用财政来运转民主
注：本文来源于价值中国网记者洪丽萍对鄙人的采访，原发表于“行业人物”，题为“民主制度的无根性导致财政决策的随意”。为了寻找和阅读的方便，现贴在个人主页中。
价值中国网：在你看来，中国当前财政决策存在的问题及表现症状？
刘守刚：存在的问题比较多，最为集中的是人大及其常委会在财政决策中发挥的作用不够。自1978年以来，特别是最近几年，人大常委会和人大财经委员会在财政预算的编制和监督方面发挥的作用越来越大，这是可以看到的明显进步，但总体判断是作用发挥不到位。尤其突出的是目前人大及其常委习惯于把自己定位成预算监督者的角色，好像在说是政府在做预算决策，而人大更多的是执行监督职能。在我看来，这个观念一定要扭转。人大不是被动监督的角色，而是决定政府怎么花钱，花多少的主动决策者。人大对于预算应该是事先决策，而不仅仅是事后监督。
就财政决策而言，目前的人大制度中还有一些配套性制度问题，制约着财政决策职能的发挥。如：人大会期短，全国人大就二十多天会期，真正审议财政预算的时间也就三天。针对这种情况，人大常委会中的预算工作委员会在人大闭幕期间在预算编制方面发挥一些作用，如政府制定预算时听取他们意见，甚至会提前介入预算制定过程。但这中间就有个问题，那就是人大常委会在财政决策中的角色还是很被动，好像邀请你你就去，给你多少资料就看多少资料。另外，人大代表和财经委员会的人员对预算不熟悉，预算毕竟比较专业；还有，目前行政部门给立法部门审查的预算草案很笼统，实际上也就是意味着可以随意花钱。立法部门很被动，实际上是行政部门给什么，立法部门就批准什么。
总的来说就是在实践中，人大没能充分发挥法律赋予他们在财政决策中的职权，这就制约了中国民主制度的进步。我们也在积极呼吁，从财政决策入手，进一步发挥人大职能，以此来进一步改进和加强中国的民主制度。我所在学院编写的《2005年财政发展报告》对这一块讨论很多。
要说比较突出的症状，大概有几个方面：一、行政部门尤其是地方政府用钱非常随意，网上流传中国有些地方政府办公大楼豪华程度远远超过美国白宫；二、全国人大只能在三月中下旬才能把全国预算批下来，而一年中已经过去的四分之一时间政府都没有预算，毫无法律的严肃性；三，许多地方政府竟以国家机密为由，不把完整的政府预算给人大及常委会看。
广东人大提出要打造"透明钱柜"，也就是说政府用钱对人大来说是透明的钱柜子，这是个进步。但其中能执行多少，别的地方政府能从多大程度上效仿也很关键。我想在实践中"透明钱柜"还有一段路要走，但我们必须走。如果中国政府达到了"透明钱柜"标准，那中国民主化程度就取得了大进步。
价值中国网：您认为是什么因素导致了中国财政决策现状？
刘守刚：这个问题实际上跟中国民主制度相关，中国已建立起一个民主制度，但这一制度在现实中运行得不好。其中最大原因是中国民主制度从西方模仿过来，不是在中国自身生长起来的，也就是说这些民主制度在中国没有根。制度本身是死的，仅仅引进制度，包括人大审议批准预算，是不够的。在现实中这些制度运转得不好，其关键不在于思想认识，而在于制度运转背后的力量没有产生。民主制度要能很好运转，必须有社会力量的推动，也就是利益。只有当社会公众意识到，运转人大这种民主制度、要求人大在财政决策中发挥作用会提高自己收益时，民主制度才能真正运转起来。
近几年媒体上谈论得比较热烈的是广东省人大及常委会在预算审批过程中的活跃。为什么活跃呢？主要是因为在广东，利益群体成长起来了，运转民主制度的收益超过成本，他们会有意识地用民主制度实现各自利益。
从历史角度看，目前公认的是1949年到1978年的中国发展实际上是个国家吞噬社会的过程，光有国家，没有社会，也就没有具有独立利益的个人。换句话说，制度运转背后没有利益主体，于是制度发挥不出应有功能。在我看来，有些人把中国民主制度运转问题归结于某个人或组织很片面。因为民主制度在中国本来存在，关键是如何把这些制度真实有效地运转起来，这恐怕不是个人、组织、政党能够做的，这需要整个社会来共同运转制度。1978年后社会开始成长起来，对自身利益已渐渐有了意识，但社会利益群体还不成熟。
