西部城市更新中生态基础设施建设存在的问题与建议

      　2007年3月  全国政协《中国经济社会论坛》杂志两会专刊　

              于今  东中西部区域发展和改革研究院执行院长

    改革开放以来，特别是西部大开发的六年以来，西部经济与社会发展取得了显著的成绩，极大地促进了城市的建设与发展，城市化进程突飞猛进。城市在不断向外拓展的同时，内部也在进行着城市空间的重构和城市功能的整合：成片的老城区被改造、更新，城市日新月异，旧貌换新颜，而且势头有增无减。但快速的城市改造更新中所出现的问题给城市造成了无法挽回的损失和遗憾，特别是城市更新、改造中对基础设施建设的忽视，或是基础设施建设的低水平，给生态环境原本脆弱和基础设施原本薄弱的西部地区城市建设的进一步发展带来了巨大的隐患，并难以保障城市的持续发展。

         一、西部城市更新中生态基础设施建设存在的主要问题

    城市生态基础设施是城市所依赖的自然系统，是城市及其居民持续获得自然生态服务的保障，也是城市及其居民持续获得自然服务的基础，这些生态服务包括提供新鲜空气、食物、体育、休闲娱乐等，也包括环境保护方面的基础设施，如污水处理系统等。它不仅包括惯常的城市绿地系统概念，而且更广泛地包含一切能提供上述自然服务的城市绿地系统、林业及农业系统、自然保护地系统。完善的城市生态基础设施建设是现代城市建设的需要，也是西部城市更新的选择。

    1.投资比重偏低，区域差异明显

    改革开放以来，特别是西部大开发的六年来，国家加大了对西部基础设施的投入，安排了一大批供水、燃气、集中供热、道路、桥梁、污水处理、垃圾处理等城市基础设施项目，据统计，1999~2001年的3年间，国家在西部地区安排了36个重大项目，总投资6000多亿元。2004年底，西部城市供水总量达到78.84亿立方米、城市用水普及率86.75%；道路长度3.6万公里、人均道路8.6平方米；污水处理量15.1亿吨；燃气普及率70.22%；城市公共绿地4.12万公顷、人均公共绿地6.1平方米。。[1]

    尽管西部城市基础设施建设成效显著，但在环境保护投资方面仍然落后于东、中部地区，存在较大差距。“九五”计划中环境保护投资在基础设施方面仅占很少比重，无法与国民经济和社会发展速度及城市居民生活需要相比，导致综合交通网络尚未形成、水资源供需矛盾和水环境问题不断显现、环境压力不断增大。

    2.环境污染严重，生态脆弱

    由于城市的人工生态系统是开放性的，长期以来西部城市更新过程中忽视了环境问题，从而带来一系列环境问题，诸如：随着城市人口与产业不断扩大，用水量递增，水源受污染，可取用水量不断减少，水资源日益短缺；城市集中耗能，排放各种废气，空气混浊，大气质量不断下降，酸雨频频发生；大量固体废物未得到妥善处置，其中还有不少有毒有害的危险废物；物理性污染日益严重，如噪音、电磁辐射，以及因缺少植被覆盖和大量耗能而造成的热岛效应等；在狭小的空间里进行高强度的开发，不惜挤占生态系统的支柱———森林，绿地面积愈来愈少等等。1999年西部城市的污水处理率低于全国平均水平25.84%，将近80%的污水未经处理直接排入水体。工业城市附近的水域污染尤为突出，如陕西延安在开采石油过程中，对崖屑、含油废水及落地原油未能按规定处理，致使昔日“清清延河水”变成了“油河”，两岸树木枯死，水生物濒临灭绝，居民饮水出现困难。在国家监测的数十条西部城市河段中,绝大多数河流存在不同程度的污染，西部污染型缺水城市的数量正呈上升趋势。西部城市大气污染的形势已十分严峻，1999年48%以上的西部城市二氧化硫年均值超过国家二级标准，多个城市的总悬浮颗粒物年均值超过国家二级标准。如兰州大气的二氧化硫污染、乌鲁木齐和西安大气的颗粒物污染、重庆和贵阳的酸雨等在全国都是有名的。城市噪音污染今年亦呈扩大趋势。1999年西部城市环境噪声等效声级分布在53.5—65.8分贝之间,其中兰州等城市的等效声级超过60分贝。长期下去将造成严重的环境治理负担。

