2007年中国社会救助制度的发展态势是喜忧参半，可以用两句话来概括：农村低保全面铺开，发挥作用尚待突破“资金瓶颈”；城市低保稳步发展，物价上涨已然构成严重挑战。以下将一一分而述之：
一．2007年中国低保制度的基本情况
1．农村低保全面启动
2007年，中国社会救助制度发展历程中最为可喜可贺的大事件，要数中国农村低保终于迈出了关键一步，开始进入制度全面建设的新时期。在年初召开的两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”会议中，民政部领导则进一步作出了承诺：“今年上半年全国完成农村低保建制”。7月间，国务院发出了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确要求，2007年在全国建立农村低保制度，现阶段以因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民为保障重点。在中央文件精神的鼓舞下，各级政府群策群力，掀起了全面建设农村低保制度的高潮。8月，民政部副部长李立国通过新闻媒体宣告：“全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人”。[1]
截至2007年第三季度，农村低保制度已在全国31个省、自治区、直辖市2663个涉农县（市、区、旗）全面实施，共保障农村困难群众2781万人，全国平均低保标准为每人每年851元，月人均补差30元。1—9月份，全国农村最低生活保障支出56.4亿元。从保障人数看，2007年第三季度，比2006年增加了1272万人，比第一、二季度分别增加了993万人和714万人。预计今年底纳入农村低保的困难群众将达到3000多万人（见图1）。
图1：最近一年来农村低保进展情况（略）
表1：2007年三季度各省（直辖市、自治区）农村低保平均标准及“人均补差”（略）
2．城市低保稳步推进
城市低保从2002年取得突破性进展以来，呈现出保障人数大体稳定、财政投入逐年增加、保障水平不断提高的态势。全国城市低保对象人数已连续五年稳定在2200多万人，目前（2007年9月）是2238万人；低保标准从2003年的每人每月149元提高到现在的每人每月179元；人均月补助金额从2003年的58元提高到目前的95元；各级财政投入从2000年的27亿元增加到2006年的224亿元。
表2：2002年至今全国城市贫困人口的救助情况（略）
与此同时，2007年的城市低保还着力推进了以下四个方面的工作。
第一，积极应对物价波动对城市低保家庭带来的影响，采取适当提高低保标准、低保补助水平或发放临时补贴等措施，确保低保家庭生活水平不降低。如《民政部关于妥善安排好近期城镇低保家庭生活的紧急通知》、《民政部、财政部关于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有关问题的通知》等文件均明确要求，各地要确保城市低保对象实际补助每人每月增加不低于15元。有条件的地方可在此基础上适当提高补助金额。补贴时间最迟应从8月份开始，并确保8月底前发放到低保对象手中。中央财政将对财政确有困难的中西部地区和老工业基地适当增加低保补助资金。
第二，注重推行分类施保，对重病、重残和因其他情况加剧了困难程度的家庭，按照低保标准全额给予补助和比补助标准略高一定百分比的金额给予救助，适应了特殊困难群众基本生活保障的需要。据民政部最低生活保障司统计，截至目前，全国有北京、福建、青海等13个省、自治区、直辖市制定了对特殊困难低保对象分类救助的办法。
第三，将低保制度与教育、医疗、住房、司法等专项救助制度相结合，使困难群众得到更多的政府保障和社会援助，并且同促进就业政策相衔接，做到低保对象有进有出，促进就业。
第四，为推进低保制度在基层更好地落实，全面提高基层低保管理水平和服务质量，民政部下发了《关于开展基层低保工作规范化建设活动的通知》，决定用一年时间在全国开展以“规范管理、优质服务”为主题的基层低保工作规范化建设活动。
二．低保制度发展中存在问题和对策
1．“应保尽保”的目标备受关注
如果以1997年国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，部署全面开展城市低保工作为标志，2007年恰好是城市低保制度建制十周年。在社会各界充分肯定低保制度在保障困难群众基本生活、促进困难群众参与经济社会活动、确保困难群众分享改革发展成果等方面正发挥着越来越重要的作用的同时，也有专家学者和新闻媒体对低保制度是否实现“应保尽保”目标提出了质疑。
2006年初，世行中国首席经济学家郝福满在《21世纪经济报道》上撰文写道，“根据世界银行的分析，当前的城市低保只覆盖了符合条件的城市人口的三分之一”。国家统计局城市社会经济调查司王有捐在《社会保障制度》2007年第2期上披露，利用2004年大样本调查资料，经测算，2004年35个大中城市至少还有一半多收入少于低保线的人口未纳入到救济范围，最低生活保障覆盖面仅占应保人群的约三分之一，最低生活保障对象的“识别瞄准率”为67.6%。
造成“应保未保”或更准确地说“错保”、“漏保”问题的原因比较复杂，既有政策实施和资金到位的问题，也存在对这项制度认识上的误区。
首先，应该指出，“应保尽保”的说法是不严谨的，并非低保或社会救助制度的初衷。低保或社会救助制度并不是一项政府拿着低保标准找穷人然后让他们享受低保待遇的“按图索骥”的制度。低保或社会救助制度用法律的形式规定了公民的权利，在其家庭人均收入低于低保标准时可以向政府申请救助。但公民是否需要救助，则必须由他们自己决定，所以这项制度的行政程序的第一步必须是“个人申请”。究其原委，是因为低保或社会救助实际上暗含一个先决条件，就是想要得到政府的救助，首先必须得承认自己是“穷人”或“能力不行”。在市场经济环境下，一个人如果被贴上这样的“社会标签”，就有可能被边缘化。因此，一部分有劳动能力，虽然家庭人均收入没有达到低保标准的人，会选择对这项制度的“不利用”，尤其是那些收入虽然低于低保标准但比较接近的人。
