依法治税与规范地方政府行为
刘 源
（中南财经政法大学财税学院，武汉 430074）
内容提要：依法治税的口号响了很多年，可是，我国征税现状仍然与依法治税的目标存有很大的差距。长期以来，过分的重视强调提高纳税人的意识的同时，忽视了对征税方的行为的规范。本文就地方政府征税存在的不良现状，探讨迈向依法治税与规范地方政府行为的关系，并提出相关的改良方法和建议。
关键词：依法治税 征税主体 改良建议
如果说，依法治国水平的高低是衡量一个国家文明程度的标志，那么，依法治税的水平也就自然的成为测度一国税收文化理念的标尺。时值今日，我国税收事业的突飞猛进是显而易见的。但是，随着经济体制的深化和各项改革的向前推进，许多社会经济矛盾集中到税收工作上来，是依法治税工作面临诸多新的挑战，迈向依法治税的目标，还有很长的路要走。长期以来，我们一直把依法治税的重心偏向纳税人一方，其实，要想实现真正意义上的依法治税，作为征税方主体的政府及其税务机关是不容忽视的重头戏。
一、我国当前征税主体在征税过程中存在的问题
（一）政权机关与税权机关之间权力划分不明确
基于我国至今还未出台一部体系完善的税收基本法的现状，所以，对于各级政府与其税务机关在税收征收管理的权限上缺乏具体的法律予以保障，更不利于在税收执法过程中形成良性的权力制衡机制。一些政府部门法制观念薄弱，受地方利益驱动，任意制定减免税、退税和独霸一方的“土政策”，随意干预税收执法的现象屡见不鲜，。这样一来，严重打乱了国家的税收法律秩序，严重影响税收的征管力度。
（二）税收任务片面注重收入的计划数量，而忽视质量
很多基层政府衡量税收任务的完成只注重下达计划完成的数量，无论征税的地方市（县）级单位如何征税，只要任务如数完成就大家表彰，但是，只要不能完成那税计划，就“一票否决”所有的业绩。其实，长期以来，我国税收任务的下达，并不是依照GDP的增长为依据，而是按照上一年度的收入完成数，作以基数加上计划期内的增长量来确定下一期的计划指标。这样一来完全有悖于税法的立法初衷，也不利于税负的公平，对于经济发达的地区，征税机关每年只要保证按指标完税即可，征税动力不足，从而导致税源大量流失，同时根底的税负反而时当地的产品和投资环境更为有利，而对于经济落后的地区，过重的税负容易造成当地财政的紧张，税收滚动逐年增长不利于地方经济的盘活，从而形成了“富地永富，贫地仍贫”的不良局面。以辽宁省喀左县为例，该县是辽宁的贫困县，经济主要以农业为主，工业企业并不发达，县内的工业企业屈指可数，长期以来，税收计划的下达并没有考虑当地经济的承受能力，企业税负较朝阳市周边兄弟县市严重偏高，县域经济发展缓慢，地方财政连年紧张。这种“竭泽而渔”的计划征税理念严重背离经济的发展规律，不利于当地经济的发展和社会的稳定。
（三）财政体制欠完善，地方与中央恶性“博弈”
我国采用分税制的预算管理体制，存在着中央与地方之间利益关系上的矛盾。同时，地方税权范围之内的税收收入难以满足其事权范围的开支，而财政转移支付的力度尚难以弥补这一块空缺。加上地方政府“上有政策，下有对策”博弈重重。加上近些年来，中国对地方对地方适度下放了一些权利，导致部分地方政府以“中央明确不允许做的坚决不做，中央没有明确的事项放开去做”的理念作祟，踏着红线挖中央，保地方。
（四）司法保障软环境不够完善，缺乏税收监管力度
在目前的税收征管实践中，税收司法保障体系存在缺口，导致税收强制力的实施难以得到切实的保障。同时，一些行政管理部门和金融机构给予税务机关的支持有所欠缺；一些地方各级党政干部干预税收执法现象仍然存在，阻碍了依法治税的进程。近年来，大型的涉税案件作案手段高明，加上当地地方政府高层人员的掩护，大型的案件难于查处。诸如震惊全国的金华税案、南宫税案、刘晓庆案件中都与地方政府及其税务机关有所瓜葛。可见，司法保障的意义之重大。另外就是税收监督的力度薄弱，人们往往只重视对纳税主体的监督和协税义务的第三者对征税主体的监督，而对于作为征税主体的监督，做得还很不够，由于征税方行政关系复杂，一旦形成官官相互的腐败问题，更加难以查处，从而致使许多税收违法行为得不到或不能及时得到制裁，导致依法治税难以进行，削弱了税法的刚性和力度，在一定程度上纵容了税收违法行为。
