一般认为，作为一个专门术语的社会政策（SocialPolicies）发端于1873年由一批德国的经济学家创立的“德国社会政策学会”，迄今已经有130多年的历史。[1]130多年来，诞生于德国，发展与成熟于英国，上个世纪中已经遍及欧美,而现在正在走向“全球化”的社会政策学，在发达国家，尤其在欧洲，已经成为一门非常惹人注目的“显学”。
世纪之交，社会政策登陆中国，恰逢中国社会领域中的改革正逐步走向深入。于是，在政界和学界都掀起了社会政策热。在党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中是这样表述的：“加强社会建设理论和社会政策的学习研究和教育培训，不断提高各级领导班子和领导干部管理社会事务、协调利益关系、开展群众工作、激发社会创造活力、处理人民内部矛盾、维护社会稳定的本领。”。[2]就中国的国情而言，这确立了社会政策学科在中国社会中的地位，标志着社会政策学科的春天的来临。
撰写本书的目的，是向读者介绍社会政策学这个研究领域和社会科学的应用学科，以及新世纪以来社会政策学在中国的深化改革中所起的作用。因为种种原因，国人对社会政策学还不熟悉，所以有必要从最基本的诸如“什么是社会政策”这样的ABC问题说起。
一．什么是社会政策？
社会政策的起源 是德国社会政策学会的中坚骨干，曾经帮助俾斯麦首相创建社会保险制度的瓦格纳（AdolfWagner），最早提出了社会政策的定义，他认为：“社会政策是依立法和行政的手段，以排除分配过程中的弊害的国家政策。”“现在国家的主要目的，在变更财富的国民分配，而使劳动阶级获受利益。一切政策应使其社会政策化，国家当保护劳动者。”[3]
瓦格纳的“社会政策”定义有三个特点：第一，明显是针对当时德国乃至整个西方世界普遍存在的“分配过程中的弊害”的；第二，明确指出国家的责任在于“保护劳动者”，“使劳动阶级获受利益”；第三，瓦格纳的定义有其特殊的含义，“一切政策应使其社会政策化”，这意味着国家的所有政策的基本立场必须符合上述两个条件。
从以上引述的关于社会政策的早期定义中我们可以看到，130年前的德国乃至西方世界显然是存在着“分配过程中的弊害”的，而当时另一些经济学家，如英国的曼彻斯特学派，则主张“自由放任主义”，“社会政策”的概念就是在这样的历史背景下有针对性地提出来的。
英国学者对社会政策的界定 社会政策的发展与成熟则要到二战以后，当时在英国的应用社会科学领域，出了两位大师级的人物，一位是马歇尔（ThomasMarshall），一位是蒂特马斯（RichardTitmuss）。
马歇尔著有《社会政策》一书，他在书中提出：社会政策是与政府相关的政策，并涉及向公民提供服务与收入的行动，而通过这些行动会对公民的福利产生直接的结果。社会政策的核心是社会保险、公共救助、健康和社会服务、住房政策，以及教育，等等。
蒂特马斯则认为：社会政策应该包括三个部分，一是“社会福利”或“社会服务”，二是“财政福利”，三是“职业福利”。他把第一部分，亦即“社会福利”或“社会服务”的部分形容为“社会政策的冰山露出水面的部分”。对于这一部分蒂特马斯诠释道：“我们关注的是对一系列社会需求，以及在稀缺的条件下人类组织满足这些需求的功能的研究。人类组织的这种功能在传统上被称为社会服务或社会福利制度。社会生活的这个复杂的领域处于所谓的自由市场、价格机制、利益标准之外。”
对比两位大师对社会政策的界定，最显著的特点是前者相对狭义，而后者相对广义。从以后社会政策学的发展及后人的评述来看，广义的解释更被普遍接受。譬如，米休拉（RameshMishar）认为：“社会政策是依据需求的某些标准分配社会资源的有关的社会安排或社会行动模式。”拉特里迪斯（DemetriusLatridis）认为“社会政策是向全体人民提供公民权利的媒介物。”瑞恩（MartinRein）则认为：“社会政策被认为是社会生活中那些不太具有交换特征的方面，在其中等价交换被单方面的转移所替代。这种替代由具有某种合法的身份，或属于某个社会群体来证明其正当性”。[4]
社会政策的两个来源和两种模式 毫无疑问，社会政策的源头是在欧洲，现在欧洲的社会政策有三大流派，一是英国模式（也称盎格鲁撒克逊模式）；二是德国模式（也称欧陆模式）；三是北欧模式。但真正源远流长的社会政策源头应该是英国模式和德国模式。
英国是工业革命的发源地，因此也是最早遭遇从传统社会走向现代社会过程中产生的诸多社会矛盾的国家。一时间，传统的宗教的或世俗的慈善事业难以应付汹涌而来的社会问题。1601年英国颁布的“伊丽莎白济贫法”，通常被认为是开了国家干预社会（济贫事业）之先河，因此“伊丽莎白济贫法”也被后人追认为是最早的社会政策。