表1 我国部分城市的环境修复费用估算

城市	各类环境因子修复费用（亿美元）					人均修复费用（美元）
	空气	水	土地	生态系统	总计
沈阳	2.20	1.13	0.31	0.42	4.07	211.5
太原	1.67	0.67	0.09	0.47	2.90	168.9
长沙	1.04	0.51	0.17	0.06	1.77	168.7
兰州	1.10	0.08	0.08	0.35	1.61	131.7
绍兴	0.19	0.21	0.08	0.03	0.51	96.4
丹东	0.04	0.31	0.06	0.006	0.42	64.2

资料来源：顾友直，自然、人类与城市生态———论以生态建设带动社会经济发展.现代城市研究，2001.

   3.居住环境较差，不以人为本
   现代城市到处都是高楼大厦和柏油马路，各种建筑物见缝插针，难见绿色，人们被包裹在钢筋水泥的笼中，失去了与大自然接触的机会。特别是在西部地区，由于种种原因，许多城市绿化率很低，商业中心争相攀建，市中心很少有一块公共绿地可供市民纳凉小憩，除少数城市外，大多城市街道旁只有稀疏的树木和灰色的电线杆，行人难以享受到绿荫的庇护；在一些城市，流经市区的河流成了天然的生活污水集纳地；工业区与商住区混杂的现象也屡见不鲜；有的城市没有一个污水处理厂，市中心繁华地区找不到停车场，搞开发区和工业新区漏掉了垃圾处理场，开辟新的公共线路不设置停靠弯道和候车亭，搞住宅小区忽视了绿化和物业配套管理，设计住宅楼又想不起预留煤气和电信缆线以及楼下的自行车库等等。

   正是由于上述诸原因，加之近年来，许多人把西部城市拓展、更新改造、空间重构和功能整合当成金矿，千方百计想让自己从中淘一桶，形成了一个不利于城市有机更新和保护的环境。一些官员心气浮躁，相互攀比，寻求政绩，不切实际地过分强调超前，追求“宽马路、大广场和名贵绿化”，使得原本菲薄的资金被浪费；或者是为了经济利益，不注重历史遗产的保护和生态建设。开发商为了追求利润，偷工减料，搞豆腐渣工程，或层层转包，或随意挤占绿地等公共设施用地。一些建筑师曲意迎合，置城市传统特色与风格于不顾，照搬国外的建筑风格，千人一面。同时，公众的信息渠道不畅通，参与意识差。

                 二、西部生态城市基础设施落后的根源

   西部生态城市基础设施目前缺口大、历史欠帐多、发展缓慢、设施落后，基础设施企业普遍亏损严重，自我发展能力不足。这种状况既有技术和经济的原因，也有思想意识和工作态度的因素。

    1.技术与经济方面
    西部地区地形以山地、丘陵为主，城市多位于面积狭小的山间盆地或河谷地带中，可用于基础设施建设的土地有限。其次，基础设施建设本身具有投资强度大、周期长、一次需求资金量大等特点，加上西部地区地广人稀、自然条件恶劣、地理地质构造复杂的特点,使西部基础设施建设需求的资金规模更为庞大。由于投资的回报率大大低于东部地区，受经济发展水平的限制和资金的约束，公共部门的投资也有趋利的一面。第三，长期以来，基础设施被认为是非商品性的，实行的是福利供给型，不讲投入产出，忽视等价交换，缺乏价值规律，导致公用事业收费低，亏损严重，经营和发展困难，不能实现自身简单再生产和扩大再生产。第四，西部城市经济发展缓慢，基础设施投入不足，其瓶颈制约进一步限制其经济发展，这一恶性怪圈导致“瓶颈”制约不断加剧。最后，国家政策扶持不够，融资渠道不畅。投融资体制不健全，国家给予西部城市基础设施建设的政策少。

    2.思想意识方面
    理论上来说，基础设施仍然被认为非生产性的，在评价城市基础设施的作用及效果方面，仍偏重于社会效益、环境效益，以及在生产过程中的直接生产性行为和其所创造的直接经济效益；且长期受“先生产，后生活”思想的影响，只重视主体工程，而忽视基础工程，常以经济建设挤占基础设施建设，导致基础设施成为建设中的薄弱环节。

