税费改革与农民负担

　　孙津

　　农村税费改革减轻农民负担是显而易见的。事实上，中央2000年七号文件也是这样把减轻农民负担作为农村税费改革的一大目标的。然而，此次税费改革能够达到农民减负的目的吗？无论从整个农村还是实行税费改革试点的地方的情况来看，这一问题的确切答案还有待实践给出。不过，税费改革试点工作出现的新问题已经表明，税费改革和农民负担这两个问题作为改革开放的伴随现象，有其体制和发展方面的局限，而不仅仅是（甚至根本就不是）农村社会提取多少的技术问题。这种情况使我们有必要重新（或进一步）认识农民负担的真实含义，从而使税费改革朝着使农民负担失去意义的方向发展。换句话说，当农村的社会提取作为持续发展的必须而具有了人们普遍认同的规范机制时，个体的付出才会不被作为负担。现在的税费改革是农民减负的一项过渡措施，尽管这种过渡是必不可少的并可能是积极有效的。

　　还在七号文件颁布之前，许多地方（比如安徽、河北、山东、湖南、江西等）就试行了各种税费改革，结果也都减轻了农民负担。同样，按照七号文件实施税费改革的地方，农民人均负担比改革前大大减轻，其减轻的幅度从安徽全省的到山东肥城县的不等。然而，减负并不等于税费方面就甚么问题都没有了，相反，撇开各地情况不同以及具体操作的技术问题不谈，税费改革的地方普遍产生了两个新的问题。其一，财政收入大大减少，使本来就经费不足的乡（镇）政府以及构甚至难以维持正常工作；其二，税费收缴仍然有法理不顺的地方，而且个体支付方面也存在不合理和不公平的现象。

　　用减少社会提取数额的方式来减轻农民负担，财政收入就是一个必然的算术结果。比如  安徽省乎均每个乡镇的财政收入减少90万元；湖南省长沙县平均每个乡镇减少73万元。山东肥城县农民减负幅度大，相应地，平均每个乡镇财政减收148万元，减收幅度」高达44。23%。这些只是帐面上的数字，而农民负担最重的乱集资、乱摊派、乱收费的款额还不包括在内。根据1996年对全国「三乱」收费情况的估算，总金额达—千亿元，所以即使中央已决定每年拿出二百亿元用于乡、村的财政转移支付，比起一千亿元来讲也才只有其五分之—。那么，乡镇和村的财政怎么办户是想办法提高税费，还是重开「三乱」户新的不合理和不公平现象在各地的情况不—样，但有几点是普通存在的。首先是税负不公。税费改革是按耕地来收取税费的，但是，这样—来，城郊只有一、二分地的农民和农村有二、三亩地的农民之间的农业税负担就可能相差二、三十倍之多。如果这种差距倒过来，即地少的农民多交税，也许还符合实际情况，因为城郊的农民更富—些。但是，情况不仅正相反，而且由于无地和少地的农民多数已从事第二、三产业，他们的税费都转到承包地多、也相对贫困的农户身上去了。过去「三提五统」还在税外，按人头收取，改革后原先的村公益金和管理费都改为农业税附加统一征收了。这些税费一直就比农业税高二、三倍，现在也统统由承包土地的农民承担了。

　　其二是计税价格与市场价格差距太大。比如说，湖南省试点县确定的计税价是50公斤稻谷52元，但农民出售50公斤稻谷只得35元。这就是说，每50公斤稻谷农民就要为政府补贴16元。长沙县有一个镇，改革前人均负担折合稻谷154斤，税费改革后人均减负20元，但折合成稻谷却需要人均交付194斤，负担实际上是加重了。这里的道理有一个弯子：农民的实物不是数字，如果交150公斤粮食才能完成100公斤粮价的税费，那么农民表面上也许看不出收入的减少，实际上却是增加了不合理的支出。

　　第三是特产税。原来的「特产」指林木、山珍、山产、茶桑果园等产品，税率比农业税高得多。改革开放以来，许多地方因为适应市场，或将特产品轮作，或短期种植，其面积、产量、销售、价格都很不稳定，对这种情况征特产税，对农民不合理，从产值或收益来看也不公平。