英国模式强调的是“国家责任”或“政府责任”，基本特点是自上而下的“施与”，是以政府提供社会服务这样的“集体供给”方式实施的，其核心是“需要”。当时，国家对“需要”的界定是很苛刻的，能不饿死人就算是满足需要了。在行政程序上，也强调要以进行严格的“家庭经济调查”为前提，以确定申请者是否“真的”贫困或有需要。
在社会福利理论中，有一种称为“补救型”（一译“剩余型”或“残补型”）的社会福利模式，可以理解为对因市场和家庭的作用的缺失而造成社会成员的生活困难时进行补救的社会福利模式。这可以与以“需要”为核心的英国模式相对应。
19世纪末，德国走上了工业化的道路并开始崛起，但在当时并未形成有效的社会责任机制。容克地主对工人阶级的剥削是十分残酷的，所以劳资矛盾十分尖锐，工人阶级的反抗日趋激烈。于是，工人阶级在马克思主义的指导下，争取权利的斗争风起云涌。最后迫使国家建立社会福利制度，意欲通过改善收入分配的不平等状况，使劳动阶级与贫苦民众的处境有所改善。所以，欧洲大陆的社会政策是工人奋起斗争而得来的胜利果实。这种自下而上争取来的社会政策，强调的是“个人权利”或“三方机制”，是从维护个人权利出发，通过雇主、雇员和政府三方谈判协商的方式来确认的，其核心是“人权”。
社会福利理论中的“制度型”社会福利模式，可以理解为以与劳动力市场相关的个人（及其家庭）权利为基础，通过谈判明确国家和雇主责任，从而形成国家制度的社会福利模式。这可以与以“人权”为核心的德国模式相对应。
二战中问世的著名的《贝弗里奇报告》，还是秉承了英国社会福利“补救型”的老传统，对“有需要”的人提供福利保障。但是，贝弗里奇本人对保险业务很熟悉，同时又对英国模式中的“家庭经济调查”十分反感。[5]在新的制度设计中，废除了被称为“家庭经济调查”的“羞辱性”的行政程序，于是，给“需要”的扩张准备了条件。战后英国建成“福利国家”后，由于一些政治的或意识形态的原因，加上经济发展正处于“黄金期”，政府对“需要”的界定越来越慷慨，形成了对教育、健康、社会服务、社会保障、住房等一系列的“集体供给”。
英国的“补救型”传统也影响到其前殖民地，譬如美国、澳大利亚、新西兰、香港和新加坡，这些国家在摆脱殖民统治后，却不约而同地在社会福利方面仍然坚持低标准和有限范围的“有需要”，“更加强调自给自足、勤劳工作、节俭和家庭”。于是，形成了一些以不同文化传统为底蕴的社会政策“亚模式”，如以新教伦理为思想基础的“美国模式”、“澳洲模式”，以儒家文化为思想基础的“东亚模式”，等等。
从这个意义上再来看20世纪70年代末英国和美国的社会福利制度改革，撒切尔夫人和里根总统为什么很容易就走到一起，可能就是因为他们的制度的思想底蕴本就是一脉相承的。[6]
保障人的基本权利和社会政策 从保护个人权利的角度出发，“社会权利”，亦即如今常说的“民生”问题，确实是最值得关注的。“社会权（SocialRights）为人权不可分割的一部分，其乃人民自国家获取社会保障之基本权利”。具体而言，在社会领域中，公民应该享受的基本权利可以被概括成6个方面：生存权、健康权、居住权、劳动权、受教育权和资产形成权。[7]
以马斯洛的“需求层次论”来对这6项社会权利进行考量，可以发现，上述6项社会权利所涉及的都是人的最基本的需求，而且都处于“生理的”和“安全的”这两个较低的和最低的层面上。其中生存权、居住权和健康权事关温饱问题——人的生命存续和身心健康——人的生命质量；而劳动权和受教育权是介于生理需求和安全需求之间并起到连接和沟通的作用的，在现代社会中保证温饱和健康所必需的手段；资产形成权的层次稍高，主要涉及以备不时之需的未雨绸缪。统而言之，需求的层次越低，就越接近人的自然属性或动物本能。因此在这些方面老百姓几乎是没有退路的。这就需要政府和社会加以切实的保障。
二．社会政策学科的历史演进
社会政策学发展的三个阶段 自19世纪末以来的一部社会政策发展史，大致上可以划分为三个阶段，即“前福利国家”阶段、“福利国家”阶段和“后福利国家”阶段。划分的时间界线则以20世纪40年代英国“贝弗里奇报告”的出笼及稍后的“福利国家”的建成，以及70年代末英国撒切尔主义、美国里根主义的“社会福利制度改革”这两个在社会政策发展历史上起到决定性影响的事件为准。
“前福利国家”阶段（19世纪70年代—20世纪40年代初） 这一阶段的主要目标是“缓解贫困问题”。在这一阶段，社会政策的概念首先在德国被提出。但是，国家施行社会政策的实践却可以追溯到1601年英国“伊丽莎白济贫法”的颁布。在这个阶段，早期的英国模式和晚起的德国模式先后问世。