    3.缺乏规划的龙头地位
    在城市发展过程中缺乏对规划重要性的认识，如将工业区选址在中心城区主导风向的上风向，或靠近城市饮用水源地；这样势必对城区的空气质量带来不利影响，对城市供水安全带来威胁。城市规划应是规范城市发展的框架，但由于其缺乏权威性，并将应由宏观集权控制的规划权限下放到区县，导致今日城市布局混乱的局面。各地区受经济利益的驱动，各自为政，只顾眼前利益盲目发展，密集地兴建高楼而缺乏地区特色。有些地块开发单纯追求利润，不惜将新居住区建到工厂或装卸码头的边上去、或过分靠近交通干道，又形成新的规划布局不当问题。原来狭小的街道理应趁城市改造之机拓宽，按照现代交通网络的要求进行改造；但事实却是不顾规划的红线、绿线而随意侵占，缺乏足够的城市绿地和公共空间。甚至有些决策者根本就不依法行政、不照章办事，不考虑是否与规划一致，不经论证就主观决定某些项目，成为“首长工程”。这种工程存在着这样或那样问题，也由于跳过了正规的审批程序，或先开工后论证，而无法及时纠正或调整，造成本可避免的不利影响和后果。

           三、发展生态基础设施建设是西部城市更新的必然选择

    城市基础设施不仅是城市居民生产、生活的基础和依托，也是城市生态环境建设的重点和城市建设的基础配套工程，还体现了城市的形象；同时也反映城市文明程度和精神风貌的重要标志，是体现城市发展水平的窗口。

    随着城市居民生活水平的提高，消费结构开始向休闲娱乐、文化、教育、环境质量等转变，需要更高质量的生态环境和休闲娱乐场所，对城市的基础设施建设提出了更高和更全面的要求，迫切需要将自然生态环境引入城市，构建人与自然和谐的城市生态环境。

    对于西部地区来说，自然环境比较恶劣，新疆、宁夏、甘肃等北部地区的城市缺水、多风沙，广西、四川、云南、重庆、贵州等南部地区的城市降雨较多，多泥石流、洪水等自然灾害，为了保障城市的社会经济和生态环境安全，以及人民的生命财产安全，在城市更新中，需要建立防洪、防沙等自然灾害，一方面要建立相应的城市防灾基础设施工程，另一方面要建立自然灾害监测、预报和应急系统等基础设施。

    良好的投资环境是吸引外资的重要条件，特别是供水、供电、供气和环境污染物的处理等城市基础设施伴扮演着重要的角色，优美的生活环境也是必不可少，这些都是提高城市品牌，塑造良好城市形象和投资环境的重要组成部分。因此，西部城市的更新改造必须重视基础设施的生态化。

    从国内外城市的发展规律来看，生态型城市的发展是城市发展的必然趋势和高级阶段。而生态型城市的重要支撑就是生态基础设施。目前在我国东部地区，绝大多数城市纷纷展开了生态城市的规划与建设，并提出了“生态立市”的发展战略，作为西部城市，虽然城市更新刚起步，但是不能重复发达地区的路子，采取低水平的、不注重基础设施的生态化建设、修修补补式的“拉链式”建设模式，而要高起点、具有前瞻性和战略性。

    总之，发展生态基础设施不仅是城市发展规律、人们消费需求的必然要求，而且是城市经济发展和生态环境建设的必然选择。在西部城市更新中，应以人为本，追求社会活动与自然环境之间的完美和谐，既要考虑道路和建筑的合理布局，更要考虑营造良好的生态环境，注重生态化的基础设施建设。

              四、发展生态城市基础设施的对策与建议

    针对西部城市更新中存在的问题，为保障西部城市更新重生态城市基础设施建设的贯彻落实，我们认为：

   1.转变观念是根本
   从上面的分析来看，导致西部城市基础设施发展缓慢、落后的原因除了资金投入较少，历史欠账多等客观因素以外，但也不排除城市决策者和管理者片面追求经济效益和政绩，忽视生态环境和社会效益的急功近利、缺乏前瞻性和超前意识等主观原因，甚至有个别人以城市开发更新为发财途径，大肆中饱私囊。因此，发展生态型城市基础设施，首先需要城市建设的决策者和管理者转变观念，认清生态型城市基础设施对城市的发展和城市居民的生产、生活的密切关系，重视生态型城市基础设施的建设；其次，要转变城市规划的设计者的观念，防止他们不考虑当地的自然、传统文化等，只顾谋取私利，将国内外城市的建设模式（甚至失败的模式）简单地照搬，坚持“生态西部”和“文化西部”，在西部规划建设中贯穿生态和文化的理念；再者是要转变城市居民的观念，调动他们的积极性，参与城市基础设施建设的决策和管理中，共同建设优美的城市环境。

