社会对于煤炭行业的观察分析，往往是从国有大煤矿的角度出发。这种普遍存在的大矿视角，仅仅把非国有小煤矿看作“问题”，不仅忽略了小煤矿已经成为煤炭行业不可或缺的组成部分这样重要的事实，而且忽略了煤炭行业已经形成断裂性二元结构这样重要的变化。相对于这样重大的变化，煤矿监管、尤其是煤矿安全监管应该做些什么调整？这大概是面对矿难高发的管理者应该冷静考虑的问题。

一、煤炭行业形成了断裂性二元结构，是城乡对立的二元经济社会结构的自然延伸，

是改革开放以来煤炭行业最重要的变化

第六个五年计划以来，国家主要是依靠非国有小煤矿的产量增长保障了经济高速增长对煤炭的需求。全国的煤炭产量，“五五”期间为290766万吨，“八五”期间增长到587191万吨，净增296425万吨。其中，来自非国有小煤矿（即乡镇煤矿，二者的外延完全一致）的增长为199783万吨，占总增长的67.39%。改革开放初期，国家资金相当紧张，这是农民对国家做出的还没有被充分注意到的重要贡献。片面地把小煤矿看作一个“问题”，对农民不公平。见表一。

表一，中国煤炭产量结构变化表, 单位 万吨

非国有小煤矿产量占全国煤炭产量的比例，从1949年的4.5%，到“八五”末、“九五”初的两年、基本占全国的半壁江山。如果考虑到生产成本、销售体制差别导致的国有大矿收购小矿煤的现象，非国有小煤矿的产量当时可能已经超过全国的50%。尽管“九五”以来大规模关闭小煤矿，到目前为止，小煤矿的产量仍然占三分之一，实际比例应当还要高一些。

在这个过程中、主要是经过“六五”以来的超常发展，我国煤炭行业已经从单一国有大煤矿的一元结构，发展成为国有大煤矿和非国有小煤矿这样高度两极分化的二元结构行业，或者说是断裂性二元结构行业。其体制是二元的，国有大矿基本还是计划体制，非国有小矿一开始就是市场体制。投资结构是二元的，国有大矿无论投资方式怎样改变，实际完全由国家投资，非国有小矿完全是农民（民间）投资。生产规模是二元的，国有大矿基本是百万吨以上和数百万吨的大型矿井，非国有小矿基本是年产几万吨的小矿井。生产手段是二元的，国有大矿基本是机械化和综合机械化，非国有小矿基本是半机械化和人工生产。用工制度、员工结构、收入结构，以至管理模式、企业氛围、社会地位、舆论印象都是二元化的。极而言之，除了劳动对象相同之外，煤炭行业的一切都是断裂性的两个单元。

这种断裂性二元行业结构，在世界主要采煤国家中独一无二。当前煤炭行业存在的问题，都与此相连。

煤炭行业的二元结构，是城乡对立的二元经济社会结构在煤炭行业的自然延伸，又体现了其强大的制约作用。国家虽然以“有水快流”的方式允许农民大规模进入煤炭行业，但在二元结构的体制壁垒限制下，农民只有条件办小煤矿，拿什么去办大煤矿？所谓“有水”，仅仅是指煤炭资源总量。就资金而言，几十年大集体搞下来，农民身上能有几滴“水”？经过二十余年发展，小煤矿的规模、手段虽然有所变化，但和大煤矿的相对差距却越来越大 原来是数万吨和数十万吨的差别，现在是数万吨和数百万吨的差别 这又是城乡相对差距越来越大的自然延伸，也表明二元经济社会结构的制约作用仍然非常强大。农民难道不明白应该办大煤矿？难道不想办大煤矿？社会在指责小煤矿的时候，往往容易忘掉这些。

形成了断裂性二元结构，这是煤炭行业改革开放以来最大的、最重要的变化。在此之前，非国有小煤矿虽然起起落落，但比例很小、又基本在地方自给自足的范围内，没有真正成为煤炭行业的一部分，也没有对煤炭总量、价格形成独立影响，更没有对行业管理形成独立要求。