进入20世纪，社会政策研究的中心逐渐移向英国。为在政府政策与个人需求之间搭起一座互动与沟通的桥梁，作为国家政策与个人福利之间的“传承机制”的社会工作的作用凸显出来。当时的社会政策研究和教学主要被包含在社会工作学的范畴之内，甚至只是社会工作学的一门课程。同时，社会政策研究与社会工作一样，主要是取“问题导向”和“行动导向”，在对贫困、健康、住房、教育等方面具体政策的研究占主要地位。其中最为著名的有19世纪末、20世纪初英国的布什和朗特里关于贫困问题的研究，如布什（CharlesBooth）的《伦敦东区人民的劳动和生活》和朗特里（SeebohmRowntree）的《贫困：城镇生活研究》。
“福利国家”阶段（20世纪40年代初—70年代末） 这一阶段发展的主旋律是“政府行政管理”。40年代英国“贝弗里奇报告”的出笼及稍后“福利国家”的建成标志着社会政策研究进入了“福利国家”阶段。“福利国家”的制度和政策设计实际上为国家政策和个人福利之间的关系设定了一个相对稳定的大框架。由于从20世纪50年代初到70年代中是西方国家经济发展的黄金时期，在这样的社会、经济背景下，福利国家政策的发展也是一帆风顺。
在这一阶段，逐渐地，从社会工作学中分出了一门独立的学科，称为“社会行政学”。因为已经有凯恩斯经济学和贝弗里奇报告基本上框定了福利国家的“大政方针”，所以，政府和社会要做的事似乎就是将福利国家的既定政策通过各种社会福利计划与相关服务具体地落实到每一个公民身上。因而，政府的行政管理似乎更值得关注。于是，“研究各种提供‘社会服务’的人类组织和正规结构”的“社会行政学（SocialAdministration）”作为一门独立的学科首先从社会工作学中分化出来。香港的周永新教授在为著名的社会学家蒂特马斯所著的《社会政策10讲》的中译本所作的《序》中介绍，蒂特马斯是社会行政学的第一位教授，因此被奉为这门学科的鼻祖。在社会行政学中，社会政策研究已经占据了相当大的份量，蒂特马斯当时教的就是“社会政策”这门课。他的讲稿在他去世之后由他的学生编辑为《社会政策十讲》一书，成为社会政策领域的经典著作。[8]
蒂特马斯的其他著作还包括《社会政策导论》、《福利国家评析》、《收入分配与社会变迁》、《福利承诺》、《福利权利：法律与价值判断》。这一时期其他的重要著作还有马歇尔的《社会政策》、平克（RobertPinker）的《社会理论与社会政策》、瑞恩的《社会政策：选择和变迁的结果》，等等。
后“福利国家”阶段（20世纪70年代末至今） 这一阶段的主题是“社会福利制度改革”。到了上个世纪70年代以后，西方国家走进了“滞涨时期”，凯恩斯经济学和福利国家理论受到了普遍的怀疑。以英国的撒切尔主义和美国的里根主义为代表的社会福利制度改革翻开了社会政策研究的新的一页。这一阶段又可分为两个小阶段，一是从70年代末到90年代初，保守主义和新自由主义大行其道，对福利国家理论大肆抨击，将其作为西方经济衰退的“替罪羊”。二是90年代中至今，“中间道路”占了上风，既对保守主义和新自由主义的盛行进行反思，又对福利国家的理念重新审视并基本加以肯定。
在这一阶段，福利国家的基本理念受到冲击。同时，日益坐大的全球化的影响使社会政策的变化更为频繁、影响也更为广泛，“福利多元化”成为时代的主流。全球化也使社会政策不是封闭地在一国一地实行的问题，而需要更为广阔的国际视野。于是，社会政策的不确定性与日俱增，社会政策研究的必要性和紧迫性也增加了。因此，仅仅局限在“行政管理”上来讨论相关的问题已经落后于形势，为适应需要，到90年代后期在大学中将“社会行政系”易帜为“社会政策系”成为风潮，这标志着社会政策作为一门独立的学科和研究领域日趋成熟。
在研究成果方面，总的来说，这一阶段既有批判福利国家理论的著作，如安德森（DigbyAnderson）的《破除福利国家的符咒》，米休拉的《危机中的福利国家》、约翰逊（Norman Johnson）的《转变中的福利国家》，等等。
同时，也有很多对上述批判提出质疑的著作，如C·皮尔逊（Christopher Pierson）的《超越福利国家？》和P·皮尔逊（Paul Pierson）《拆卸福利国家？》。到90年代后期，社会政策研究走出了福利国家功过是非之争的圈子。近年来，不同福利体系的比较成为热门，如希尔（Michael Hill）的《社会政策比较研究》、米奇列（James Midgley）的《全球化下的社会福利》，等等，都已经将研究视野投向全世界。
