。

为什么地方政府竞相发展本地经济会陷入恶性循环？这与国际上的转轨理论大相径庭。Tiebout (1956)强调的居民“用脚投票”（vote by feet）能改善居民福利的实质其实就是形成地方政府之间的竞争格局。Qian et al.(1997)认为，地方政府竞争（jurisdictional competition）使得地方政府在保护产权和完善市场制度方面不遗余力，并试图减少浪费性投资，改善本地居民的福利。Qian还认为，地方政府竞争是中国市场化改革成功的关键之一。而在我国，地方政府的竞争却陷入恶性循环，并将这种恶性竞争引入地方政府征地行为中，征地过程中的过分掠夺行为产生。这种情况之所以发生是我国的赶超性发展战略以及由此内生的地方政府政绩考评体系。而农地的二元产权特征无疑起到推波助澜的作用。

总之，由于我国处于转轨阶段，地方政府寻租动机十分强烈；而我国特定的经济发展战略及其内生的政绩考评体系使得地方政府为晋升竞相发展经济。这两个原因使得地方政府在征地过程中有强烈的过分掠夺动机，而二元的农地产权则使得这种过分掠夺行为成为现实。

四、失地农民的策略性反应行为

㈠市场改革不均衡、进入市场风险加大使得土地对农民的社会保障功能增强

我国是一个处于转轨阶段的发展中国家，土地对农民而言，是极其重要的生产资料。在农民收入构成中与土地最密切相关的是家庭经营性收入①。家庭经营性收入占农民收入的比重有降低的趋势，2002年，我国平均水平为60％，2003年降为58.8%，在江苏、广东、浙江等发达省份该比例已降至更低水平。土地对农民收入的影响越来越小，但对农民而言，其重要性并未下降。事实并不如此。尽管工资性收入的比重越来越高，如在上海、北京等发达地区，农民的工资性收入已接近80％，但这并不意味着土地对农民越来越不重要，从我国的农地流转市场现状即可得出这样的结论。《土地承包法》对农地流转(农业用途)给予了很大的法律支持，但农地流转市场并不景气，这说明了土地对农民的重要性并未减弱。其原因是，尽管农民取得了愈来愈多的工资性收入，但这种工资性收入是非常不稳定的，农民打工是季节性的、短暂的。因此，土地对农民而言，不仅具有收入功能，还具有社会保障功能。

尽管土地的收入功能是减少的，但习惯了自给自足的农民在适应市场化程度逐步提高的市场环境时，其面临的风险则是增加的，因此，土地的社会保障功能呈上升趋势。为什么土地的社会保障功能在上升呢？既然农民进入市场的风险决定土地对农民的社会保障功能，那么这些风险是什么呢？这些风险又从哪里来？

林毅夫等（1999）指出，我国长期的重工业优先发展的发展战略内生出了一系列与之配套的宏观政策环境、资源配置系统和微观经营机制。 这使得农业剩余被剥夺，农村改革滞后，农民收入低，农村劳动力向城市迁移受到很大的限制。尽管我国的市场化改革取得了很大的成效，但这种市场化改革是不均衡的，且不是全面推进的，与“三农”有关的改革明显滞后。尽管我国的户籍制度改革使得农村流动人口进入城市更加容易，但这种变革又产生了内生的其它制度歧视（夏永祥等，2005）。在户籍制度有效的限制农村流动人口迁入城市时，城市居民不需要什么成本即可十分稳定的分享城市户口的“含金量”，但随着户籍制度的改革，农村流动人口大量涌入城市，城市居民的既得利益受到很大的侵犯，因此，城市居民开始通过各种途径对地方政府施加压力[2]。这样，在劳动力市场、就业培训、子女教育、医疗保险等方面，各种针对农村流动人口的歧视性政策纷纷出台，愈演愈烈。农民失去土地后，在城市寻找到工作十分困难，且在城市受到各种各样的歧视，这无疑增加了农民失地后进入市场的风险。