二、如何适应煤炭行业断裂性二元结构这种重大变化，

可能是煤炭行业监管面临的主要难题，

面对断裂性二元结构的煤炭行业，国家行业监管体制基本局限在一元结构的圈子内徘徊。

改革开放之前，煤炭行业基本是国有大煤矿的一元结构。行业监管体制，自然建立在一元结构基础上，其产业政策、体制、机制、机构、职能、人员结构基本局限在国有大煤矿圈子内，无论部门名称叫什么，本质上一直是中国统配煤矿总公司。

改革开放以来，煤矿行业管理机构虽然调整频繁，实际却只管了半个煤炭行业。1988年煤炭部并入能源部，同时成立中国统配煤矿总公司；1993年恢复煤炭部，撤销中国统配煤矿总公司；1998年取消煤炭部，变成国家经贸委煤炭局；1999年成立国家煤炭安监局，与煤炭局一个机构、两块牌子；2000年又撤销煤炭局。频繁的调整，一直是在如何管理国有重点煤矿的圈子内打转转，转来转去，没有真正考虑将近半壁江山的小煤矿，也就只管了半个煤炭行业。撤销煤炭局，等于用取消行业管理的办法跳出了这个圈子。

取消行业管理，对于国有大煤矿可行，因为其行业管理和业主管理可以完全重叠，国有资产管理机关可以代行行业管理职能；对于小煤矿不行，因为其行业管理和业主管理根本无法重叠。真的依靠行业协会，那就是把煤炭完全看作第二产业，忽略了其介乎于一二产业之间的特殊性，忽略了其生产条件的特殊性，忽略了小煤矿产量占我国一次能源20%以上的特殊性，忽略了小煤矿数量庞大、没有组织的特殊性。国有大煤矿一般是以同一煤田、同一区域内的煤矿组成一个矿务局（集团公司）的方式管理。小煤矿没有这种组织方式，结构特征类似于农村，是数万个互不联系的土豆。目前对于小煤矿的管理，类似于国务院直接管理行政村，只能是象征性的。用象征性的办法，管理小煤矿这种特殊行业中非常特殊的部分，不利于国家一次能源供应的稳定，更不利于在小煤矿劳动的数百万农民工的生命安全。

2003年，国家煤矿安监局升格为国务院直属机构，首次成为与监管对象之间没有经济或体制联系的第三方监管人。2005年2月，又升格为国家安监总局，同时专设由总局管理的国家煤矿安监局。这个办法仅仅是开始解决安全监管问题，行业监管还是个问题。

如同国家对二元结构的城市和乡村采取了两套管理办法一样，对二元结构的煤炭行业或许也只有采取两套管理办法。否则，不可能改变只管半个煤炭行业的局面。从这个意义上说，如何适应这一变化，可能是煤炭行业监管面临的主要难题。

三、我国煤炭产业政策对小煤矿传统性不稳定，

小煤矿长期在发展与整顿间循环，安全生产如何能够稳定？

市场经济变化快，煤炭产业投入大、周期长，这是改革开放以来煤炭行业形成的一块短板。为了弥补这块短板又增加了一块短板 大量小煤矿，最多时超过9万处，现在还有将近3万处。这些非国有小煤矿完全自负盈亏，煤价低时饿得前心贴了后心，煤价高时又烧得忘了姓甚名谁，死活都是自己扛。国家放开小煤矿的动机是弥补大煤矿的产能不足，农民投资办矿的动机是发家致富。这两块短板和两个动机交叉在一起，决定了非国有小煤矿在投入上的两个特点：完全受盈利预期调节；能少投一分决不多投一分。这两个特点结合在一起，又形成了它们经营上的最大特点：对产业政策非常敏感。

煤炭产业政策对小煤矿恰恰是传统型的不稳定。早在1950--1952年间，政务院财政经济委员会就安排开始了第一轮整顿小煤矿，仅山西一省就封闭小煤矿2000余处。1957年9月，国务院又发出《关于发展小煤窑的指示》。由此，开始发展与整顿的循环。没有煤了就发展小煤矿，煤炭多了、事故多了、社会舆论压力大了就整顿小煤矿，呼之即来挥之即去，始终没有形成有利于小煤矿长期发展的稳定政策，更没有考虑大量小煤矿关停后工人何去何从？热来时“有水快流”热得炭火上坐，冷来时“坚决关闭”冷得冰凌上卧。小煤矿今日不知明日事，矿主们必然是能多捞一把算一把、能少投入一份算一分的态度。国家以急功近利的政策对待小煤矿的饭碗，“黑心矿主”必然以急功近利的办法对待下窑汉的死活，伤亡率如何能不高呢？近年来煤炭价格大涨，大煤矿都普遍超能力生产，抓住机会捞一把，何况小煤矿？国家把小煤矿当成后娘养的，当成了煤炭产量高低的调节器。虽然经过二十多年发展，目前保有的2.8万处各类煤矿中生产能力1万吨及以下的仍然高达41%。小煤矿，很像高纬度地区总也长不大的“小老树”。相当一些地方又实行株连政策，一个矿出事故，所有的矿都关停整顿。小煤矿无论长远还是当前都处于惶惶不可终日状态，随时准备应对关停整顿，必然是一有机会就拼命乱挖滥采。小煤矿的生存状态不稳定，安全如何稳定？