走向“全球化”的社会政策 进入21世纪，经济全球化的进一步发展带动了政治、社会和文化的全球化。在全球化的大背景下，各国政府对“经济主权”的控制被大大削弱，同时，对“社会主权”的控制也面临挑战。一方面，一个国家的社会政策不再仅仅只是对其国内的经济、政治和社会变化的反应，而是会越来越多地受到各种国际因素的影响；另一方面，社会政策的决策和实施过程也将会超出国界之外。这种情况将不仅会影响未来中国国内的经济与社会政策，而且还将对未来的国际经济与政治关系产生重要影响。[9]
周宏在《经济全球化与民族国家的政府国内政策》一文中描述了经济全球化是怎样影响整个社会系统的。按照马克思的观点：“生产关系总合起来就构成为所谓社会关系，构成所谓社会，并且构成为处于一定历史发展阶段上的社会，具有独特的特征的社会。”[10]因此，随着历史的变迁和生产方式的变化，与一定的历史阶段的生产力水平和形式相适应社会系统就要发生变化。从上个世纪80年代开始，西方世界在二战以后以民族国家为单位建立和完善起来的福利国家系统就面临着巨大的挑战。因为“资本的“四处流动”摆脱了民族国家的政治控制，成为独立的自主决策体，使受着地域约束的雇员和政府日益失去其影响力。”同时，“由于资本的增殖场所已经扩大到全球，要在一国内对所有的收入征税几乎是办不到的。因而，民族国家的政府赖以调整经济政策、干预社会分配的能力是大大地被削弱了。”[11]
于是，经济全球化造成了两个方面的社会后果：一是导致国内社会不平等加剧以及贫困（主要是相对贫困）问题增多，从而导致对社会保障的需求增大；二是削弱了政府维持和提高社会保障和其他福利给付的动机，从而使社会成员、尤其是下层成员获得的保障和福利水平相对降低，进而使相对贫困问题长期难以解决。[12]
为了应对经济全球化的挑战，从经济上的共同市场（欧洲共同体）到政治、经济一体化的欧洲联盟，欧洲国家采取了集体行动：欧洲人打破了彼此之间商品、资本和劳务流动的边界，通过联合他们的市场来保护他们的社会权利，通过让渡一部分政府权力，在更大的范围内共享超国家权力。[13]一些欧洲的学者还试图把欧洲模式推介到全世界，提出了建立“全球社会政策”体系的倡议。[14]
社会政策全球化虽然还是一个有待进一步完善的思想，但是其影响力不可低估。
三．社会政策的学科特点
社会政策的一般性解释 经过100多年的演变，社会政策已经形成了一个独立的研究领域。如今，社会政策通常被认为是研究国家与其公民的福利之间的关系以及如何通过政策的制定与实施把国家和社会的作用纳入到个人的“福利组合”中去的一门应用社会科学学科。社会政策研究的问题主要是一系列与国家和社会相关的个人福利问题，因此，它必然会涉及政府财政、收入分配等领域，以及非政府部门对个人福利的影响。
具体而言，社会政策学科领域一般涉及到社会保障政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策，等等。[15]目前，越来越多的社会政策研究常常把就业政策也包括在内。[16]
自20世纪80年代以来，在国际上，社会政策学作为一门新兴的社会科学应用学科发展的势头非常迅猛，前景一片光明。社会政策学之所以得到青睐，是由于其本身有一些与众不同的特点。这些鲜明的学科特点既是学科发展的基本出发点，也是推动学科发展的动力。
社会政策学科价值理念的四大特点 在130年的发展历程中，社会政策学科在价值理念上形成了四大与众不同的显著特点：
其一，以“公平”与“人权”为基本价值观。蒂特马斯认为：“人不单是经济性的人”，“人是一种社会存在”，“应该关切社会中的人——尤其是人际关系里非经济性的因子。”[17]因此，社会政策学从一开始就将自己的理论架构的核心定位于“公平”（Equity）与“人权”（Rights）。
关于“公平”，琼斯（Kathleen Jones)、布朗（John Brown）和布拉德肖（Jonathan Bradshaw）合著的《社会政策要论》一书中，在对“平等”（Equality）、“公平（Equity）”和“社会正义（Social Justice）”等概念作出解释和评析以后归纳道：“基本上，这些议论建立在三个基础之上：在道德议论方面，公平就是正直；在理论议论方面，公平就是共同利益；而在极实际的议论方面，就是不公正和不公平往往落在那些采行不公正或不公平的人身上。”[18]
关于“人权”，主要是根据1966年联合国大会通过的《世界人权宣言》，主张“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别。”[19]具体而言，这些权利体现在健康、住宅、教育和其他社会服务等等方面。