因此，随着市场化程度的提高，农民进入市场的风险不仅没有减少，反而增加。这就是转轨过程中与“三农”有关的改革滞后于整体改革的结果。这种滞后越大，转轨进程中农民进入市场的风险越大，土地的社会保障功能就越强大。我们从农民对征地的价格预期（实际上是土地的收入功能和社会保障功能的货币化价格）远远高于按原用途补偿（即土地的收入功能的货币化价格）可以看出：土地对农民的社会保障功能远远大于收入功能，而且有上升的趋势。从这个角度看，那种提高征地补偿金额的方法无疑是治标不治本，因为我国转轨阶段的市场化改革的不均衡性可能导致农民进入市场的风险增加，土地的社会保障功能也将增加，农民对征地价格的预期也会增加。而土地社会保障功能的增加无疑会大大提高地方政府的征地成本，考虑到许多地方政府的财力十分有限，这种思路明显不具有普遍的意义。因此，提高征地补偿金额并没有从根本上解决农民失地问题。关键是提高市场化水平，并加快对农业部门的改革，使得市场化改革能够平稳推进，这才能减少农民进入市场的风险，降低土地对农民的社会保障功能。这样，提高土地补偿金额的方法才具有可行性。

㈡农民对低价征地的策略性反应

《土地管理法》规定，对失地农民的补偿是按照被征土地的原用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。前二者的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。考虑到农地对农民的社会保障功能，这种补偿的金额明显偏少。农民失去土地后并没有立即变为市民，也许在很长时期内都不会变成市民。这意味着农民既无土地作为生产资料进行生产，且在城市中寻找稳定工作非常困难，也没能纳入到城市的社会保障体系。即使对农民给予足够补偿金额，但农民更加习惯的是“自给自足”的自然经济，而不是市场经济，农民也没有太多企业家才能。因此，给予的补偿金额并不能帮助其创造新的财富，在这部分补偿金额消耗完后，失地农民仍然是失地农民，只不过从有一定资金的失地农民变成了一文不名的失地农民。

我们在上部分已经指出，地方政府在征地过程中存在过分掠夺的行为，且这种行为得到法律的支持，农民对征地的不满很难通过协商解决，结果是只能通过以下两种手段展开：一种情况是农民或村集体试图绕过国家，私自将土地使用权转让给土地使用者，即“集体非农建设用地进入土地市场”（周其仁，2004）；另一种方法是采取示威、游行、静坐甚至暴力等“呼吁”（voice，赫希曼，2001）形式对抗地方政府的低价征地行为。

1. 集体非农建设用地进入土地市场

第一种情况之所以发生，主要是因为农民和村集体抓住了有关法律中的漏洞。《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但有以下三个例外。

⑴ 农村集体经济组织兴办乡镇企业（《土地管理法》第四十三条、第六十条）。

⑵ 与其它单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业（《土地管理法》第六十条）。

⑶ 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的（《土地管理法》第六十三条）。

其中，第二个例外是众多地方采用的方法，比较成功的是南海模式、昆山模式以及永联村模式。①其中，南海模式是将集体财产、土地和农民的土地承包权折价入股，成立土地合股组织，这样，土地承包权就变成了股权。土地合股组织在农地上建立标准厂房，招商引资，用于出租，收取租金。昆山模式则是对村里非农建设土地进行整治，然后村民竞标租赁该块土地，建标准厂房，租给外资企业。永联模式则是免除全部农地负担，外加每人每年600元补贴，将土地集中起来，由村里组建的上海永联实业有限公司开发建设，盖标准厂房，招商引资，然后将厂房租给外来投资的公司。