2005年，中国社科院社会政策研究中心对北京、天津、上海、沈阳、成都、西安、武汉七个城市随机抽取的3500户居民家庭进行了问卷调查。问卷从“错保率”（家庭人均收入高于保障标准但享受了低保待遇的人占调查样本数的比重）和“漏保率”（家庭人均收入低于保障标准但没有享受低保待遇的占调查样本数的比重）两个角度测量城市低保制度的“应保尽保”目标的实现程度。问卷调查数据经整理分析后，结果如下表。
表3：城市低保项目的“错保”和“漏保”情况（略）
对于以上统计结果，可以作出以下判断：首先，低保政策实施中，确实存在“错保”的现象。如七城市的“错保率”均值为4.09%。比重超过平均值的有上海（6.80%）和武汉（5.80%），其他城市都在3.5%以下。对这个统计结果，可以作出以下解释：
第一，在享受了城市低保待遇的人中，有劳动能力的占相当比例，他们可能会去寻找一些“非正规”的工作（见表3），这些工作很不稳定，收入也不稳定，因此不排除在调查时平均下来高于低保标准。
第二，有些地方政府对一些特殊人群作了一些特殊的规定，譬如孤寡老人或孤儿的低保金可以在低保标准的基础上上浮10—20%。
第三，有些地方政府对重残、重病的成年人作出了一些特殊规定，譬如将他们从家庭中“单列”出来，以给予低保待遇。
第四，当然也不能排除有“错保”的可能，尤其是在基层可能出现“优亲厚友”的现象。
鉴于以上4点解释，目前的“错保率”应该是可以接受的。
其次，相对于“错保”，城市低保的“漏保”问题更为广泛。7城市的“漏保率”均值为11.63%。最高的是沈阳（20.40%），然后是成都（16.14%），天津（13.95%）和武汉（13.80%）差不多，分列三、四位。其他城市都在7%以下。产生“漏保”现象的原因更趋复杂：
第一，如前所述，根据国际经验，对社会救助制度“不利用”的问题是一个世界各国都存在的普遍现象。有研究表明，通常作出这样选择的人可能在10—20%之间。所以，七城市的调查数据表明中国的情况仍然是在正常的范围之中。
第二，因为《条例》规定低保主要是地方政府的责任，这就引出了一个悖论，因为越是经济状况不好、财政能力弱的地方符合低保标准的人可能越多，何况现在中国的社会保障制度，养老、医疗、扶贫、救助等等，都要地方财政配套，这就使地方政府捉襟见肘，难以应付。最终就会导致地方上出台一些“土政策”使一些本来可以得到低保的社会群体得不到救助。
第三，在与其他政策存在理念上的冲突，譬如因多子女造成家庭经济困难，因计划生育“超生”具有“一票否决”的威力，所以超生户得不到救助是很普遍的现象。另外，因吸毒、赌博、嫖娼或卖淫而患性病造成经济困难者，也有可能因得不到社会的同情而得不到救助。
第四，因为大多数有劳动能力的贫困人士可能从事“非正规”的就业，他们的工作岗位和工资水平都不稳定，因此也有可能导致其在调查期间没能享受到低保待遇。
当然，以上这些都是根据社会救助理论、国际经验和国内实践而作的假设，目前尚且没有很严谨的研究资料或数据给予支持。要彻底弄清这个问题，可能需要作进一步的深入调查。
农村低保制度建设今年才全面启动，对于政策的事情况尚未能进行全面的调查评估。根据目前得到的信息，农村低保“错保”和“漏保”的情况可能会严重些。原因与以上列出的城市低保中的问题应该差不多，但可能更为严重，尤其是地方财力不足和中央财政分担过少的问题。
2．农村低保底数亟待模清
农村低保是一项保障农村绝对贫困人口生存和基本生活需要的制度，然而由于统计方法和统计口径的差异，政府各相关职能部门目前掌握的农村绝对贫困人口的数字不一，未能形成一个普遍认可的全国性数据。
国家统计局对全国31个省、自治区、直辖市6.8万个农村住户的抽样调查显示，2006年末全国农村绝对贫困人口为2148万人；国家扶贫办基本认可国家统计局公布的数据。
根据国家民政部最新公布的数据，截至2007年3月，全国农村社会救济（包括农村低保、特困救济和五保供养）人数为3486万，其中仅农村低保人口就达2781万，远超过国家统计局公布的农村绝对贫困人口。
正因如此，民政部门在规划和落实农村低保制度时，迫切希望解决的棘手难题是：如何定义农村低保对象？农村低保对象与农村绝对贫困人口究竟是什么样的关系？
农村低保对象与统计中农村绝对贫困人口数量上的差异，与各自设定的贫困标准密切关联。国家统计局公布的农村绝对贫困人口，依据的是全国统一的农村绝对贫困线（2006年为年人均收入低于693元）；而国家民政部汇总的农村低保对象，认定的标准是各县、市、区政府自行制定的低保标准。
对民政部网站最新公布的2007年第三季度各县、市、区政府制定的社会救助标准用SPSS社会统计软件作统计分析，可获得各县、市、区农村低保标准的频次分布，然后依据国家统计局公布的绝对贫困人口和低收入人口标准（2006年为年人均收入低于958元），分别计算出两类人群救济标准低于693元的比例和高出958元的比例，并以此统计出各自的县、市、区的数量，然后汇总。在此过程中，为统一计算口径，有必要把每人每月的社会救济标准换算成每人每年。
统计显示，在公布的2663个已建立农村低保制度的县、市、区中，低保标准低于2006年农村绝对贫困线（693元）的有1627个，占样本总数的57.4%；低保标准高出低收入人口标准（958元）的有701个，占样本总数的23.3%。由此可见，按农村低保标准测算，我国有近六成的县、市、区的农村低保对象，即便享受了低保待遇，仍处于绝对贫困中；而低保标准超过地收入标准，亦即1天1美元的国际贫困标准的县、市、区也超过两成。
进一步研究发现，由于对农村低保对象与农村绝对贫困人口的统计方法和计算口径不同，造成了在贫困人口的规模上不能有个统一的说法。农村贫困人口是根据抽样调查资料计算出来的，可能有一些因素会对贫困群体的数据产生影响：由于农村贫困家庭在农村中所占的比重过小，通常不到5%，因此被抽中的可能性会偏小；基于收入而设定的贫困标准不够全面，使农村大量因病、因残、因学致贫的人口可能会被疏漏；家庭收入计算方法中的指标口径与基层工作实际把握的方法有出入。
据了解，有关农村住户的收入统计包括所有生产性收入和非生产性的转移收入。所以，调查对象从民政部门获得的现金和实物救助自然也包括在内。也就是说，当政府提供的救助金与调查农户自己的生产性收入之和超过693元的绝对贫困标准时，这些家庭就不再被统计为贫困户。同时，用统一的标准去测量全国的贫困对象，在富裕地区便会极少甚至一个都没有，但实际上因为生活消费水准不同，富裕地区照样也会有贫困对象。因此，统计调查所得的绝对贫困人口数量偏少是可想而见的。