二、改善的方法和建议
针对上述问题，笔者认为可以从以下几个方面入手：
（一）建立科学的征税观，提高征税人的征税意识
从征税观念上，征税人要树立为纳税人服务的意识，剔除以往的“官架子”，注意树立税务机关良好的公关形象，规范自己的行为。现在正值“先教”期间，对于地方政府以及税务机关要把树立科学的征税理念作为一项任务认真学习，仔细反思其征税观念上的不足和行为上的缺憾，并建立相应的考核和监督机制。
从纳税人一方，对于征税方不合法的征税行为要敢于举报，敢于同不法的征税行为作斗争，从而形成一种良性的监督机制。
另外，加强高层领导的绩效考评，毕竟管税的首先要懂税，转变传统的征税理念，相信只有英明的领头羊，才能领导队伍打胜仗。
（二）和谐中央与地方的财权利益关系，完善财政转移支付制度
进一步完善分税制，可以考虑将税收立法权有计划的适度适时的逐步下放给地方，从而扩大地方政府的财政收入来源，同时“费改税”要进一步彻底理顺税费关系，做到“费的税化”，依法治税到地方，严厉打击地方乱收费的行为，谨防依法治税的同时忽视政府乱收费的现象再度发生。同时，还要尽快完善财政的转移支付制度，对于部分地方财政入不敷出的，中央财政要及时地给予解决。
（三）与经济发展同步，及时制定税收法规，加强税收管理机制
我国当前经济发展较快，同时各方面的经济、行政、法律关系人需要理顺。就现在而言，短期内出台一部体系完善的《税收基本法》难度很大。那么，制定适合经济运行的法律法规约束征税方的行为则是切实可行的。在现行法律不太完备的现实之下，实现对现有法律资源的有效利用也就成为了制胜的唯一手段，所以，必须强化税收监管机制，是现行法律使用的边际效益达到最大。
（四）税收成绩的考核标准要实现理念上的转变
长期以来，国内的学术界一直批判税收计划的弊端，在这里声明一点，税收计划本没有错，我国进行各税种的预算是政府预算收入的科目中最重要的组成部分，按照《预算法》及实施细则的要求，落实和分配预算指标也是征税主体的责任。税收计划只是一个指导性的预测数，而其中更重要的是坚持依法治税以保障税收计划的完成。其实长期以来，错就错在对税务机关考核标准的问题上，试想如果只是片面的把征税机关是否完成税收任务作为评价、考核税务机关工作的首要或唯一标准，大力推行传统的“一票否决制”则必然会扭曲税务机关的征税行为，背离依法治税的原则和税法的立法初衷，也不利于形成良性的税收征纳关系，最终必然会导致国家和纳税人的利益受损。因此要把税收工作考核的重点由是否完成任务转移到是否依法治税上来。在税收征纳过程中必须遵循税收法律主义，征税活动要严格以税收法律的规定进行，任何政府部门不得私自干预税务机关的合法征税行为；征纳双方的权利、义务由法律做出安排；法律没有明文规定纳税人义务的，不得随意向纳税人课税。
（五）建立有力的税务队伍，严厉打击地方政府的税收犯罪行为
基于当前犯罪手段的高端化和隐蔽化，给我们的纳税检查工作带来了巨大的难度，所以，一方面在强调加大立法的同时，也需要一大批业务精湛的有胆有识的财税精英，因此，一方面对于税务机关内部的现职工作人员要加大培养能力，提高自身队伍的业务素质，另一方面，在吸纳人才上，要加大吸收人才的口径，针对税务工作的实务性，适度考虑改善税务系统公务员初试过程中体现出专业人才的优势，以减少税无人才的流失，争取把素质优良的财经专业人才吸纳进来，给我们的税务队伍吸引鲜活的血液，从而形成具有战斗力和法制观念的治税团队。
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