我们可以看出，以上三种模式似乎都属于第二种例外，但仔细分析发现都不完全是第二种例外，都有一些微小变通，并且违背了《土地管理法》等有关法律。南海模式尽管成立了土地合股组织，但并没有土地使用权入股外来企业。永联村模式既没有和外来企业联营，又没有入股，昆山模式同样如此。由于不符合相关法律，如果出现合同纠纷，则农民或集体经济组织会面临非常尴尬和不利的处境，因为当集体经济组织和土地使用者即外来公司发生纠纷时，以前签订的合同并不会得到国家法律的承认和保护，这可能导致农民和集体经济组织利益受到损害。

我们可以发现，上述三种模式都发生在东部沿海地区，这些地区更高的经济发展水平和更加成熟的市场环境为集体非农用地直接进入市场创造了重要条件。以上三个例子的城市或村庄都位于经济水平高速发展、经济实力非常强大的城市周围，其土地租赁的低价格对外来企业有着很大的吸引力。因此，这种集体非农用地直接进入市场是可能的，但由于法律限制，这种情况即使在东部沿海发达地区仍然非常少见。而在一些中小城市，特别是中西部地区，市场环境、经济发展水平、思想开放程度与前者都有不小差距；况且由于法律限制，非农用地直接进入土地市场更加困难。

2. 采取示威、游行、静坐甚至暴力等“呼吁”（voice，赫希曼，2001）形式对抗低价征地行为

当征地补偿太低，农民觉得不公平，但又不能绕开地方政府直接将土地使用权转让给土地使用者，农民会采取各种形式反抗，增加征地的成本。农民对征地合约的不满将会产生所谓的“不同意支付”（disagreement payoff）(Matouschek,2004)。因为合约的签订，即产权的变更并不能改变农民对土地所拥有的私人信息。如果得不到与这种私人信息相称的报酬，农民将会产生事后的机会主义行为。这使得合约的执行异常困难，这种ex post inefficiency将使得征地成本剧增。如果考虑农民采用不合法的形式增加不同意支付，则征地成本将会大幅增加。

为什么农民不采取合法形式呼吁呢？毕竟这种违法形式的呼吁是要承担很大成本的——如拘禁、坐牢等。这其实暗含一个判断：即只有农民预期征地应获得更大的收益和补偿时，农民才会采取非法形式呼吁。经济行为主体对自身权益维护的努力程度往往与这种权益的大小呈正比。巨大的收益预期往往意味着农民愿意付出巨大的成本，甚至不惜采取非法手段。如果地方政府给予农民的征地补偿仅仅略微低于农民预期，或者说农地的社会保障功能并不大，那么农民会考虑放弃使用非法手段。

其实，从赫希曼的“退出——呼吁”模型解释也可以推断出农民采取成本高昂的呼吁的原因。上文我们指出，尽管农民进入城市的准入门槛降低，但在城市劳动力市场寻找工作十分困难，仍然面临各种各样的歧视。因此，农民“退出”农村十分困难，这意味着农民的退出机制十分缺乏。“呼吁是退出的余韵”，因此，当退出非常困难时，则呼吁成为申诉自身利益、表达不满情绪的主要途径，哪怕采取不合法的形式。这实际上也是农民采取行动维护自己的权利的唯一方式。如果政府继续低价征地，农民反抗政府的行为将更加严重。这就是现在失地农民反抗的逻辑。从这个角度看，建立失地农民的退出机制将会大大削弱土地对农民的社会保障功能，从而缓解征地过程中的冲突。这未尝不是一种好的思路，但这意味着我国的市场化改革必须整体推进，尤其是深化与“三农”有关的改革，如继续深化改革户籍制度，减少农村劳动力在城市受到的歧视等。