在当代社会政策的研究中，从“公平”和“权利”的基本点出发，发展出一系列新概念，诸如“社会排斥”、“社会剥夺”、“增权”和“社会资本”，等等，用以作为社会政策研究新的视点与支撑点。
其二，从不讳言自己的“价值立场”。与上述基本点相联系，社会政策学的另一个极为显著的特点是，从不讳言自己的“价值立场”，蒂特马斯指出：“社会科学——特别是经济学和社会学——明显不是‘免除价值’的，永远也无此可能。”“最低限度，我们有责任清楚说明自己的价值；当我们讨论像社会政策一类科目的时候，我们更有这么做的特别义务；相当清楚，以中立的价值立场讨论社会政策是没有意义的事情。”“在社会福利体系之内，人们无法逃避各种价值选择”。[20]
社会政策的这个特点在国际上得到广泛的认同，并得到联合国的认可与推广，1962年联合国出版的《社会服务的组织与管理》一书中指出：“不论人们视之为狭隘还是广泛，这些定义均含有三个目标——当然还有价值判断：第一，其宗旨皆为行善——政策指向为市民提供福利；第二，兼有经济与非经济的目标；例如：最低工资、最低收入保障标准等；第三，涉及某些进步的资源再分配手段，劫富济贫。”[21]
其三，以“公民参与”为基石。蒂特马斯将社会政策看成是“有关矛盾的政治目的和目标的选择，以及它们的厘订过程，什么才能构成好社会或好社会里足以从文化上区分社会人（Social Man）的需要和志向与经济人（Economic Man）的需要和志向”。[22]
在这样一个过程中，“公民参与”是不可或缺的。香港的莫泰基博士将“公民参与”看成是社会政策的基石。王思斌在为莫泰基所著的《公民参与：社会政策的基石》一书所作的《序》中指出：“认真地说，公民参与是社会政策的精髓。这是因为，任何社会政策都是涉及广大民众的，特别是社会的弱势群体，社会政策应是以保护他们的起码利益为目的。”“民众也是社会政策运行的主体，社会政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。”“由于上述原因，民众参与社会政策的制定过程就显得十分必要。这不但可以加深他们对政策意义的理解，而且会使他们知道政策何以如此，而不是另外一种形态。这显然会增加他们配合政策运行的自觉性，对提高政策效率的意义也是不言而喻的。”“既然社会政策是为民众或社会弱势群体的，那么没有他们的参与何以成为社会政策。”[23]
上个世纪80年代以来，社会政策也借用了市场化的语言表示一种与时俱进的新观念，譬如将政策对象看作“客户（Client）”，在政策实施的过程中强调要时刻倾听客户的意见，这就更清楚地体现出作为政策实施主体的政府机构的公共服务性质。
其四，以“渐进主义”为发展策略。社会政策的背后理念是“渐进主义”的。“改革是不能不渐进的，……我们反对激烈的阶级斗争，也反对放任的政治制度”。[24]德国社会政策学会是在与主张“自由放任主义”的曼彻斯特学派的论战中诞生的。不了解这个理论背景，可能就难以理解社会政策学为什么总是以介入和干预具体的政策过程为己任。因此，社会政策领域所推崇的政策主张，绝非“激进”，而是实事求是，强调调查研究，以充分了解面临的社会问题的来龙去脉。同时反对急躁冒进，提倡脚踏实地，重视在政策过程中积累起一点一滴的社会进步和文明成果。
社会政策学科建设的四大特点 与上述基本理念与理论框架相联系，社会政策的学科建设也表现出四大鲜明的特点：
其一，研究领域的边缘性、交叉性和开放性。经过最近几十年来不同学科背景的专家学者在社会政策领域中一起工作，社会政策学成为一门具有边缘性、交叉性和开放性等特点的新兴应用社会科学学科，而这个特点正是其强大的生命力之所在。当前，社会政策学彻底打破了传统学科的分界线，正将社会学、经济学、政治学、行政管理学、社会心理学、社会工作学……的知识以“适用”和“实用”为目的在这里融为一体。
回顾历史，一开始提出社会政策概念的德国社会政策学会的成员大多都是经济学家。而到蒂特马斯把社会政策作为一门独立的学科来讲的时候，这门课又主要是建立在社会学和社会工作学的知识体系的基础上了。蒂特马斯曾为社会政策研究列出的一份长长的所需基础知识的“菜单”可以作为印证，他认为：“研究社会政策的基础知识要包括：人口变迁——它的过去与现在，以及对未来的预测；家庭制度与妇女地位；社会分层与阶级、世袭阶级、地位和流动等概念；社会变迁与工业化的后果，城市化和社会状况；政治结构；工作伦理与工业关系的社会学；少数民族与种族偏见；社会控制、附合、越轨行为和维持政治现状的应用社会学等。”[25]