在政府各相关职能部门尚未形成一个普遍认可的全国性的农村绝对贫困人口数据之前，在中央政府尚未拿出足够的资金支持农村低保之前，应该充分尊重各县（市、区）政府依据自身财力状况和经济发展水平而制定出来的农村低保标准：
第一，各县(市、区)政府制定的农村低保标准，能真实反映当地经济社会发展状况和政府努力消除贫困的政治意志。从已建立农村低保制度的地区看，两个因素直接影响当地农村低保救助水平：一是当地经济社会发展水平和财力状况，二是当地政府消除贫困的决心。地方财力相对宽裕，党政领导高度重视，农村低保标准可能趋高，反之亦然。实际情况也正是如此。从2007年第二季度农村低保标准看，客观呈现了我国东、中、西部地区经济社会发展水平的现实差异。统计显示，农村低保标准低于600元（含600元）的县（市、区）数，全国平均水平为35.7%，东、中、西部分别为12.3%、38.3%、59%；农村低保标准超过1080元的县（市、区）数，全国为15.7%，东、中、西部分别为39%、4.8%、2%。具体到各省、自治区、直辖市，京、沪两市的农村低保标准全部越过1天1美元的国际贫困线。至于政府意志的强力作用，江西省的农村低保救助水平可窥见一斑。江西虽属我国中部经济欠发达的省份，但省辖所有涉农县（市、区）政府制定的农村低保标准全部高于绝对贫困线。
第二，采取各县、市、区政府制定的农村低保标准，既有助于我国贫困标准与国际接轨，也有利于经济社会发展走在前列地区的困难群众分享到改革发展成果。大量的研究表明，与发达国家甚至是周边的发展中国家相比，我国现行的农村贫困标准偏低。而要提高农村贫困标准，并与国际接轨，地方政府又难以逾越地区发展很不平衡的现实。在此背景下，采用各县（市、区）政府制定的农村低保标准来确定农村低保对象，有可能突破上述困局。因为各县、市、区政府制定的农村低保标准，实质上是在我国经济社会发展走在前列地区逐步引入的一条与国际接轨的贫困线，这既排除了统一提高贫困标准可能导致的后果，又能让更多的困难群众率先分享到改革发展的成果。
特别需要指出的是，为杜绝个别地区为套取中央财政转移支付资金而使农村低保标准出现“虚高”的不良倾向，治本之策应是对我国农村绝对贫困人口适时组织一次多部门参与的全国性专项调查，摸清底数，凝聚共识，确保好事办好。其次，那种担心因本地区农村低保对象与农村绝对贫困人口不一致而导致在“政治上”有问题的顾虑，是没有必要的。只要真正根据实际需要全面实施了农村低保，在统计上显示出的“绝对贫困人口”才会趋于减少甚至最后为零。
3．应重视按不同贫困群体实施低保
目前，城乡低保人口结构的一个突出特征是，无论是绝对人数还是相对比例，未成年人（18周岁以下）和老年人（60岁以上）都占有相当份量。由于民政部门现行低保统计指标的局限，目前城镇低保家庭中的未成年人和老年人的规模和结构，尚无确切数据，只能通过典型调查资料推算。根据民政部最低生活保障司汇总的八个省份的资料，截至2007年8月，江苏、浙江、辽宁、吉林、河北、湖南、云南、青海八省份城镇低保对象共计642.8万人，其中：未成年人（学龄前儿童和在校学生[2]）占19.8%，老年人约占14.5%，合计比例为34.3%，超过三分之一。若以此不严格推算全国，2007年第三季度，全国2237.7万城镇低保人口中，未成年人约有493.4万，老年人约有323.3万。相对于城镇，全国农村低保家庭中的未成年人和老年人有较为具体的数据：截至2007年第三季度，全国农村低保对象总数为2781.3万人，其中：未成年人203.3万人，占7.3%；老年人543.1万，占19.5%，两者总人数为746.4万人，合计比例为26.8%，四分之一强。
表4：2007年8月八省份城镇低保对象的结构（略）
有比较才有鉴别。与瑞士联邦公共援助对象相比，我国低保人口中的老年人所占比例明显偏高，未成年人所占比例偏低。据了解，2004年瑞士联邦公共援助对象共计22万人，约占全国人口的3%。从年龄结构看，全部公共援助对象中，0—17岁的所占比例最高，为31.6%；此后依次是35—50岁（25.8%）、26—34岁（17.6%）、18—25岁（13.0%）和51—64岁（10.7%），比例最低的是65岁以上者（1.5%）。从援助对象占该年龄组人口的比例看，比例最高的是0—17岁（4.4%），此后依次是18—25岁（3.9%）、26—35岁（3.3%）、35—50岁（3.2%）。51岁以上者比例较低，如51—64岁占1.9%，65岁以上占0.3%。
但是，与香港地区综合社会保障援助(综援)计划受助人相比，我国内地低保对象中的老年人所占比例偏低，城市未成年人所占比例与之持平，农村未成年人所占比例明显偏低。根据香港社会福利署网上公布的最新数据，截至2007年10月，香港地区综援受助人数为499952人，其中15岁以下的占19.9%，60岁或以上的占37.5%（见表4）。
导致上述国别和地区明显差异的因素很多，但有一点可以肯定，面对未成年人和老年人这两类脆弱人群，政府选择何种类型的社会政策起着关键作用。以应对老年人贫困为例，瑞士的经验值得借鉴。瑞士的社会保障事业体系发达、制度完善，其中具有核心意义的内容是养老保险体系。瑞士的养老保险体系是一个三级保障机制，俗称“三个支柱”。第一级包括养老和遗属保险、残疾保险以及补充保障，其目的是为了保证退休后的基本生存，资金来源是劳动者和雇主缴费、政府预算支出、税收等；第二级是职业养老保障机制，其宗旨是与第一支柱一起保障老年人能基本维持退休前的生活水平，资金来源是劳动者和雇主缴费；第三级是商业保险公司提供的养老、遗属和残疾保险，三个支柱加在一起基本可以满足老年人退休后较高的经济需求。