    形势下，生态型城市基础设施建设要坚持以人为本，树立和落实全面、协调、可持续的科学发展观。根据城市拓展和空间重组，以及产业结构、增长方式、需求结构的转变和集约利用的要求，从战略高度认识基础设施的安全问题，同时要注重城乡基础设施的统筹发展。

    2.科学规划是关键

    只有将基础实施作为城市建设的重点，按照百年大计的战略眼光来科学规划好，突出规划的指导性和前瞻性，以提高基础设施的网络化、协调性、共享性为目的，优化布局；以提高基础设施的利用效率为核心，强调“开源与节流”并重、集约利用优先，实现基础设施的可持续发展，保障经济社会的持续发展，才能从更本上扭转基础设施长期落后于城市发展的弊病，使我们的城市功能更加完善。同时，在城市规划中，设计者要注重发掘城市所蕴藏的文化底蕴，保护城市的历史文化遗产，注重现代城市与传统文化的融合，突出城市的特色，不能简单地照搬和模仿其他国家或地区的城市模式。如果基础设施缺乏战略眼光，就会导致基础设施建设难以满足城市更新与发展的需求，短时间内又不得不再次更新或修补，造成重复建设和资源的浪费。

    注重生态基础设施的协调规划。根据生态基础设施的特点划分为重点协调区、一般协调区，按照各协调区的实际情况确定协调重点。建立生态补偿机制，制定协调的制度建设和协调指引。

    建立以人为本的城市规划，城市总体规划既是发展的蓝图，又是发展的规范。以人为本并不是以人为中心，而是将人作为整个生态系统中的一份子，将提高人的生活水平、满足不断增长的物质和精神需要基于自然基础之上，与自然资源和自然的承载能力相协调。在城市总体规划中要考虑到：以“与自然相和谐进行设计”的原则规划城市发展；控制人口，在城市有限土地资源条件下为人们提供舒展的活动空间；社会经济发展的模式基于国际大都市的特点，以高新技术带动各类产业；以系统工程的观念建设现代化的基础设施，作为城市发展的物质基础；按功能区划安排高质量的生活条件和城市环境；以对环境友好的方式开发、利用、处置各类资源及其废物。