也许这门学科注定要成为一个具有进化优势的杂交品种，到20世纪后期，福利国家的信仰动摇以后，社会政策领域的研究开始变得富有挑战性，吸引了更多经济学家、政治学家、社会管理学家、社会心理学家……的加盟，甚至许多资深的政府高级官员在退出政界后也加入到社会政策的研究和教学中来。
社会政策研究向纵深发展也确实需要融合各种其他学科知识，譬如，研究住房政策既涉及到住房与社会环境、住房与社区建设等典型的社会学领域的知识，也涉及房地产市场研究、住房融资等典型的经济学领域的知识，要在这个领域有所作为必然要使这些知识在一个新的理论框架中融为一体。这种跨学科的知识融合使社会政策学的知识体系迅速向外扩张。
其二，研究方法的具体化与技术化。目前，社会政策学的一个发展趋势是分工越来越细，越来越具体化甚至技术化，常常就一个社会问题进行非常深入和连续、持久的探讨，追求更为有效的解决办法。因此，社会政策更多的是关注解决具体的问题而不仅仅停留于理论体系的建构，强调研究对象及研究方法实用性是社会政策学的最大的特点。[26]根据这个特点，常常有人将其比作社会科学领域的“工科”，其追求的目标通常是在某一个具体的社会领域中提出一项有效的社会政策以及良好的政策效果和社会反响。
就研究方法的具体化而言，社会政策学的内部分工是细之又细的。譬如，关于老年社会政策的研究，通常会分成三个部分：资金保障、服务照料和亲情慰藉；而到了这一层次还能往下细分，譬如服务照料又可以分为社区照顾和院舍照顾，等等。在发达国家，在宏观、中观和微观层次上都会有学有专长的专家。当然，目前在中国，还做不到这一点。
其三，政策建议的可行性和可操作性。蒂特马斯说：“政策一词有着行动取向和问题取向的意思”。蒂特马斯还指出：现代社会科学学科的发展涌现出“那么多”的以“社会”命名的学科，“其实，这个追求‘社会’的潮流多半是出于对经济学家、政治哲学家、试验心理学家，以及社会学家过去所营造的各种愚不可及的人为的社会模型的一种反动”。[27]正因为如此，社会政策学强调从不同的社会问题出发，具体地分析每一个问题的来龙去脉，找出问题的根源或症结，然后提出具有“行动性”的，亦即具有可行性和可操作性的政策建议。
可以用社会学研究与社会政策研究的区别为例来说明以上述观点：在波普诺（DavidPopenoe）所著的《社会学》一书中，将社会学研究分为两大类：“通常，社会学家进行两种类型的经验研究”——“描述性研究”和“解释性研究”。“描述性研究是知识探索的第一步。它主要是为了弄明在何时、何地、对什么人发生了什么事情。在描述性研究中，人们认认真真地收集资料来描述群体、社会活动和事件”。“虽然描述性研究是必不可少的起点，但是社会学家长盛不衰的理论兴趣却使他们去研究事物为什么会发生。解释性研究就是为了回答‘为什么’和‘怎么样’的。”[28]
社会政策研究则在“描述性研究”和“解释性研究”之外，还必须加上“对策性研究”，而且后者才是研究的真正目标。如果不能形成有效的政策建议，从社会政策的要求来说，研究任务就没有完成。而在社会政策研究中，“描述性研究”和“解释性研究”的部分，倒是可以间接或直接借用社会学的研究成果。因此，在把社会政策当作社会科学领域的“工科”时，实际上是把社会学看成“理科”的。
其四，知识体系的系统化和专门化。一门学科终究要在高等教育中取得一席之地，因为这标志着这门学科的成熟和得到学界、政府乃至全社会的承认。就一门学科而言，早期的社会政策曾经属于社会工作或社会行政的范畴，甚至仅仅是社会工作学和社会行政学中的一部分课程。以英国伦敦政治经济学院为例，其社会政策系的前身即社会工作系，当时创建的目的主要是培养具有职业意识的社会工作者，教学的内容以社会工作的理论及实践为核心。随着社会政策研究的发展以及研究人员越来越多地投身政策咨询，这个系的教学也逐步转向培养社会政策的研究人员与社会工作者并重，而从发展的趋势看，在伦敦政治经济学院，甚至前者有可能完全取代后者。[29]这也许标志着作为一门应用社会科学学科，社会政策学已经趋向成熟。
目前，在英国，已经有伦敦政治经济学院、拉夫伯勒大学、沃里克大学、肯特大学、诺丁汉大学、约克大学、巴斯大学、爱丁堡大学、曼彻斯特大学、布鲁内尔大学、南汉普顿大学、赫尔大学、谢菲尔德大学、阿尔斯特大学、纽卡斯尔大学、利兹大学、格拉斯哥大学、伦敦大学、布里斯托尔大学、伯明翰大学等20所大学专门开设了社会政策系（其中一不部分是由原社会工作系改名而来）。[30]这预示着社会政策学科的发展前景看好。