我们的主张是，从财政决策入手，从与人们利益最为密切的预算入手，加强人大的职能，以此作为"手柄"，推动中国民主制度的运转。当然，这还需要配套制度的改革，如：在人大代表大会制度没有大变化下，要进一步加强人大常委会对预算的介入。具体措施有：给常委们配备专业助手，常委们可以不是预算方面的专家，但必须有专家助手。目前人大常委会只设立专家咨询组还远远不够。还有，人大常委会可以通过立法或其他形式要求行政部门提供详细预算信息，特别是现在正在讨论和实施的部门预算。
价值中国网：在您看来，有什么标准可以判定一个社会的利益群体足够成熟？中国当前社会团体及利益群体发展现状？
刘守刚：社会利益群体成熟的标志可能是，社会中有一大批人经济上有富余，而其进一步的经济利益受政府制度影响非常大，这样他们能够并且愿意组织成团体去运行现有的民主制度，投入一定金钱和时间到公共事务中去。如：某些小区业主，为了维权，自己跳出来竞选人大代表。还有些非政府组织，积极游说政府履行公共服务职责等。
一个成熟的社会，政府与公众的互动，一般不是个人与政府之间进行，而是政府与社会团体间。随着中国经济的发展，这种社会团体开始涌现。虽然多数还处于初步阶段，大部分没有积极的政治要求，但就团体本身的出现而言是个可喜现象。如：上海一个社区组织的交谊舞协会，会员达1000人。看起来是民间娱乐组织，但只要组织起来就可以慢慢发挥作用。普特南在他的《让民主运转起来》一书中说，他通过观察意大利民主改革发现，同样的制度在意大利北方运转得好，在南方却运转得差。于是他开始研究为什么，最后发现北方人民团体多，哪怕是钓鱼协会，但只要有，这些渠道就可以把人民组织起来。现在看起来没发挥出组织功能，但组织后期会慢慢发挥必要功能。
中国社团发展在制度上的一个问题是，它的成立需挂靠于某个主管部门。从法律角度看，这些规定不合法，因为成立社会团体是公民的一项权利，既然是权利，为什么还要主管部门呢？一定的管理确属必要，但这样规定不合理。不过，在这些规定改变前，实际上还是可以做很多事情。
社会利益群体的成熟，还有一个标志是社会舆论的成熟。随着公众的成熟，他们越来越爱看严肃的政论和社会批评，而不仅仅是明星花边新闻，竞争的压力会使得报纸杂志也成熟起来。
价值中国网：从政治学角度看，社会团体在社会发展中起到什么作用？
刘守刚：按政治学理论，政府行为必须按照公意进行，也就是做人民要他做的事情。但政府如何知道人民意见呢？实际上人民只能乱轰轰地表达很多意见，政府很难听清楚。社会团体在其中就起到作用，这样的中间组织把人民杂乱无序的意见有序化。人民通过这些管道把意见传达给了政府，同时政府也可以通过这个管道把意见传达到人民中去。社会团体的公众行动比起分散的个人行动更有理性，更少破坏性，也更有力，可以要求政府采取符合社会利益的政策，以防备政府权力对个人权利的侵犯。
社会团体还能对其成员进行一定的培训，包括分享共有信息，传输某种观念，在此基础上对民众进行动员和组织。实际上一个没有公民团体的社会，仅仅依靠制度化的组织渠道，很难进行动员和组织。举个例子，目前上海正在进行区人大代表选举。想一下，如果没有动员，公民会不会去投票？对现实的个人来说，外边天下着雨，我个人投了这一票对结果基本没影响，我为什么跑到投票站去投票呢？在中国，主要依靠组织动员，单位要求员工去投票，街道办和居委会动员非单位成员。这种动员容易引起一些反感和不负责任的投票行为。如果有公民团体，这些公民团体对意见的表达和利益的要求很敏感，它自己就会动员成员去投票，这种形式就会让人接受，候选人的产生也更能代表社会公众意见。
价值中国网：如何来维护财政决策的科学性呢？
刘守刚：这其中涉及对科学的理解，什么是科学，有没一个标准？财政学上曾发生一场马斯格雷夫和布坎南的争论。在布坎南看来，没有一种所谓的终极"科学"，关键在于程序民主，只要在程序上做到民主，就得承认结果科学。马斯格雷夫则认为有些结果独立于程序之外，我们要追求这样一些结果。