针对低保人口中未成年和老年人的特殊需要，我国城市低保主要通过积极推行“分类救助”政策予以舒解。分类救助是指各地根据城乡低保对象的家庭结构、身体状况、劳动能力、困难程度等情况，实施不同的救助标准。从已建立分类救助制度的地区看，目前享受分类救助的人群大体可区分成四类：第一类是“三无”人员，即无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人、抚养人或扶养人的孤寡老人和未成年人。第二类是有特殊困难的低保对象，包括享受低保待遇的高龄老人（多是70岁以上）；未成年人（有的限定在16岁以下）；义务教育阶段的在读学生（有的包括16岁以上的在读学生），等等。第三类是政策照顾对象。第四类是劳动年龄段有劳动能力的低保对象。目前各地采取的分类救助标准主要有三种形式，即：对三无人员、重病重残人员等，实施重点保障，使其全额享受低保金，或在全额基础上上浮一定比例；对一般病残家庭、单亲家庭、正在接受教育的未成年人家庭，适当提高补助水平；对有就业条件的一般困难人员，则严格按照当地低保标准核算其家庭收入，享受差额保障。
显然，目前各地实施的“分类救助”政策，对贫困未成年人和老人无疑是个利好的举措。以贫困未成年人为例，首先，分类救助政策普遍把未成年人视为需要进一步救助的主要对象。其次，依据贫困未成年人的不同类别，相应提高了救助标准。至于贫困未成年人究竟能在分类救助政策中得到多大实惠，看看广州市的情况就可一目了然。广州市有关文件规定：“对低保家庭中在小学、初中、高中或职业中等教育学校读书的学生，在低保标准的基础上提高20%给予救济。”据广州市民政局的统计，全市城乡低保家庭中符合上述条件的学生共计31453人，其中:城镇10162人，农村21291人。若按当时的城乡低保标准推算，城镇学生每人每月需增加66元，农村学生每人每月平均增加35元（涉农区县低保标准不同），两项合计，市财政每年需增加支出1699万元。换句话说，因为此项政策的出台，广州市城市低保家庭中在小学、初中、高中或职业中等教育学校读书的学生，每人每月可多领取66元的低保金，农村低保家庭中的同类学生，平均而言，每人每月可多领取35元的低保金。
分类救助政策也的确为老年人带来了实惠。据民政部最低生活保障司对天津、河北、江苏、湖南、四川、青海6省（市、区）的调查，低保对象中60岁以上的老年人平均每月可享受159元的低保补助，比全国低保月人均补助水平多67元，高出72.8%。
不过，要解决我国低保人口中未成年人和老年人比重过高问题，治本之策是要重新审视我国的社会保障战略，由“收入再分配”模式逐步向“社会投资”转变。具体到贫困未成年人，大量研究表明，积极投资未成年人，不仅有助于他们以后阶段的就业，也可能使这些孩子在成人后优化他们的育儿之道，从而对后代产生良好影响，防止发生世代贫困。可行的对策包括：探索建立贫困未成年人基本生活保障制度；启动为所有未成年人设立“个人发展账户”的研究工作；支持和重建家庭，改善贫困儿童群体的成长环境，等等。
4．必须制定应对物价上涨的措施
2007年年以来，猪肉价格的上涨带动了基本生活必需品全面上涨，据媒体报道：10月份，居民消费价格总水平比去年同月上涨6.5%，其中，城市上涨6.1%，农村上涨7.2%；而与老百姓生活密切相关的食品类价格比去年同月上涨17.6%，其中，粮食价格上涨6.7%，油脂价格上涨34.0%，肉禽及其制品价格上涨38.3%，猪肉价格上涨54.9%，鲜蛋价格上涨14.3%，鲜菜价格上涨29.9%。
物价上涨引起了公众极大的不安，而在生活上低保家庭肯定是其中受影响最大的群体。从某种意义上说，低保家庭的生活方式和消费行为是被政府按最低生活水准“计划”好了的，基本上没有回旋的余地。因此，他们有限的收入在物价全面上涨的形势下，显得格外的脆弱。虽然民政部、财政部已经发文要给予贫困家庭肉价补贴，但从9月份已经发布的低保数据看，标准、补差依旧，补贴在统计数据上还显示不出来（见表5）。
表5：2006年9月至2007年9月全国城乡低保平均标准的变动趋势（略）
近年来各方面的物价上涨对城市贫困家庭的影响都是不能忽视的，除了肉价上涨，还有粮油的涨价、服务价格（水、电、燃气、交通等等）的提升，都给贫困家庭增添了莫大的生活压力。当然，好在这几年大多数城市的低保标准也在不断调整，城市贫困家庭的生活压力得到一些缓解。据预测，今后一段时间，市场价格，尤其是生活必需品的市场价格仍然是涨声依旧。由此可见，政府有关部门建立一个低保标准随物价变动而调整的工作机制是十分必要的。
表6：31个城市最低生活保障制度保障标准的变化（略）
一提到低保标准的调整，CPI似乎是一个可参考的标准。譬如，设计一个预警点，一旦CPI的上涨超过某个幅度，就启动调整机制。但是，CPI反映的物价状况，与市场上的真实情况，与公众的生活感受十分不一致，这也为很多专家学者所质疑和诟病。
如前所述，低保家庭的生活费用，从某种意义上说，是被政府所“计划”好的。根据《城市居民最低生活保障条例》的相关规定，低保标准须按照维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。所以，对低保家庭来说，几乎上述每一方面的物价上涨，对他们来说都是灾难性的。而这在CPI所代表的总的物价状况中，却不一定能表现出来。因为市场物价有升有降，总的一平衡，看起来上涨幅度并不大。但从近几年来的实际情况看，价格上升的商品，譬如食品价格、服务价格，都与贫困家庭的生活休戚相关；而价格下降的商品，常常与他们的生活方式与消费不搭界。所以，用CPI，至少是完全用CPI的状况来对低保标准进行调整可能是不合适的。建议用《条例》规定的“衣、食、住费用”、“水电燃煤（燃气）费用”和“未成年人的义务教育费用”的来专门建构一个与贫困家庭生活相关度更大的指标，以此来计算低保标准可能更适合。
现在很多城市都已经建立了低保标准的调整机制，譬如北京规定每年调整一次，广州规定每两年调整一次，这在常态下是可以的。但是，因为低保标准的调整与物价上涨比较，总是被动的、滞后的，要是出现非正常的状态，譬如这次肉价上涨，几乎在短短几个月间翻了一番，距离调整时间又有一段距离，这就需要有一个特别的应急机制。启动应急机制后，可以先不调整低保标准，而是给予专项补贴来应急。有时，物价上涨是临时性的，过了一段时间会回落，这就可以在到了规定的低保标准调整时间时将专项补贴消化掉；反之，则须考虑将专项补贴另外加进低保标准之中。
[1]《“全民低保”进入攻坚阶段》，北京，《第一财经日报》2007年8月1日。
