深圳的“分类”试水
这是回归服务型政府的艰难探索，将市场的还给市场，将政府的留给政府
文/《瞭望》新闻周刊记者彭勇焦志
谁也没有想到，深圳事业单位改革会闹出这么大的风波：尽管是在以改革创新试验田著称的深圳，尽管事前作了比较充分的准备和思想动员，但22家市属机关幼儿园转为企业的尝试，还是引发了多方的争议，甚至震动了高层领导。
幼儿园转企风波背后
“深圳把22家公办幼儿园转成营利性的企业”、“深圳要取消幼儿教师的身份”、“政府又开始搞教育产业化了”……
2006年9月左右，各种声讨深圳幼儿园改革的说法，成为网上一个火爆的话题。一些幼教工作者甚至联名写信给中央，声称深圳的做法改变了教育的公益性，可能会造成恶劣的连锁反应，呼吁有关方面叫停改革。
“我们压力很大，没有想到事情会这样”，深圳市一位政府官员事后告诉记者。此事虽然后来经过解释得到了圆满解决，但还是给深圳市官员、市民造成了强烈的心理震撼。
事情起因于深圳着意要推行一场前所未有的改革，对全市518家事业单位动“大手术”。作为改革的一部分，2006年7月，深圳市正式将市属22家公办幼儿园转制为市国资委管辖的企业，960名在编的幼儿教师全部为此脱离事业编制。
深圳市副市长张思平对《瞭望》新闻周刊介绍说，对公办幼儿园进行改革主要出于两个目的：一是解决公平问题。目前，市政府每年对幼儿教育的投资为5000万元，全部用于22所市属机关直接办的幼儿园，其他700多所幼儿园都不能享受，这等于是将纳税人的公共资源给少数人“开小灶”。
二是解决效率问题。据教育部门的调查，深圳市属幼儿园比社会办的幼儿园平均教师数多1/3，他们在正式编制之外还聘请了400多名临时人员。市属幼儿园的教育成本为生均每年1.5万元，比社会办的幼儿园高出1.5倍。可以比较的是，目前深圳的小学生生均成本为每年8000元，初中生1.1万元，高中生1.6万元。
也就是说，深圳想以同样的财政投入，购买到更多更好的幼儿教育服务，将幼儿园纳入国资委管理并非是“甩包袱”。张思平说，改革以后，深圳市不仅不会减少对学前教育的投入，反而要在5000万元的基础上不断增加，用于整个学前教育事业的发展。
改革涉及到的体制调整是，办园的主体由原来的教育、妇联、卫生、政法委等部门改为国资委下属的投资控股公司幼教管理中心统一管理。
对于将幼儿园转成企业，深圳市体制改革办公室主任南岭解释，主要是因为目前在机构划分上，只有政府、企业和社团组织三种，公办幼儿园在改革时，不能归于社团组织，所以将其转为国有特殊企业。此次改革并不涉及到产权的改制，作为国有独资的特殊企业，并不改变幼儿园的公办、非营利性质。
在这个意义上，深圳市将幼儿园转为企业，可以看作是深圳市创新事业单位体制和运行机制，降低公共服务的单位成本，提高公共服务的效能和水平的一次大胆尝试。
从“政事分离”做起
长期以来，在大包大揽、习惯于全方位管理社会的模式下，事业单位臃肿、人员膨胀、效率低下，另一方面由于政府干预太多，各种中介组织和民间团体发展不起来，影响了社会的均衡发展。作为改革开放前沿，深圳虽然立市只有27年，但同样难逃这种弊病。
来自有关方面的统计显示，深圳建市以来，市、区两级共有事业单位1902家，编制9.3万人，其中市属事业单位518家，编制4.2万人。长期以来，深圳市的事业单位“职能错位、政事不分、事企不分”的现象较为突出。据统计，深圳整个事业经费支出中，约70%用于“人头费”开支，直接用于“养事”的经费仅占30%。
为改变这一局面，经过一年多的准备，2006年7月，深圳市正式启动了事业单位改革。其主要思路是：“政事分离”，把不具备“公益性”的事业单位交给市场，把具备“公益性”的事业单位还原本色，由政府财政提供保障。实现政府职能归位，不应由政府提供的服务从现有事业单位剥离，交给社会去做。改革政府提供公共服务的方式，凡是可以通过采购提供的公共服务，在不影响该项服务稳定供给的前提下，采取政府“花钱买服务”、“养事不养人”的办法，用市场化的方式组织生产和供应，降低公共服务的单位成本，提高公共服务的效能和水平。