就中国当前现实看，衡量一个财政决策是不是科学，更为重要的是看这个决策是不是足够民主。不是说某种财政决策促进GDP增长5％，就是科学的。而应该看财政决策是不是经过人大及其常委会的决策和控制。也许因为人大常委控制政府花钱，GDP的增速降低了，但如果降低这一点可以提高花钱的民主性，那么我以为这种结果更能接受。
目前批评"GDP崇拜"的言论很多，从历史角度看，"以经济建设为中心"的口号相比于当时"以阶级斗争为纲"的路线是个巨大进步，这意味着执政党不再把执政基础建立在神圣性目标和口号上，而是放在提高人民群众生活水平上。但一个国家、社会不可能仅仅只关注经济增长，如果只以"单打一"为目标，那这个社会发展就会失衡。这几年社会就出现了失衡问题，所以现在执政党提出"构建和谐社会"的口号。网上流行对"和谐"二字的解法，"和"就是人人有饭吃，"谐"就是人人可以说话。如果真能实现这两点，国家和社会当然可以实现和谐。
价值中国网：请谈谈理想在你学术生涯中的足迹？
刘守刚：我的研究之所以从经济领域慢慢转到政治领域，就是因为在我看来研究政治学可能在中国最有意义。也许在美国研究政治学，在某种意义上只是在做贴瓷砖工作，因为大的框架已经建起来，你只能扮演装修者角色。而中国大的政治制度构架还在建设中，如果能参与这个过程，是一个政治学者最大的意义。如果说个人的理想，以及理想对学术的指引的话，那就是亲自参与到中国的制度构建与国家转型过程中去。
在中国完善并成功运转民主宪政制度，恐怕是所有中国人的理想。我想强调的无非是，民主宪政是我们国家必经的道路和努力的方向。怎么去实现？一方面是实务界的人努力；另一方面是学者努力。从历史角度看，建成民主宪政国家不是下一个文件、颁布几道法律就可以完成，这需要一个过程，需要前面说的整个社会的成长和利益的成熟，特别是需要一系列事件的推动。如上海社保案件，随着这一案件的深入进展，上海有关社保资金管理的制度也在一步步完善起来。如果没有这样的事件，可能这种制度迟迟出不来。还有像陈水扁的"国务机要费案"也是，相信台湾今后的国务机要费的制度也会随这一事件而健全，其民主也能因此而成熟起来。
注：本文来源于价值中国网记者洪丽萍对鄙人的采访，原发表于“行业人物”，题为“民主制度的无根性导致财政决策的随意”。为了寻找和阅读的方便，现贴在个人主页中。
价值中国网：在你看来，中国当前财政决策存在的问题及表现症状？
刘守刚：存在的问题比较多，最为集中的是人大及其常委会在财政决策中发挥的作用不够。自1978年以来，特别是最近几年，人大常委会和人大财经委员会在财政预算的编制和监督方面发挥的作用越来越大，这是可以看到的明显进步，但总体判断是作用发挥不到位。尤其突出的是目前人大及其常委习惯于把自己定位成预算监督者的角色，好像在说是政府在做预算决策，而人大更多的是执行监督职能。在我看来，这个观念一定要扭转。人大不是被动监督的角色，而是决定政府怎么花钱，花多少的主动决策者。人大对于预算应该是事先决策，而不仅仅是事后监督。
就财政决策而言，目前的人大制度中还有一些配套性制度问题，制约着财政决策职能的发挥。如：人大会期短，全国人大就二十多天会期，真正审议财政预算的时间也就三天。针对这种情况，人大常委会中的预算工作委员会在人大闭幕期间在预算编制方面发挥一些作用，如政府制定预算时听取他们意见，甚至会提前介入预算制定过程。但这中间就有个问题，那就是人大常委会在财政决策中的角色还是很被动，好像邀请你你就去，给你多少资料就看多少资料。另外，人大代表和财经委员会的人员对预算不熟悉，预算毕竟比较专业；还有，目前行政部门给立法部门审查的预算草案很笼统，实际上也就是意味着可以随意花钱。立法部门很被动，实际上是行政部门给什么，立法部门就批准什么。
总的来说就是在实践中，人大没能充分发挥法律赋予他们在财政决策中的职权，这就制约了中国民主制度的进步。我们也在积极呼吁，从财政决策入手，进一步发挥人大职能，以此来进一步改进和加强中国的民主制度。我所在学院编写的《2005年财政发展报告》对这一块讨论很多。