[2]需要说明的是，在校学生可能包括高中以上学生，这部分人的年龄多超过未成年人的法定年龄18岁以下。不过，各种来源的实证资料显示，城镇低保家庭供养高中以上在校学生的比例不高。
一．2007年中国低保制度的基本情况
1．农村低保全面启动
2007年，中国社会救助制度发展历程中最为可喜可贺的大事件，要数中国农村低保终于迈出了关键一步，开始进入制度全面建设的新时期。在年初召开的两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”会议中，民政部领导则进一步作出了承诺：“今年上半年全国完成农村低保建制”。7月间，国务院发出了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确要求，2007年在全国建立农村低保制度，现阶段以因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民为保障重点。在中央文件精神的鼓舞下，各级政府群策群力，掀起了全面建设农村低保制度的高潮。8月，民政部副部长李立国通过新闻媒体宣告：“全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人”。[1]
截至2007年第三季度，农村低保制度已在全国31个省、自治区、直辖市2663个涉农县（市、区、旗）全面实施，共保障农村困难群众2781万人，全国平均低保标准为每人每年851元，月人均补差30元。1—9月份，全国农村最低生活保障支出56.4亿元。从保障人数看，2007年第三季度，比2006年增加了1272万人，比第一、二季度分别增加了993万人和714万人。预计今年底纳入农村低保的困难群众将达到3000多万人（见图1）。
图1：最近一年来农村低保进展情况（略）
表1：2007年三季度各省（直辖市、自治区）农村低保平均标准及“人均补差”（略）
2．城市低保稳步推进
城市低保从2002年取得突破性进展以来，呈现出保障人数大体稳定、财政投入逐年增加、保障水平不断提高的态势。全国城市低保对象人数已连续五年稳定在2200多万人，目前（2007年9月）是2238万人；低保标准从2003年的每人每月149元提高到现在的每人每月179元；人均月补助金额从2003年的58元提高到目前的95元；各级财政投入从2000年的27亿元增加到2006年的224亿元。
表2：2002年至今全国城市贫困人口的救助情况（略）
与此同时，2007年的城市低保还着力推进了以下四个方面的工作。
第一，积极应对物价波动对城市低保家庭带来的影响，采取适当提高低保标准、低保补助水平或发放临时补贴等措施，确保低保家庭生活水平不降低。如《民政部关于妥善安排好近期城镇低保家庭生活的紧急通知》、《民政部、财政部关于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有关问题的通知》等文件均明确要求，各地要确保城市低保对象实际补助每人每月增加不低于15元。有条件的地方可在此基础上适当提高补助金额。补贴时间最迟应从8月份开始，并确保8月底前发放到低保对象手中。中央财政将对财政确有困难的中西部地区和老工业基地适当增加低保补助资金。
第二，注重推行分类施保，对重病、重残和因其他情况加剧了困难程度的家庭，按照低保标准全额给予补助和比补助标准略高一定百分比的金额给予救助，适应了特殊困难群众基本生活保障的需要。据民政部最低生活保障司统计，截至目前，全国有北京、福建、青海等13个省、自治区、直辖市制定了对特殊困难低保对象分类救助的办法。
第三，将低保制度与教育、医疗、住房、司法等专项救助制度相结合，使困难群众得到更多的政府保障和社会援助，并且同促进就业政策相衔接，做到低保对象有进有出，促进就业。
第四，为推进低保制度在基层更好地落实，全面提高基层低保管理水平和服务质量，民政部下发了《关于开展基层低保工作规范化建设活动的通知》，决定用一年时间在全国开展以“规范管理、优质服务”为主题的基层低保工作规范化建设活动。
二．低保制度发展中存在问题和对策
1．“应保尽保”的目标备受关注
如果以1997年国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，部署全面开展城市低保工作为标志，2007年恰好是城市低保制度建制十周年。在社会各界充分肯定低保制度在保障困难群众基本生活、促进困难群众参与经济社会活动、确保困难群众分享改革发展成果等方面正发挥着越来越重要的作用的同时，也有专家学者和新闻媒体对低保制度是否实现“应保尽保”目标提出了质疑。
2006年初，世行中国首席经济学家郝福满在《21世纪经济报道》上撰文写道，“根据世界银行的分析，当前的城市低保只覆盖了符合条件的城市人口的三分之一”。国家统计局城市社会经济调查司王有捐在《社会保障制度》2007年第2期上披露，利用2004年大样本调查资料，经测算，2004年35个大中城市至少还有一半多收入少于低保线的人口未纳入到救济范围，最低生活保障覆盖面仅占应保人群的约三分之一，最低生活保障对象的“识别瞄准率”为67.6%。
造成“应保未保”或更准确地说“错保”、“漏保”问题的原因比较复杂，既有政策实施和资金到位的问题，也存在对这项制度认识上的误区。
首先，应该指出，“应保尽保”的说法是不严谨的，并非低保或社会救助制度的初衷。低保或社会救助制度并不是一项政府拿着低保标准找穷人然后让他们享受低保待遇的“按图索骥”的制度。低保或社会救助制度用法律的形式规定了公民的权利，在其家庭人均收入低于低保标准时可以向政府申请救助。但公民是否需要救助，则必须由他们自己决定，所以这项制度的行政程序的第一步必须是“个人申请”。究其原委，是因为低保或社会救助实际上暗含一个先决条件，就是想要得到政府的救助，首先必须得承认自己是“穷人”或“能力不行”。在市场经济环境下，一个人如果被贴上这样的“社会标签”，就有可能被边缘化。因此，一部分有劳动能力，虽然家庭人均收入没有达到低保标准的人，会选择对这项制度的“不利用”，尤其是那些收入虽然低于低保标准但比较接近的人。