煤炭行业投入的特殊性，又加剧了不稳定。我国煤矿以井工矿为主，基本建设投资70%左右用于井下形成专用资产，小煤矿的比例还要高一些。资本一旦投入，就凝结为专用资本品，退出和转移非常困难，基本不可回收。强行关闭小煤矿导致大量投资既无法得到预期回报、又无法收回，业主必然千方百计地恢复生产。这就是已关闭的小煤矿死灰复燃、非法生产的直接原因。非法生产又加剧了安全不稳定。

仅从我国煤炭资源条件和生产力发展水平、需求、就业压力等方面分析，小煤矿在相当长一段时期内都是需要的，必须允许存在，必须给可靠的出路。大煤窑小煤窑都是煤窑，产业政策应该一视同仁、长期稳定，给小煤矿以明确的发展预期。面对煤炭需求激增、煤矿事故高发的现状，当前安全管理还必须改变株连政策。无论长远还是当前都必须稳下来，稳下来才可能遏制倒行逆施一般的盲目蛮干，而不是相反。

四、非国有小煤矿的安全管理尤其需要政府和行业的监管，

政府和行业的安全责任尤其要明确，

明确的责任才能重于泰山，不明确的责任只能轻于鸿毛，

计划体制时期的安全监管以觉悟和意识形态压力为补充 人人都操心、自觉主动的操心 极大的补充了安全监管的疏漏。在市场体制下 谁也不操心 老百姓挂在嘴边的这句话告诉我们，这种补充越来越小了。在非国有小煤矿中，这种补充可能从来就没有，而是单纯依靠管理。小煤矿的特点之一又是管理不健全，安全工作实际就只能依靠“撞大运”。因而，政府和行业的监管，对小煤矿尤其必要、重要。这是煤炭行业从一元结构变为二元结构以后，安全监管面临的最大的、必须充分重视的变化。认识不到这一点，就是安全意识还停留在一元结构时期，如何能搞好二元结构下的安全监管？

政府和行业的煤矿安全监管体制是在一元结构基础上形成的，是建立在当时完善的国有大煤矿安全管理基础之上的。在二元结构基础上继续沿用原有的安全监管体制的时候，前提就是假设非国有小煤矿已经形成了和国有大煤矿一样完善的安全管理。这个前提不能成立。这是最大的漏洞。

这个漏洞的主要表现是安全责任不明确，各级行政首长和小煤矿一样，都是在“撞大运”。行政、行业、企业三个范畴之间的责任不明确。各个范畴内不同层级之间的责任也不明确。例如，当前突出的该关的矿井关不了的问题，就是因为行政层级之间责任不明确。按规定，省、市、县、乡、村长都是安全生产第一责任人，听起来很吓人，但是，哪一级“长”应该负责把什么样该关的矿井关掉并不明确，五只老虎吃天 或是都无法下口、或是互相推诿，都负责都不负责，是个大锅饭，所以往往关不了。

这个漏洞的又一表现是行业监管实行各级部门负责体制。部门不负责怎么办？给个处分？减少编制？部门负责的体制，在计划体制下可以，在市场体制下就是自欺欺人；对于其他行业可以，对于煤矿这样人命关天的行业就是自欺欺人。

这些漏洞，相对国有大煤矿时，被比较完善的企业安全管理弥补了，相对非国有小煤矿时，自然就“百出”了。

行政和行业的安全责任不明确是普遍问题，只是由于小煤矿的特殊性更加引人关注。刚刚颁布的《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》也还没有彻底解决这个问题。市场经济下的安全责任，必须明确到出了事故有人自动提头来见。否则，安全责任不会重于泰山，只能轻于鸿毛。