要说比较突出的症状，大概有几个方面：一、行政部门尤其是地方政府用钱非常随意，网上流传中国有些地方政府办公大楼豪华程度远远超过美国白宫；二、全国人大只能在三月中下旬才能把全国预算批下来，而一年中已经过去的四分之一时间政府都没有预算，毫无法律的严肃性；三，许多地方政府竟以国家机密为由，不把完整的政府预算给人大及常委会看。
广东人大提出要打造"透明钱柜"，也就是说政府用钱对人大来说是透明的钱柜子，这是个进步。但其中能执行多少，别的地方政府能从多大程度上效仿也很关键。我想在实践中"透明钱柜"还有一段路要走，但我们必须走。如果中国政府达到了"透明钱柜"标准，那中国民主化程度就取得了大进步。
价值中国网：您认为是什么因素导致了中国财政决策现状？
刘守刚：这个问题实际上跟中国民主制度相关，中国已建立起一个民主制度，但这一制度在现实中运行得不好。其中最大原因是中国民主制度从西方模仿过来，不是在中国自身生长起来的，也就是说这些民主制度在中国没有根。制度本身是死的，仅仅引进制度，包括人大审议批准预算，是不够的。在现实中这些制度运转得不好，其关键不在于思想认识，而在于制度运转背后的力量没有产生。民主制度要能很好运转，必须有社会力量的推动，也就是利益。只有当社会公众意识到，运转人大这种民主制度、要求人大在财政决策中发挥作用会提高自己收益时，民主制度才能真正运转起来。
近几年媒体上谈论得比较热烈的是广东省人大及常委会在预算审批过程中的活跃。为什么活跃呢？主要是因为在广东，利益群体成长起来了，运转民主制度的收益超过成本，他们会有意识地用民主制度实现各自利益。
从历史角度看，目前公认的是1949年到1978年的中国发展实际上是个国家吞噬社会的过程，光有国家，没有社会，也就没有具有独立利益的个人。换句话说，制度运转背后没有利益主体，于是制度发挥不出应有功能。在我看来，有些人把中国民主制度运转问题归结于某个人或组织很片面。因为民主制度在中国本来存在，关键是如何把这些制度真实有效地运转起来，这恐怕不是个人、组织、政党能够做的，这需要整个社会来共同运转制度。1978年后社会开始成长起来，对自身利益已渐渐有了意识，但社会利益群体还不成熟。
我们的主张是，从财政决策入手，从与人们利益最为密切的预算入手，加强人大的职能，以此作为"手柄"，推动中国民主制度的运转。当然，这还需要配套制度的改革，如：在人大代表大会制度没有大变化下，要进一步加强人大常委会对预算的介入。具体措施有：给常委们配备专业助手，常委们可以不是预算方面的专家，但必须有专家助手。目前人大常委会只设立专家咨询组还远远不够。还有，人大常委会可以通过立法或其他形式要求行政部门提供详细预算信息，特别是现在正在讨论和实施的部门预算。
价值中国网：在您看来，有什么标准可以判定一个社会的利益群体足够成熟？中国当前社会团体及利益群体发展现状？
刘守刚：社会利益群体成熟的标志可能是，社会中有一大批人经济上有富余，而其进一步的经济利益受政府制度影响非常大，这样他们能够并且愿意组织成团体去运行现有的民主制度，投入一定金钱和时间到公共事务中去。如：某些小区业主，为了维权，自己跳出来竞选人大代表。还有些非政府组织，积极游说政府履行公共服务职责等。
一个成熟的社会，政府与公众的互动，一般不是个人与政府之间进行，而是政府与社会团体间。随着中国经济的发展，这种社会团体开始涌现。虽然多数还处于初步阶段，大部分没有积极的政治要求，但就团体本身的出现而言是个可喜现象。如：上海一个社区组织的交谊舞协会，会员达1000人。看起来是民间娱乐组织，但只要组织起来就可以慢慢发挥作用。普特南在他的《让民主运转起来》一书中说，他通过观察意大利民主改革发现，同样的制度在意大利北方运转得好，在南方却运转得差。于是他开始研究为什么，最后发现北方人民团体多，哪怕是钓鱼协会，但只要有，这些渠道就可以把人民组织起来。现在看起来没发挥出组织功能，但组织后期会慢慢发挥必要功能。
中国社团发展在制度上的一个问题是，它的成立需挂靠于某个主管部门。从法律角度看，这些规定不合法，因为成立社会团体是公民的一项权利，既然是权利，为什么还要主管部门呢？一定的管理确属必要，但这样规定不合理。不过，在这些规定改变前，实际上还是可以做很多事情。