社会政策与公共政策的比较 社会政策与公共政策本是两门不同的学科，但从目前的发展趋势看，二者之间呈现出趋同与合流的态势。因为社会政策和公共政策具体的形成过程是共同的，这表现在两个方面：“一是一项具体政策的确定往往是各种社会力量博弈的结果”，“二是确定下来的政策设计、执行都应该主要以科学知识和相关技术的运用为主，以此来保证政策的科学性”，[31]这些特点决定二者可以互相学习与借鉴，甚至互相渗透和直接利用。
但是，我们还是要对“社会政策”与“公共政策”作一比较，因为这两门学科太容易被有意无意地混淆（英语中的“Public”有时也能翻译成“社会”），尤其在中国。但是，实际上两者之间还是有一些值得关注的差别。
公共政策学的发源地是美国，是从政治学中分化出来的一门学科。拉斯韦尔（HaroldLasswell）和卡普兰（Abraham Kaplan）说：“公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划”；伊斯顿（David Easton）认为：“公共政策是设计大量人才和资源或关系到很多人的政府决定；凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”；安德森（James Anderson）认为：“公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机构或政府官员制定的政策”。[32]从这个意义上说，公共政策包括了政府制定的所有的政策，当然也包括了国防、外交等国家政策，其涉及范围要比社会政策更大。
在研究方法上，公共政策学秉承了“实证主义”的科学传统，强调“中立的立场，主要研究的是从政策实践中抽象出来的一般的“政策过程”，并致力于将其定量化，其“最高境界”是将政策过程用“数学模型”的方式表述出来。
社会政策学主要来自欧洲，其知识体系的基础原本是社会学和社会工作学，所以它继承了这两门学科“行动导向”和“问题导向”的特点。正如蒂特马斯所说：“政策一词有着行动取向和问题取向的意思”。蒂特马斯还指出：现代社会科学学科的发展涌现出“那么多”的以“社会”命名的学科，“其实，这个追求‘社会’的潮流多半是出于对经济学家、政治哲学家、试验心理学家，以及社会学家过去所营造的各种愚不可及的人在社会模型的一种反动”。[33]其涉及的领域较为狭窄，主要是指与老百姓的社会权利密切相关的政策。
社会政策学则更强调“价值观”，强调从不同的社会问题出发，具体地分析每一个问题的来龙去脉，找出问题的根源或症结，然后提出具有可行性和可操作性的政策建议。
在中国当前较为特殊的社会环境和学术氛围中，一些公共政策理论有可能导致认识上的误区。譬如，按照公共政策理论，所有的社会产品，包括服务，应该被分成两大类，一类是公共产品，一类是私人产品。政府的职责是提供公共产品，而私人产品则应该由市场来提供。但是，按公共产品的三大特征，亦即“非排他性”、“非竞争性”和“外部性”来衡量所有的社会保障制度，可以说，这些由政府提供的规避社会经济风险的服务其实都是私人产品。国际上很多学者也是这样认为的。英国伦敦经济学院社会政策系的霍华德·格伦内斯特教授就说过：“虽然我们所关注的人类服务也带有一些公共产品的性质，但基本上还是私人产品。”[34]这里所说的“人类服务”应该是包括了社会保障制度的。
但是，当今世界上所有负责任的政府都在通过社会保障制度向老百姓提供规避社会经济风险的服务，而且这似乎已经成为一个不可扭转的国际潮流。所以，上述以公共政策理论为由作出的解释可能就有问题了。当我们说公共产品只能由政府提供时，这个论断的正确性应该是没有问题的；但也许我们不能用同样的逻辑去推及问题的另一面，说政府提供私人产品就是错误的。当然，公共政策理论本身应该是博大精深的，但在中国，却有将其简单化的倾向，所以在运用时我们可能不得不多加小心。
[1]曾繁正等编译，《西方国家法律制度：社会政策及立法》，北京，红旗出版社1998年版。
[2]《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，收入《〈中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京，人民出版社2006年版。
[3]曾繁正等编译，《西方国家法律制度：社会政策及立法》，北京，红旗出版社1998年版。
[4]本节论述可参考《社会政策导论》（杨伟民编著，北京，中国人民大学出版社2006年版）。
[5]《贝弗里奇与其假定的世界：缺陷设计的不相容性》，比尔斯和格伦内斯特著，收入《英国社会政策论文集》，格伦内斯特著，北京，商务印书馆2003年版。
[6]本节论述可参考《社会政策导论》（杨伟民著，北京，中国人民大学出版社2004年版）和《福利的解析：来自欧美的启示》（周宏著，上海，上海远东出版社1998年版）。