　　法理上说不通的现象主要是把村提留作为农业附加税。从这部分资金的性质来讲，属于集体积累而不是税；如果从耕地所有权属于集体来讲，更是剥夺了集体向农民发包耕地所应收的承包费；从耕地使用来讲，或者是否定了集体对耕地的所有权，或者是把地租悬置起来了。

　　税费改革出现新的问题并不是难以理解的，而且也并不是意味着税费改革有甚么不对或不实际。但是，要解决这些新问题，恐怕有必要重新（或进一步）认清农民负担的真实含义是甚么才有助于税费改革的深化，而不致于陷入技术性的修修补补。

　　事实上，农民负担是改革开放以来才出现的问题，也可以说是—个特定的历史范畴。对于这一点，只要把改革前后的情况对比一下就明白了。1958年，全国农业的平均统一税率为15。5%，直到1978年，除了灾年对有些地方减免税收之外，各地的税率仍在11到16%之间。应该说，这个税率比改革开放时的税率要高，但却没有出现负担问题。这并不是说过去农民没有负担，而是农民没有实现主体的独立，致使负担没有着落，也就是没有人对负担负责。在人民公社体制下，农民不管生活好不好，主只任都在集体，个人唯一能做的独立之事就是怠工。再进一步说，即使农村干部不干活，他也是吃集体的，并不影响农民个体的收益；反过来说，干部们即使带头苦干，对农民个人收入的增加也不起甚么作用。因此，简单说来，负担就是因为农民个人（或农户）成了独立的利益主体才产生的，所以是体制改革本身的产物。

　　首先，改革开放以后，人民公社的体制解散了，但是社会主义共同富裕的要求，使农民在安全和生存保障上对政府或集体的依赖心态并没有改变。所以就很容易把向政府或集体交纳钱、物看成一种负担。第二，体制改革的直接结果是农民个体或户成了独立的利益主体。他们作为经济实体要对投入产出进行核算。这种情况是改革开放以前昕没有的。既然要核算，收益中任何不是为了自己需要而交纳的支出就被当成了负担。第三，相对城市来讲，农户好比一个公司，甚么税费都要自己去交纳，同时又得不到财政拨款和社会福利，这种生存方式进一步巩固了由公开核算带来的负担心态。第四，改革开放一直鼓励和倡导农民致富，把农民收入的增长当成农村发展最重要、甚至是唯一的标准，因此就规定不得增加农民负担。另一个方面，农村财政严重短缺使各级政府和干部不得不想方设法从农民那里多收些税费。这两个方面的巨大反差掩盖了社会提取的必要性、合理性与合法性，使负担成了一个突出的道义问题。第五、机构庞大、人浮于事、贪污腐败等问题对农民造成的负担，以及税费制度不规范带来的个人支付的不合理和不公平，与正常的支付税费混在一起，不但真的加重了农民负担，而且使农民对应尽的义务产生了抵制心理。

　　凡此种种，既是农民负担产生的原因，也是农民负担的真实含义。当然，负担是实实在在的钱、物、劳务，而不仅仅是—种观念和心态，但是仅仅减少交纳的数额是绝不会改变或消解负担的这种真实含义的。这里的道理很清楚：体制的改革使农民个体成了市场经济中的利益主体，他必然会要求权利和义务的对等或一致；如果农民自己不能掌握这种对等或一致，合理和规范的社会提取机制是建立不起来的。从前面的分析可以看出，农民在社会身份、政治参与、利益主体、管理机制、经济核算、市场进出等方面的权利和义务的不对等或不一致在负担问题上都有突出的特征化体现。技术上的税费增减固然不能解决个体支付的公平问题，而现在情况更是社会提取入不敷出。不管社会提取以甚么方式实施，总之我们不能设想这些税费都进了少数干部的腰包。一个简单的事实在于，乡、镇、村财政的大部分都用在教育支出上了。因此，真正的矛盾在于社会为持续发展所需的提取是太少而不是太多了，而从中央政策到农民要求，却都说是负担太重了。这一矛盾所突出的权利和义务的不对等或不一致，就是农民负担这一历史范畴的真实含义。