社会利益群体的成熟，还有一个标志是社会舆论的成熟。随着公众的成熟，他们越来越爱看严肃的政论和社会批评，而不仅仅是明星花边新闻，竞争的压力会使得报纸杂志也成熟起来。
价值中国网：从政治学角度看，社会团体在社会发展中起到什么作用？
刘守刚：按政治学理论，政府行为必须按照公意进行，也就是做人民要他做的事情。但政府如何知道人民意见呢？实际上人民只能乱轰轰地表达很多意见，政府很难听清楚。社会团体在其中就起到作用，这样的中间组织把人民杂乱无序的意见有序化。人民通过这些管道把意见传达给了政府，同时政府也可以通过这个管道把意见传达到人民中去。社会团体的公众行动比起分散的个人行动更有理性，更少破坏性，也更有力，可以要求政府采取符合社会利益的政策，以防备政府权力对个人权利的侵犯。
社会团体还能对其成员进行一定的培训，包括分享共有信息，传输某种观念，在此基础上对民众进行动员和组织。实际上一个没有公民团体的社会，仅仅依靠制度化的组织渠道，很难进行动员和组织。举个例子，目前上海正在进行区人大代表选举。想一下，如果没有动员，公民会不会去投票？对现实的个人来说，外边天下着雨，我个人投了这一票对结果基本没影响，我为什么跑到投票站去投票呢？在中国，主要依靠组织动员，单位要求员工去投票，街道办和居委会动员非单位成员。这种动员容易引起一些反感和不负责任的投票行为。如果有公民团体，这些公民团体对意见的表达和利益的要求很敏感，它自己就会动员成员去投票，这种形式就会让人接受，候选人的产生也更能代表社会公众意见。
价值中国网：如何来维护财政决策的科学性呢？
刘守刚：这其中涉及对科学的理解，什么是科学，有没一个标准？财政学上曾发生一场马斯格雷夫和布坎南的争论。在布坎南看来，没有一种所谓的终极"科学"，关键在于程序民主，只要在程序上做到民主，就得承认结果科学。马斯格雷夫则认为有些结果独立于程序之外，我们要追求这样一些结果。
就中国当前现实看，衡量一个财政决策是不是科学，更为重要的是看这个决策是不是足够民主。不是说某种财政决策促进GDP增长5％，就是科学的。而应该看财政决策是不是经过人大及其常委会的决策和控制。也许因为人大常委控制政府花钱，GDP的增速降低了，但如果降低这一点可以提高花钱的民主性，那么我以为这种结果更能接受。
目前批评"GDP崇拜"的言论很多，从历史角度看，"以经济建设为中心"的口号相比于当时"以阶级斗争为纲"的路线是个巨大进步，这意味着执政党不再把执政基础建立在神圣性目标和口号上，而是放在提高人民群众生活水平上。但一个国家、社会不可能仅仅只关注经济增长，如果只以"单打一"为目标，那这个社会发展就会失衡。这几年社会就出现了失衡问题，所以现在执政党提出"构建和谐社会"的口号。网上流行对"和谐"二字的解法，"和"就是人人有饭吃，"谐"就是人人可以说话。如果真能实现这两点，国家和社会当然可以实现和谐。
价值中国网：请谈谈理想在你学术生涯中的足迹？
刘守刚：我的研究之所以从经济领域慢慢转到政治领域，就是因为在我看来研究政治学可能在中国最有意义。也许在美国研究政治学，在某种意义上只是在做贴瓷砖工作，因为大的框架已经建起来，你只能扮演装修者角色。而中国大的政治制度构架还在建设中，如果能参与这个过程，是一个政治学者最大的意义。如果说个人的理想，以及理想对学术的指引的话，那就是亲自参与到中国的制度构建与国家转型过程中去。
在中国完善并成功运转民主宪政制度，恐怕是所有中国人的理想。我想强调的无非是，民主宪政是我们国家必经的道路和努力的方向。怎么去实现？一方面是实务界的人努力；另一方面是学者努力。从历史角度看，建成民主宪政国家不是下一个文件、颁布几道法律就可以完成，这需要一个过程，需要前面说的整个社会的成长和利益的成熟，特别是需要一系列事件的推动。如上海社保案件，随着这一案件的深入进展，上海有关社保资金管理的制度也在一步步完善起来。如果没有这样的事件，可能这种制度迟迟出不来。还有像陈水扁的"国务机要费案"也是，相信台湾今后的国务机要费的制度也会随这一事件而健全，其民主也能因此而成熟起来。