对现有事业单位进行分类改革，即根据事业单位的社会功能，将现有事业单位划分为监督管理、经营服务和公共服务三大类。监督管理类事业单位原则上纳入行政管理序列。其中主要承担行政管理和执法职能的，剥离相关服务职能后转为行政或行政事务机构，部分承担相关行政管理和执法职能的，按照政事分开的原则收回其有关行政职能。
经营服务类事业单位细分为经营开发类和中介服务类。经营开发类事业单位主要包括党政机关所属培训机构和接待基地、后勤服务、新闻传媒出版、影视文艺创作、开发性科研、勘察设计等单位。这类单位原则上全部转为企业，注销事业单位法人登记并依法进行企业注册登记。中介服务类事业单位原则上实行脱钩改制，不再列入事业单位序列。
公共服务类事业单位则划分为纯公益类和准公益类。前者的机构设立、服务宗旨、公共目标、业务范围等事项由政府确定和监管，所需经费由同级财政予以保障；后者在向社会提供公共产品的同时，可依法收取一定费用补偿其支出，涉及范围主要包括非义务教育、非营利医疗卫生、经营性公用场馆等领域。
按照上述要求，全市518家市属事业单位纳入行政管理序列的共28家，涉及编制625名；转为企业的共124家，涉及编制7253名；撤销的共27家，涉及编制338名；保留的共338家。
接着，在分类改革的基础上进一步深化各自领域的改革：回归政府的事业单位，按行政序列和公务员管理办法严格管理；对转企业的事业单位，纳入全市国有资产管理体制，按照国有企业的监管要求，加强管理，深化改革，兼并重组；保留下来的事业单位，要进行管理体制和运行机制的改革，有些要进行必要的整合。
深圳社会主义学院副院长谭刚对《瞭望》新闻周刊表示，这次事业单位改革，可以看作深圳尝试着回归服务型政府，将市场的还给市场，将政府的留给政府。
谭刚还称，近年来各地虽都在进行事业单位体制改革的尝试，但均停留在单一领域或局部试点阶段。深圳此次改革范围较大，如果改革成功，将对全局起到一定的示范作用。
市长挂帅配套推进
对此次改革，深圳市表现得十分谨慎，尤其在人员分流、社会保障等配套改革方面是慎之又慎。深圳市在一年前便开始酝酿相关改革方案，并在2005年10月成立了由市长许宗衡挂帅的改革领导小组。改革领导小组正式成立后，曾率团分赴山东、浙江、北京等地调研。先后为事业单位的分类定性召开100多场座谈会，并深入60多家事业单位摸底，相关的政策文件也修改了16次之多。
根据方案，原属深圳市几个政府部门的事业单位在转企后，虽然将被划归国资管理系统，但将采取委托管理的方式进行过渡。深圳市国资委将与原事业单位就各自情况签订三年的委托管理合同，三年之后将视情况决定是否继续委托。
一般事业单位转为企业的，也将获得三年的过渡期。在此期间，深圳市政府承诺了三个基本不变：原委托承担的业务过渡期内必须保留；原使用的办公用房继续使用或者按原来的租赁价格继续使用；原属财政拨款的事业单位三年内将逐年以递减25%的方式获得财政补贴。
在人员分流方面，虽然在确定撤销的27家单位中仅有80名员工需要安置，但加上此次改革中转企、整合或核减编制的事业单位，需要分流安置的人数远不止于此。深圳为此制定了一系列保障措施，如：工作年限满三十年或距法定退休年龄不足七年的可以提前退休，退休待遇按原标准计发，确保退休员工待遇不因单位变化而受影响；不愿意提前退休的，可选择五年过渡期内退休的办法，其退休待遇的差额部分按原经费渠道和一定比例给予补贴；转企后效益好的单位可以通过参加企业年金的方式提高未来退休待遇；对自愿辞职自谋职业的给予经济补偿等。
在引发争议的幼儿园改革中，为保障教师的权益，深圳市专门制定了保障幼教人员的一系列政策。如在册的教师退休仍然按照事业单位标准享受待遇；在三年过渡期内，幼儿教师工资福利待遇不降低；在编的教辅人员待遇也与教师同一标准；幼儿园在编人员的社会保险待遇保持不变等。
经过6个多月的努力，到今年1月底，深圳124家转企事业单位大多数完成划转市国资委系统，纳入市国有资产监管体系，完成了深圳事业单位改革的关键一步。
“在集中力量完成分类改革之后，事业单位改革的工作重点将及时转移到事业单位管理体制和运行机制的创新上来，最终形成公益目标明确、投入机制完善、监管制度健全、治理结构规范、微观运行高效的管理体制和运行机制。”深圳市副市长张思平说。□