　　税费改革的新问题并不是甚么人为的错误，农民负担的真实含义也并不否认负担本身的真实存在。问题在于，这两种隋况都反映了体制和发展本身的局限。也就是说，权利不可能只是给予的，义务也从来不可能只靠自愿来支撑。正因为如此，税费改革才只能是农民减负的一种过渡性措施。现在评价税费改革的得失利弊还为时过早，不过至少有两个方面可以说明这种改革措施在农民减负方面的过渡性。

　　第一，农民减负仅靠税费改革是不可能的，必须有全方位体制改革的深化。真正的农民负担并不在税，而是二二乱」，即所谓「头税轻、二税重、三税无底洞」。二一税」指二提五统费，一般达到农业税的三倍；而「三乱」比前两税的总和还多，并且还有无法统计的部分。执行七号文件的规定，「三乱：这一大负担就减去了。」刚面说过财政收入的减少，然而另一个事实是，乡（镇）、村正式和变相吃财政饭的人一般都比实际需要多出一倍。如果能够把这些人减少百分之三十至四十，再加上中央作为财政转移支付的二百亿元，乡（镇）、村财政收入与吃财政饭的人数之比也就和没实行税费改革时的情况差不多了。换句话说，如果精简吃财政饭人员这一改革同时跟上，现行的税费改革可以在维持原有财政状况的情况下，使农民减负百分之三十至五十。这是一个了不起的成绩，但其过渡性也很明显，因为它不仅有赖其（他方面的体制改革，而且并没有提高社会提取的水平和有效性。另外，并非是不重要的一点在于，这种改革成果的保持以及它要进一步达到的目的，是能够促进生产力的提高和税费制度本身的合理规范。

　　第二，现在的税费改革并不是针对税费改革制度本身的，所以从其现实性来讲，恐怕主要目的还是在于减负和稳定。所谓税费制度，指的是现代税制，而改革的税费性质仍是传统的。这种传统税费主要有三个特征。其二，所征收的是没有扣除成本的总体收益的税，所得和增值都无从体现；其二，只是对农业征税，即使有公益金和管理费作为附加，诸如地租、消费这样的主要税项还是失缺或严重不规范；其三，在很大程度上保留了税费的实物形态。这种情况不仅是体制框架的局限，而且是中国农村发展的特殊性（所以说是发展的局限也可以），类似或近似的农村税费制度恐怕除了中国只有越南才有。但是，正因为如此，必须有一个过渡性措施，在减负和稳定的前提下，才可能经过对税负不公、计税价与市场价差距过大、村提留作为农业税附加法理不顺、特产税不合理和无法据实征收、计税土地面积帐实不符、公积金二事—议」的不规范以及发展不乎衡造成的税费差异等等问题的逐步解决，进而向现代税制规范转变。

　　指出税费改革的这种过渡性并不是对其减轻农民负担的积极有效作用的否定，相反，这正是为了认清税费改革的现实性和方向，因为农民负担归根到底不是靠减少社会必要提取来达到的，而是由生产力的提高、现代税制的建立和规范、以及分配的公平来消解的。在此意义上讲，过渡性措施的现实性和方向是—致的，它既反映了体制和发展的局限，同时也明确了深化改革以达致权利和义务对等或一致的任务。从根本上讲，这些都是由中国农村可持续发展的特殊性所规定的。这方面的问题专门讨论，在此仅限于指出，由于中国农村人口太多，已有的经由工业化和城市化而达致现代化的各种模式对中国都不适用；所以可以肯定地说，当农民负担问题消解、现代税制规范建立的时候，中国农村的税费体制仍会具有自己的特色。明白这—点，对税费改革的各种技术问题可以有一个更加宏观和长远的考虑，而在这方面，20多年来我们不是没有教训的。

发表于《中国农业大学学报》（社会科学版）2001年第2期