2005年，中国社科院社会政策研究中心对北京、天津、上海、沈阳、成都、西安、武汉七个城市随机抽取的3500户居民家庭进行了问卷调查。问卷从“错保率”（家庭人均收入高于保障标准但享受了低保待遇的人占调查样本数的比重）和“漏保率”（家庭人均收入低于保障标准但没有享受低保待遇的占调查样本数的比重）两个角度测量城市低保制度的“应保尽保”目标的实现程度。问卷调查数据经整理分析后，结果如下表。
表3：城市低保项目的“错保”和“漏保”情况（略）
对于以上统计结果，可以作出以下判断：首先，低保政策实施中，确实存在“错保”的现象。如七城市的“错保率”均值为4.09%。比重超过平均值的有上海（6.80%）和武汉（5.80%），其他城市都在3.5%以下。对这个统计结果，可以作出以下解释：
第一，在享受了城市低保待遇的人中，有劳动能力的占相当比例，他们可能会去寻找一些“非正规”的工作（见表3），这些工作很不稳定，收入也不稳定，因此不排除在调查时平均下来高于低保标准。
第二，有些地方政府对一些特殊人群作了一些特殊的规定，譬如孤寡老人或孤儿的低保金可以在低保标准的基础上上浮10—20%。
第三，有些地方政府对重残、重病的成年人作出了一些特殊规定，譬如将他们从家庭中“单列”出来，以给予低保待遇。
第四，当然也不能排除有“错保”的可能，尤其是在基层可能出现“优亲厚友”的现象。
鉴于以上4点解释，目前的“错保率”应该是可以接受的。
其次，相对于“错保”，城市低保的“漏保”问题更为广泛。7城市的“漏保率”均值为11.63%。最高的是沈阳（20.40%），然后是成都（16.14%），天津（13.95%）和武汉（13.80%）差不多，分列三、四位。其他城市都在7%以下。产生“漏保”现象的原因更趋复杂：
第一，如前所述，根据国际经验，对社会救助制度“不利用”的问题是一个世界各国都存在的普遍现象。有研究表明，通常作出这样选择的人可能在10—20%之间。所以，七城市的调查数据表明中国的情况仍然是在正常的范围之中。
第二，因为《条例》规定低保主要是地方政府的责任，这就引出了一个悖论，因为越是经济状况不好、财政能力弱的地方符合低保标准的人可能越多，何况现在中国的社会保障制度，养老、医疗、扶贫、救助等等，都要地方财政配套，这就使地方政府捉襟见肘，难以应付。最终就会导致地方上出台一些“土政策”使一些本来可以得到低保的社会群体得不到救助。
第三，在与其他政策存在理念上的冲突，譬如因多子女造成家庭经济困难，因计划生育“超生”具有“一票否决”的威力，所以超生户得不到救助是很普遍的现象。另外，因吸毒、赌博、嫖娼或卖淫而患性病造成经济困难者，也有可能因得不到社会的同情而得不到救助。
第四，因为大多数有劳动能力的贫困人士可能从事“非正规”的就业，他们的工作岗位和工资水平都不稳定，因此也有可能导致其在调查期间没能享受到低保待遇。
当然，以上这些都是根据社会救助理论、国际经验和国内实践而作的假设，目前尚且没有很严谨的研究资料或数据给予支持。要彻底弄清这个问题，可能需要作进一步的深入调查。
农村低保制度建设今年才全面启动，对于政策的事情况尚未能进行全面的调查评估。根据目前得到的信息，农村低保“错保”和“漏保”的情况可能会严重些。原因与以上列出的城市低保中的问题应该差不多，但可能更为严重，尤其是地方财力不足和中央财政分担过少的问题。
2．农村低保底数亟待模清
农村低保是一项保障农村绝对贫困人口生存和基本生活需要的制度，然而由于统计方法和统计口径的差异，政府各相关职能部门目前掌握的农村绝对贫困人口的数字不一，未能形成一个普遍认可的全国性数据。
国家统计局对全国31个省、自治区、直辖市6.8万个农村住户的抽样调查显示，2006年末全国农村绝对贫困人口为2148万人；国家扶贫办基本认可国家统计局公布的数据。
根据国家民政部最新公布的数据，截至2007年3月，全国农村社会救济（包括农村低保、特困救济和五保供养）人数为3486万，其中仅农村低保人口就达2781万，远超过国家统计局公布的农村绝对贫困人口。
正因如此，民政部门在规划和落实农村低保制度时，迫切希望解决的棘手难题是：如何定义农村低保对象？农村低保对象与农村绝对贫困人口究竟是什么样的关系？
农村低保对象与统计中农村绝对贫困人口数量上的差异，与各自设定的贫困标准密切关联。国家统计局公布的农村绝对贫困人口，依据的是全国统一的农村绝对贫困线（2006年为年人均收入低于693元）；而国家民政部汇总的农村低保对象，认定的标准是各县、市、区政府自行制定的低保标准。
对民政部网站最新公布的2007年第三季度各县、市、区政府制定的社会救助标准用SPSS社会统计软件作统计分析，可获得各县、市、区农村低保标准的频次分布，然后依据国家统计局公布的绝对贫困人口和低收入人口标准（2006年为年人均收入低于958元），分别计算出两类人群救济标准低于693元的比例和高出958元的比例，并以此统计出各自的县、市、区的数量，然后汇总。在此过程中，为统一计算口径，有必要把每人每月的社会救济标准换算成每人每年。
统计显示，在公布的2663个已建立农村低保制度的县、市、区中，低保标准低于2006年农村绝对贫困线（693元）的有1627个，占样本总数的57.4%；低保标准高出低收入人口标准（958元）的有701个，占样本总数的23.3%。由此可见，按农村低保标准测算，我国有近六成的县、市、区的农村低保对象，即便享受了低保待遇，仍处于绝对贫困中；而低保标准超过地收入标准，亦即1天1美元的国际贫困标准的县、市、区也超过两成。
进一步研究发现，由于对农村低保对象与农村绝对贫困人口的统计方法和计算口径不同，造成了在贫困人口的规模上不能有个统一的说法。农村贫困人口是根据抽样调查资料计算出来的，可能有一些因素会对贫困群体的数据产生影响：由于农村贫困家庭在农村中所占的比重过小，通常不到5%，因此被抽中的可能性会偏小；基于收入而设定的贫困标准不够全面，使农村大量因病、因残、因学致贫的人口可能会被疏漏；家庭收入计算方法中的指标口径与基层工作实际把握的方法有出入。
据了解，有关农村住户的收入统计包括所有生产性收入和非生产性的转移收入。所以，调查对象从民政部门获得的现金和实物救助自然也包括在内。也就是说，当政府提供的救助金与调查农户自己的生产性收入之和超过693元的绝对贫困标准时，这些家庭就不再被统计为贫困户。同时，用统一的标准去测量全国的贫困对象，在富裕地区便会极少甚至一个都没有，但实际上因为生活消费水准不同，富裕地区照样也会有贫困对象。因此，统计调查所得的绝对贫困人口数量偏少是可想而见的。