五、矿难高发是劳动贬值在小煤矿特殊条件下的特殊表现，

煤炭行业尤其应该认真落实以人为本的发展观

矿难高发的根本原因是劳动贬值，尤其是在小煤矿劳动的大量农民工的劳动严重贬值。计划经济时期的劳动价值过高固然有弊病。但是，劳动贬值的弊病更大。劳动贬值不仅直接威胁社会主义的基本价值观念，而且直接威胁了维系一个正常社会必不可少的基本价值观念。

矿难高发是劳动贬值以特殊形式呼唤社会的关注。由于煤矿劳动条件艰苦，从建国初期到20世纪90年代初期，国家一直对煤矿工人给予优惠待遇，煤矿职工工资一直名列各行业前茅，三年困难时期，国家还给予煤矿职工特殊的粮食和副食品补贴。后来，煤炭企业经营日趋困难，职工收入增长缓慢，甚至下降。据统计，1994 2000年煤矿职工年平均收入6893元，增长幅度在全社会各行业中最低。2000年，煤矿平均工资为6761元，在49个行业中倒数第二，仅为最高行业的11.8%。当这一系列现象都不能引起社会关注的时候，煤矿必然会以更加悲惨的方式吁请社会关注劳动贬值。广东兴宁矿难停止抢救的消息传来、一百多位遇难矿工的遗体将永无再见天日之时了，哪一颗有良知的心灵能不感到沉重？他们死得如此沉重，生得又如何能够轻松？矿工悲惨的死亡，是在呼吁社会关注矿工、尤其是小煤矿农民工艰难的生存。

劳动贬值是普遍现象，煤炭行业不可能独立解决这个问题。但是，劳动贬值在小煤矿的特殊条件下往往表现得令人难以承受。所以，煤炭行业尤其应该认真落实以人为本的发展观，社会尤其应该对煤矿职工表现出以人为本的关怀，特别应该关怀那些在小煤矿劳动的农民工弟兄。

六、煤炭行业的安全生产有多方面的特殊性，应该实事求是地向社会作出必要的说明

由于传播手段的进步，社会高度关注煤矿安全。这对煤矿安全极为有利。但是，煤炭行业的安全生产确实存在多方面的特殊性。

例如地质条件对煤矿安全的影响。许多人都知道我国的百万吨煤炭死亡率比印度高出10倍以上，感情上很难接受。但是，这在相当大程度上是不可类比的。印度煤炭产量的70-80%是依靠露天开采浅部资源，井工开采的仅有6000万吨左右。我国煤炭产量的95%以上是依靠井工开采，井工开采煤炭产量相当于印度的30倍。相对于安全生产，二者根本就不是一回事，认为我国煤炭工业管理水平不如印度是外行话。

例如公开与不公开的区别。近年来，我国对煤矿事故一律公开报道，毫无疑问是一种进步，但在过渡时期也有明显的副作用 容易使社会形成煤矿事故越来越多的错觉。我国的煤矿事故还是逐步下降的，只不过是原来不公开报道罢了。有关部门应该对社会做出必要的说明，以避免不必要的误判，也有助于形成客观公正的社会舆论监督。

例如提高煤矿机械化程度、降低煤矿事故率、稳定煤炭行业的就业吸纳能力三者之间的统筹问题。提高煤矿机械化程度，无疑可以提高效率、降低事故率。但是，片面的提高煤矿机械化程度，一方面会形成投资结构失衡，另一方面会降低煤炭行业的就业吸纳能力，直接减少农村劳动力的出路。应该从初级阶段的实际出发统筹协调。

还有一个二元结构造成的指标失真问题。例如，2004年全国煤矿百万吨死亡率为3.1。这个数字，既大大高于国有重点煤矿0.93的实际水平，更大大低于非国有小煤矿的实际水平。这个真实的数字，由于建立在了完全二元结构的基础之上，就成为了既不能客观反映国有重点煤矿实际，也不能客观反映非国有小煤矿实际的严重失真的数字。

二元结构已经成为我国煤炭行业最重要的实际，对煤矿监管提出了许多新问题，加强煤炭行业监管应该从这个实际出发。如果仅仅从大矿视角出发，充其量只能算从半个实际出发。