五、解决失地农民问题的思路与对策

㈠交易成本视角下的农地产权变革

科斯定理是“自愿交易和交易费用（交易成本）为零时，在产权明晰的条件下，不管资源如何配置，其效率并不改变”。反过来，这意味着当交易费用不为零时，资源配置方式之间是有效率差异的，此时，产权明晰程度和资源配置效率并不一定呈正比。Tian（2000）以乡镇企业为例，指出在市场化程度不高的情况下，模糊产权似乎更加合理，更加有效率。究其原因，无非是产权清晰时，由于转轨过程中制度法规不完善、执行不力等导致内生交易费用大于产权不明晰时的外生交易费用。从这个角度来看，资源配置效率与产权清晰与否的确有很大关系，但前者并不简单的由后者唯一决定，社会制度环境的自身特征和完善程度对资源配置效率有很大的影响。这对农地产权的分析很有启发意义。

巴泽尔(1997)将交易成本定义为获得、保护以及转让产权的成本。诺思认为，“制度是一种游戏规则，正式的说，是一种激励机制和约束机制，但相对于转化成本而言，制度对交易成本的影响更加直接和明显。”①一般而言，制度越完善，一次交易的交易费用（而不是全社会全部交易的交易费用）越低；制度越不完善，一次交易的交易费用越高。相对发达国家而言，在发展中国家，制度更不完善，交易成本更大。交易成本不为零时，资源配置的效率是有差异的，产权清晰既不是资源有效配置的充分条件，也不是其必要条件。巴泽尔（1997）认为，“产权的界定和变化是有成本的，这种成本是因为各种资产的有用性和潜在有用性的信息的获得是有成本的”，Demsetz(1967) 也指出，“产权的变化意味着外部效应的内部化（internalizing external effects），而这种内部化只有当其收益大于成本才能发生”。事实上，《土地承包法》规定农民拥有土地使用权、收益权、以及农地流转权（只涉及农业用途），并给予“法律保护”，按照产权理论，农民实际上成了农地农业用途的所有者，集体只是一个“名义所有者”。这时的产权应该说是非常清晰的，但农地的农业利用效率并没有明显提高，农地流转速度并没有什么改善。栾敬东等（2005）通过对安徽省40个县市的农户的调查，如果具有普遍意义的话，这意味着农民并没有强烈的农地私有化的冲动。我们已经指出，产权变革是有成本的，事实上，农地产权变革的收益往往得到大家的重视，但我们往往忽略我国处于转轨阶段，市场化程度不高导致的巨大的交易成本较大等特征，因此往往低估农地产权变革的成本。

 “如果外在性的自愿谈判不能使资源配置达到有效，那必然是由于交易成本太高。”（平新乔，2001）这意味着农地流转面临巨大的交易成本，这种交易成本扭曲了农地流转的成本－收益函数,从而抑制了农地的流转。由于与农地流转面临相同的制度环境，农地产权变革很难摆脱交易成本的约束。我国处于转轨阶段，各种政策法规、财产权的保护、金融税收监管、地方政府强烈的掠夺动机等制度层面的缺陷使得各种交易成本也非常高。农地产权的清晰无非是个外部效应内部化的过程，而巨大的交易成本则延缓了这一进程。

㈡解决农民失地问题的思路与对策

“没有执行力的制度犹如一座没有士兵把守的城堡，毫无意义。”（汪丁丁等，2005）如果没有转变经济发展战略，遏制地方政府的恶意竞争，形成对私产的保护和保证良好的合同执行机制等制度安排，清晰的农地产权制度既不会对地方政府形成有效的约束，也不会对农民形成足够的激励，更不会实现资源的有效配置。

因此，在其它制度安排没有配套之前，农地产权并不一定越清晰越好。事实上，农地产权制度的变化往往是内生的，是与市场化改革的其它部分难以分割的，依赖于后者的进展程度与深度。从这个角度看，那种非常主观地强调土地私有化无疑是非常幼稚的。而周其仁等认为“农地产权应该清晰，明确农民对土地使用权的转让权”也是不够的，一方面，周的建议在发达地区的确具有合理性，但在全国范围内特别是中西部地区并不具有普遍性；另一方面，土地产权的清晰并不能减轻我国既定发展战略及由此内生的政绩考评体系所引发的地方政府的过分掠夺行为，也不能减轻由于我国市场化改革的不均衡、农业部门改革滞后所导致的农民面临市场的巨大风险。