在政府各相关职能部门尚未形成一个普遍认可的全国性的农村绝对贫困人口数据之前，在中央政府尚未拿出足够的资金支持农村低保之前，应该充分尊重各县（市、区）政府依据自身财力状况和经济发展水平而制定出来的农村低保标准：
第一，各县(市、区)政府制定的农村低保标准，能真实反映当地经济社会发展状况和政府努力消除贫困的政治意志。从已建立农村低保制度的地区看，两个因素直接影响当地农村低保救助水平：一是当地经济社会发展水平和财力状况，二是当地政府消除贫困的决心。地方财力相对宽裕，党政领导高度重视，农村低保标准可能趋高，反之亦然。实际情况也正是如此。从2007年第二季度农村低保标准看，客观呈现了我国东、中、西部地区经济社会发展水平的现实差异。统计显示，农村低保标准低于600元（含600元）的县（市、区）数，全国平均水平为35.7%，东、中、西部分别为12.3%、38.3%、59%；农村低保标准超过1080元的县（市、区）数，全国为15.7%，东、中、西部分别为39%、4.8%、2%。具体到各省、自治区、直辖市，京、沪两市的农村低保标准全部越过1天1美元的国际贫困线。至于政府意志的强力作用，江西省的农村低保救助水平可窥见一斑。江西虽属我国中部经济欠发达的省份，但省辖所有涉农县（市、区）政府制定的农村低保标准全部高于绝对贫困线。
第二，采取各县、市、区政府制定的农村低保标准，既有助于我国贫困标准与国际接轨，也有利于经济社会发展走在前列地区的困难群众分享到改革发展成果。大量的研究表明，与发达国家甚至是周边的发展中国家相比，我国现行的农村贫困标准偏低。而要提高农村贫困标准，并与国际接轨，地方政府又难以逾越地区发展很不平衡的现实。在此背景下，采用各县（市、区）政府制定的农村低保标准来确定农村低保对象，有可能突破上述困局。因为各县、市、区政府制定的农村低保标准，实质上是在我国经济社会发展走在前列地区逐步引入的一条与国际接轨的贫困线，这既排除了统一提高贫困标准可能导致的后果，又能让更多的困难群众率先分享到改革发展的成果。
特别需要指出的是，为杜绝个别地区为套取中央财政转移支付资金而使农村低保标准出现“虚高”的不良倾向，治本之策应是对我国农村绝对贫困人口适时组织一次多部门参与的全国性专项调查，摸清底数，凝聚共识，确保好事办好。其次，那种担心因本地区农村低保对象与农村绝对贫困人口不一致而导致在“政治上”有问题的顾虑，是没有必要的。只要真正根据实际需要全面实施了农村低保，在统计上显示出的“绝对贫困人口”才会趋于减少甚至最后为零。
3．应重视按不同贫困群体实施低保
目前，城乡低保人口结构的一个突出特征是，无论是绝对人数还是相对比例，未成年人（18周岁以下）和老年人（60岁以上）都占有相当份量。由于民政部门现行低保统计指标的局限，目前城镇低保家庭中的未成年人和老年人的规模和结构，尚无确切数据，只能通过典型调查资料推算。根据民政部最低生活保障司汇总的八个省份的资料，截至2007年8月，江苏、浙江、辽宁、吉林、河北、湖南、云南、青海八省份城镇低保对象共计642.8万人，其中：未成年人（学龄前儿童和在校学生[2]）占19.8%，老年人约占14.5%，合计比例为34.3%，超过三分之一。若以此不严格推算全国，2007年第三季度，全国2237.7万城镇低保人口中，未成年人约有493.4万，老年人约有323.3万。相对于城镇，全国农村低保家庭中的未成年人和老年人有较为具体的数据：截至2007年第三季度，全国农村低保对象总数为2781.3万人，其中：未成年人203.3万人，占7.3%；老年人543.1万，占19.5%，两者总人数为746.4万人，合计比例为26.8%，四分之一强。
表4：2007年8月八省份城镇低保对象的结构（略）
有比较才有鉴别。与瑞士联邦公共援助对象相比，我国低保人口中的老年人所占比例明显偏高，未成年人所占比例偏低。据了解，2004年瑞士联邦公共援助对象共计22万人，约占全国人口的3%。从年龄结构看，全部公共援助对象中，0—17岁的所占比例最高，为31.6%；此后依次是35—50岁（25.8%）、26—34岁（17.6%）、18—25岁（13.0%）和51—64岁（10.7%），比例最低的是65岁以上者（1.5%）。从援助对象占该年龄组人口的比例看，比例最高的是0—17岁（4.4%），此后依次是18—25岁（3.9%）、26—35岁（3.3%）、35—50岁（3.2%）。51岁以上者比例较低，如51—64岁占1.9%，65岁以上占0.3%。
但是，与香港地区综合社会保障援助(综援)计划受助人相比，我国内地低保对象中的老年人所占比例偏低，城市未成年人所占比例与之持平，农村未成年人所占比例明显偏低。根据香港社会福利署网上公布的最新数据，截至2007年10月，香港地区综援受助人数为499952人，其中15岁以下的占19.9%，60岁或以上的占37.5%（见表4）。
导致上述国别和地区明显差异的因素很多，但有一点可以肯定，面对未成年人和老年人这两类脆弱人群，政府选择何种类型的社会政策起着关键作用。以应对老年人贫困为例，瑞士的经验值得借鉴。瑞士的社会保障事业体系发达、制度完善，其中具有核心意义的内容是养老保险体系。瑞士的养老保险体系是一个三级保障机制，俗称“三个支柱”。第一级包括养老和遗属保险、残疾保险以及补充保障，其目的是为了保证退休后的基本生存，资金来源是劳动者和雇主缴费、政府预算支出、税收等；第二级是职业养老保障机制，其宗旨是与第一支柱一起保障老年人能基本维持退休前的生活水平，资金来源是劳动者和雇主缴费；第三级是商业保险公司提供的养老、遗属和残疾保险，三个支柱加在一起基本可以满足老年人退休后较高的经济需求。