    3.构建生态城市基础设施体系是重点
    对于西部城市更新中的基础设施建设来说，首先是要弥补城市基础设施的历史欠账，完善城市的基础设施；在此基础上，要注重生态型城市基础设施网络的建设。具体来说，主要体现在以下几个方面：
   （1）针对西部地区许多城市缺水的现实，要立足于当地自有水资源条件，加快城市供水、污水处理与回用以及雨、洪收集设施建设，保障城市经济发展和居民生活正常的用水需求。这就要求：加强城市给排水管网改造；加大先进适用的节水技术、工艺、设备的推广普及力度，提高城市用水效率；积极开发适合西部地区地貌条件和气候特点的城市雨、洪水收集利用系统；以实现污水资源化为方向，加快城市污水处理和污水回用设施建设步伐；加强城市水源地保护工作，并合理调配水资源，实施跨区域引水工程，缓解城市水资源紧缺的矛盾，保障城市供水安全。
   （2）加快发展城市燃气和城市供热，优化能源结构，促进建筑节能，提高城市居民居住生活质量。应加快对现有公共建筑和居民住宅门窗、墙体的节能改造和采暖系统技术改造，提高建筑保温隔热性能和采暖热能利用效率，降低建筑能耗；提高城市燃气管道供气普及率，建成与天然气兼容的液化气石油管网工程及配套设施，特别要积极开发利用风能、太阳能、地热等利用新能源的供热采暖系统和生活用能设施，扩大清洁能源和可再生能源利用比例，优化能源消费结构；加大集中供热、联片并网改造推进力度；建立有效的能源监测、预警和应急机制，为科学地评估能源形势提供保障。
   （3）在城市道路交通方面，加强城市更新、改造，加快道路、桥梁设施的建设，形成布局合理的路网结构。加快城市交通走廊和交通枢纽建设，引导城市空间结构形态和土地利用的合理发展，促进城市道路交通与土地利用相互协调发展；适度扩大城市道路设施供给，着重调整路网结构，提高次干道和支路网比重，充分发挥城市道路网系统的整体效能；科学配置静态交通设施，重点加快居住地停车设施和工作地停车设施的建设，同时注重公交换乘（包括轨道交通换乘）停车设施建设；大力推进城市交通管理基础设施建设，积极实施交通智能化战略，通过智能化交通管理推进城市交通的可持续发展。
   （4）以绿化建设和污染物的处理为重点，加强西部城市生态环境建设。一是在城市环境方面，加快城市燃气、集中供热、污水处理、排水设施的建设；加快垃圾处理设施建设，逐步提高城市垃圾无害化处理水平；加大城市河（湖）综合整治。二是重点抓好城市绿化工程建设、城市生物多样性的保护，以城市绿化、公共绿地和城市道路、河道两侧绿化建设为重点，建设面、线、点相结合的城市绿地系统。在城市绿地布局上，加强城市周边地区绿化隔离带的建设，尽快形成完整的城市外围保护绿带，防范和减少风沙的侵袭和危害；要加强城市水源地的生态绿地建设和保护，努力增强水源涵养能力，遏制水土流失；加强公园、绿化带等绿地的建设和自然风景的保护，确保一定比例的公共绿地和生态用地；在绿化建设的植物种植结构上，应优先考虑城市绿化建设的生态效益，兼顾景观效益，重点培育种植适宜西部干旱气候条件的植物品种，大力发展节水型绿化；加强城市风景名胜区基础设施建设和风景名胜区世界遗产地的维护和保护。

    4.环保与治污是发展西部生态基础建设的切入点
    对于西部城市更新中的基础设施建设，在构建基础设施体系的同时，要在当前情况下，注重生态型城市环保基础设施网络的建设。具体来说，主要体现在以下几个方面：
（1）针对西部地区许多城市水（生活、工业、河流等）污染的现实，政府要加大对环保企业扶持的力度，引导企业的发展方向，把现实需求与企业发展结合起来。这就要求：在政策允许范围内，加大环保企业的资金支持力度；引导当地环保企业与异地环保企业的合作，等。
（2）积极引导高新技术环保企业进驻西部。在东部发展的过程中，以城市污水、工业污水为对象，一些环保高新技术企业成长起来并使得自己在污水处理方面不仅在技术、产品方面有了长足的发展，而且在污水系统集成、城市市政改造方面也积累了丰富的经验。例如北京昆仑海岸传感技术中心是一家位于中关村的高新技术企业，在过去的十年中，一直致力于环境保护、污水处理产品的研发。目前，昆仑海岸的产品已经广泛应用于城市生活污水、工业污水、河流等水处理过程。
（3）积极推进西部企业与研究院所的合作。在过去的一些年中，很多高校与科研院所也积极投入到污水处理、环境保护方面的研究，并且很多单位也取得了不少污水处理、环保方面的科研成果。例如清华大学水处理专家历经十几年的试验研究和工程实践推出了污水再生系列技术——陶粒曝气生物滤池（BIOLOGICAL AERATED CERAMICITE FILTER）。目前，该技术已经在多项工程中得到广泛应用。