我们认为解决农民失地问题的前提和关键是市场化改革的深入，即改革我国经济发展的赶超型战略，构建合理的政绩考评体系，继续深化改革户籍制度，消除城市劳动力市场对农村流动人口的歧视①，形成良好的制度激励和约束，进而明晰农地产权，实现资源的优化配置。

这就涉及到一个问题，难道农地产权的清晰不是市场化改革的一部分吗？我们想说明的是，没有市场化改革的深入，再清晰的农地产权也没有什么意义。《土地管理法》第四十九条规定，“禁止侵占、挪用被征土地单位的征地补偿费用和其它相关费用”，但在现实中违反该规定的地方政府比比皆是。如河南登封市政府征地时向农民承诺，每亩地补偿8500元，但修建工程以后，每亩补偿地降至4300元，无收益地每亩1000元。福州市闽侯县青口镇征地时，承诺每个失地农民可拿到10000元征地补偿费，50岁以上老人每月可拿60元整，每户还至少有一个到土地使用公司就业的机会。但工厂建立后，被征地农民每人只得到800元。……政府的公信力如此之低，对合同的保护和执行能力如此之差，过分掠夺的动机如此之强，再清晰的产权又有什么用？

农地产权的清晰是市场化改革深化的内生结果，该何时清晰，如何清晰，我们很难给出确切的时间表，更不能人为设计何时进行产权变化。但我们可以肯定的是，随着市场化程度的提高，农地产权清晰的优势将逐步凸显，这样，当法律允许集体土地直接进入土地市场，地方政府也以市场价格征地用于公共需求时，农民失地问题也将迎刃而解。

根据诺思的观点，经济增长理论只是将经济总体增长分解为经济要素的增长，其实质仍是增长的结果，只有制度才是经济增长的根源。而Gleaser et al.(2005)发现，韩国、新加坡等新型工业化国家在上个世纪60年代到90年代的飞跃中，并没有很好的产权制度，但这些“产权贫困”的国家均实现了经济的“起飞”。为什么制度和产权没有在这些国家的“起飞” 中显得如我们想象中的那么重要？他们通过计量实证发现，产权在贫穷国家经济起飞阶段中并不是最重要的，其对经济发展的作用只是二阶的（second order），而人力资本、社会资本、市场化程度的提高才是发展中更基本的要素（more basic factors）的提高。当市场化程度提高时，法庭和法律将代替暴力（Courts and legislatures replace guns），交易成本减少，产权清晰才有可能，才有意义。

这使我们想起了前一段时间杨小凯和林毅夫关于中国经济改革道路的争论。杨小凯基于英国资产阶级革命的经验，认为我国必须首先进行宪政改革才能实现经济的可持续增长；林毅夫则认为，中国必须先发展，在发展中提高市场化程度，逐步进行制度变革。反映到农地产权方面，前者认为我国必须立即进行土地私有化改革，而后者则认为我国首先应转变经济发展战略，逐步推进市场化改革，这样“三农”问题将会迎刃而解。从他们的争论中，我们似乎感觉到，我国今后的发展道路甚至农地产权变革又面临着渐进和激进的选择，而Gleaser等无疑告诉了我们答案。

我们认为，关于失地农民问题的解决思路如下：

改变我国赶超型发展战略，稳健推进市场化改革，完善合理的政绩考评体系，从而减弱地方政府在征地中的过分掠夺行为；完善户籍制度改革，减轻城市劳动力市场对农村流动人口的歧视，使得后者进入城市就业更加容易，从而土地对农民的社会保障功能降低，减少农民对征地价格的预期。在上述基础上，允许农民和企业直接对话，即“集体非农建设用地进入土地市场”，如果国家因公益用途征地，同样按市场价格执行。

 

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