针对低保人口中未成年和老年人的特殊需要，我国城市低保主要通过积极推行“分类救助”政策予以舒解。分类救助是指各地根据城乡低保对象的家庭结构、身体状况、劳动能力、困难程度等情况，实施不同的救助标准。从已建立分类救助制度的地区看，目前享受分类救助的人群大体可区分成四类：第一类是“三无”人员，即无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人、抚养人或扶养人的孤寡老人和未成年人。第二类是有特殊困难的低保对象，包括享受低保待遇的高龄老人（多是70岁以上）；未成年人（有的限定在16岁以下）；义务教育阶段的在读学生（有的包括16岁以上的在读学生），等等。第三类是政策照顾对象。第四类是劳动年龄段有劳动能力的低保对象。目前各地采取的分类救助标准主要有三种形式，即：对三无人员、重病重残人员等，实施重点保障，使其全额享受低保金，或在全额基础上上浮一定比例；对一般病残家庭、单亲家庭、正在接受教育的未成年人家庭，适当提高补助水平；对有就业条件的一般困难人员，则严格按照当地低保标准核算其家庭收入，享受差额保障。
显然，目前各地实施的“分类救助”政策，对贫困未成年人和老人无疑是个利好的举措。以贫困未成年人为例，首先，分类救助政策普遍把未成年人视为需要进一步救助的主要对象。其次，依据贫困未成年人的不同类别，相应提高了救助标准。至于贫困未成年人究竟能在分类救助政策中得到多大实惠，看看广州市的情况就可一目了然。广州市有关文件规定：“对低保家庭中在小学、初中、高中或职业中等教育学校读书的学生，在低保标准的基础上提高20%给予救济。”据广州市民政局的统计，全市城乡低保家庭中符合上述条件的学生共计31453人，其中:城镇10162人，农村21291人。若按当时的城乡低保标准推算，城镇学生每人每月需增加66元，农村学生每人每月平均增加35元（涉农区县低保标准不同），两项合计，市财政每年需增加支出1699万元。换句话说，因为此项政策的出台，广州市城市低保家庭中在小学、初中、高中或职业中等教育学校读书的学生，每人每月可多领取66元的低保金，农村低保家庭中的同类学生，平均而言，每人每月可多领取35元的低保金。
分类救助政策也的确为老年人带来了实惠。据民政部最低生活保障司对天津、河北、江苏、湖南、四川、青海6省（市、区）的调查，低保对象中60岁以上的老年人平均每月可享受159元的低保补助，比全国低保月人均补助水平多67元，高出72.8%。
不过，要解决我国低保人口中未成年人和老年人比重过高问题，治本之策是要重新审视我国的社会保障战略，由“收入再分配”模式逐步向“社会投资”转变。具体到贫困未成年人，大量研究表明，积极投资未成年人，不仅有助于他们以后阶段的就业，也可能使这些孩子在成人后优化他们的育儿之道，从而对后代产生良好影响，防止发生世代贫困。可行的对策包括：探索建立贫困未成年人基本生活保障制度；启动为所有未成年人设立“个人发展账户”的研究工作；支持和重建家庭，改善贫困儿童群体的成长环境，等等。
4．必须制定应对物价上涨的措施
2007年年以来，猪肉价格的上涨带动了基本生活必需品全面上涨，据媒体报道：10月份，居民消费价格总水平比去年同月上涨6.5%，其中，城市上涨6.1%，农村上涨7.2%；而与老百姓生活密切相关的食品类价格比去年同月上涨17.6%，其中，粮食价格上涨6.7%，油脂价格上涨34.0%，肉禽及其制品价格上涨38.3%，猪肉价格上涨54.9%，鲜蛋价格上涨14.3%，鲜菜价格上涨29.9%。
物价上涨引起了公众极大的不安，而在生活上低保家庭肯定是其中受影响最大的群体。从某种意义上说，低保家庭的生活方式和消费行为是被政府按最低生活水准“计划”好了的，基本上没有回旋的余地。因此，他们有限的收入在物价全面上涨的形势下，显得格外的脆弱。虽然民政部、财政部已经发文要给予贫困家庭肉价补贴，但从9月份已经发布的低保数据看，标准、补差依旧，补贴在统计数据上还显示不出来（见表5）。
表5：2006年9月至2007年9月全国城乡低保平均标准的变动趋势（略）
近年来各方面的物价上涨对城市贫困家庭的影响都是不能忽视的，除了肉价上涨，还有粮油的涨价、服务价格（水、电、燃气、交通等等）的提升，都给贫困家庭增添了莫大的生活压力。当然，好在这几年大多数城市的低保标准也在不断调整，城市贫困家庭的生活压力得到一些缓解。据预测，今后一段时间，市场价格，尤其是生活必需品的市场价格仍然是涨声依旧。由此可见，政府有关部门建立一个低保标准随物价变动而调整的工作机制是十分必要的。
表6：31个城市最低生活保障制度保障标准的变化（略）
一提到低保标准的调整，CPI似乎是一个可参考的标准。譬如，设计一个预警点，一旦CPI的上涨超过某个幅度，就启动调整机制。但是，CPI反映的物价状况，与市场上的真实情况，与公众的生活感受十分不一致，这也为很多专家学者所质疑和诟病。
如前所述，低保家庭的生活费用，从某种意义上说，是被政府所“计划”好的。根据《城市居民最低生活保障条例》的相关规定，低保标准须按照维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。所以，对低保家庭来说，几乎上述每一方面的物价上涨，对他们来说都是灾难性的。而这在CPI所代表的总的物价状况中，却不一定能表现出来。因为市场物价有升有降，总的一平衡，看起来上涨幅度并不大。但从近几年来的实际情况看，价格上升的商品，譬如食品价格、服务价格，都与贫困家庭的生活休戚相关；而价格下降的商品，常常与他们的生活方式与消费不搭界。所以，用CPI，至少是完全用CPI的状况来对低保标准进行调整可能是不合适的。建议用《条例》规定的“衣、食、住费用”、“水电燃煤（燃气）费用”和“未成年人的义务教育费用”的来专门建构一个与贫困家庭生活相关度更大的指标，以此来计算低保标准可能更适合。
现在很多城市都已经建立了低保标准的调整机制，譬如北京规定每年调整一次，广州规定每两年调整一次，这在常态下是可以的。但是，因为低保标准的调整与物价上涨比较，总是被动的、滞后的，要是出现非正常的状态，譬如这次肉价上涨，几乎在短短几个月间翻了一番，距离调整时间又有一段距离，这就需要有一个特别的应急机制。启动应急机制后，可以先不调整低保标准，而是给予专项补贴来应急。有时，物价上涨是临时性的，过了一段时间会回落，这就可以在到了规定的低保标准调整时间时将专项补贴消化掉；反之，则须考虑将专项补贴另外加进低保标准之中。
[1]《“全民低保”进入攻坚阶段》，北京，《第一财经日报》2007年8月1日。
[2]需要说明的是，在校学生可能包括高中以上学生，这部分人的年龄多超过未成年人的法定年龄18岁以下。不过，各种来源的实证资料显示，城镇低保家庭供养高中以上在校学生的比例不高。