    5.加强服务型政府的执政能力建设是保障
    政府是城市基础设施的建设者、管理者，因此在城市更新中，政府要积极主动地负起应有的责任和义务。在市场经济发展过程中，必须认清政府和市场之间的关系，加强服务型政府的执政能力，综合运用多种手段，多渠道筹集资金，提高生态基础设施的投入，完善生态基础设施的定价与收费标准。
    西部地区基础设施项目，按照直接经济效益大小、投资能否回收可划分为三大类项目：即经营性项目、非经营性项目和介乎二者之间的准经营性项目。经营性项目本身可直接产生经济效益，这类项目包括西部地区的石油天然气开发、电力、收费公路、电信和部分城市供水、供气、污染治理项目等，尽管其投资回收期较长但收益相对稳定，对社会投资者具有一定的吸引力，应普遍采取市场化的投融资体制和机制，主要由企业充当投资和融资主体，可包括采取股份制投融资、利用外商直接投资、发行股票和债券、建立产业投资基金、政策性银行和商业银行融资、举借外债融资、特许经营权转让的BOT（建设－经营－转让）和TOT（转让－经营－转让）等多种市场化的方式融资等，政府资金只在必要时以资本金投入和贴息的方式适度予以支持。而非经营性项目本身不能够直接产生经济效益，这类项目包括纯公益性的生态环境保护、城市道路、教育、文化、卫生等社会事业项目等，其效益主要体现在外部社会效益上，投资不能够通过项目建设和运作直接回收和产生回报，对社会投资者没有吸引力，难以采取市场化投融资体制和机制。但这类项目又是经济和社会发展不可或缺的，只能够采取财政性投融资体制和机制，主要由政府承担投资和融资主体。介乎二者之间的准经营性项目包括水利、邮政、机场和大部分城市供水、供气和污水治理等基础设施项目，这类项目可由政府与企业共同承担投资主体，或由政府提供投资补贴方式由企业承担投资主体。

   6 .制 度 创 新 是西部生态基础设施建设的核 心
  （1）健全法制，优化西部城市更新和投资建设的软环境，积极稳妥地推行适应建立市场机制的环保“价费”政策，转变政府全权包办城市污水和垃圾处理为政府和居民共同承担，实行投资多元化和管理企业化。建立建设监理机制。多年来，生态环境等建设项目少干多报、截留、挪用资金情况时有发生，不干瞒报情况也屡见不鲜，为保证工程质量，加强投资控制，也有必要实行监理。实行生态环境综合治理的建设监理制，对项目资金、质量、进度的全方位管理，改变以往我国在生态环境建设中粗放式管理模式和条块分割状况，是搞好生态环境综合治理的有效途径，对改善生态环境有重要的现实意义。
   （2）改革财政制度，建立合理的生态基础设施投资建设制度，积极鼓励吸引社会资金。资金投入要确立体现经济规律、自然规律、适应国情和当地实际情况的投资原则和机制。一是在重点治理区坚持以国家投资为主的方针，发挥国家在生态环境建设中的政府主体作用；二是面上工程确立国家补助、多方集资和群众投工投劳相结合的投资模式，充分发挥国家投资的导向作用，组织发动全社会的力量共同参与生态环境建设；三是资金使用上，要突出重点，切忌撒胡椒面；四是要科学划分投资标准；五是各地区根据实际情况制定优惠政策，把广大人民的切身利益同生态建设结合起来。政府调节的必要性和公共财政的必要性是相互重合的两个问题。所以在西部生态环境建设中，引入“环境财政”的概念是必要的，环境财政的具体核算体系则是下一个问题，即在财政投资体制问题里需要研究的问题。
   （3）提高生态准入门槛，对环境污染和危害大的高消费、高利润的生产、娱乐、旅游等从业单位应另增加附加收费;同时根据西部城市发展的性质和目标制定产业引入的标准和条件，包括经济指标、环境指标和就业指标等。
   （4）实行差异化的税费制度，按“级差地租”原理和环境容量的限度，对城市繁华商业区及各种不同环境功能区域，实行级差收费，实行不同区域不同价格收取。同时，排污收费应与上述设施运行收费价格作相适应的配套改革。
   （5）推行绿色GDP和差异化GDP考核指标，针对不同地区，不以单纯的经济增长为唯一考核干部的依据，而应该以整个城市综合发展指标为考核指标。
   （6）建立生态补偿机制。通过对保护区域政府的经济补偿，为综合治理和生态环境恢复积累资金，激励上游区域政府进一步加强生态环境资源的保护，促进环境资源的合理利用；通过对保护区域群众的经济补偿，改善上游区域群众的生产、生活条件，调动其保护生态公益林的自觉性和积极性；体现受益者享用资源而进行补偿是应尽的义务，上游的生态环境保护促进了下游经济发展，下游从经济受益中给予经济补偿和扶持，较有效地处理了生态环境保护与经济发展的关系，实现了协调发展、共同富裕的可持续发展道路。

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