[7]卢政春，《工作权保障与劳工福利建构》，台北，《东吴社会学报》2000年第9期，第147页。
[8]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[9]关信平：《全球化北京中的中国社会政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，华夏出版社2001年版。
[10]马克思，《马克思恩格斯选集》（第一卷）。转引自周宏：《经济全球化与民族国家的政府国内政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，华夏出版社2001年版。
[11]周宏：《经济全球化与民族国家的政府国内政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，华夏出版社2001年版。
[12]关信平：《全球化北京中的中国社会政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，华夏出版社2001年版。
[13]周宏：《经济全球化与民族国家的政府国内政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，华夏出版社2001年版。
[14]关信平：《全球化北京中的中国社会政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，华夏出版社2001年版。
[15]李秉勤著，《英国社会政策的研究、教学及其借鉴意义》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，北京，华夏出版社2001年版。
[16]贡森著，《英国的社会政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，北京，华夏出版社2001年版。
[17]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[18]琼斯、布朗和布拉德肖著，詹火生译，《社会政策要论》（中文版），台北，巨流图书公司。
[19]联合国，《世界人权宣言》，联合国网（http://www.un.org）
[20]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[21]转引自《完善社会政策，提高执政能力》（丁元竹著，北京，中国经济时报2004年10月19日）。
[22]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[23]莫泰基，《公民参与：社会政策的基石》，香港，中华书局1995年版。
[24]曾繁正等编译，《西方国家法律制度社会政策及立法》，北京，红旗出版社1998年版。
[25]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[26]李秉勤，《英国社会政策的研究、教学及其借鉴意义》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，北京，华夏出版社2001年版。
[27]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[28]波普诺著，李强等译，《社会学》，北京，中国人民大学出版社1999年版。
[29]李秉勤著，《英国社会政策的研究、教学及其借鉴意义》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，北京，华夏出版社2001年版，。
[30]李秉勤著，《英国社会政策的研究、教学及其借鉴意义》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，北京，华夏出版社2001年版。
[31]杨伟民著，《社会政策导论》，北京，中国人民大学出版社2005年版。
[32]以上引文均转引自《公共政策学》（陈潭著，长沙，湖南师范大学出版社2003年版）。
[33]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[34]《人类服务与志愿部门——比较优势理论探索》，比尔斯和格伦内斯特著，收入《英国社会政策论文集》，格伦内斯特著，北京，商务印书馆2003年版。
世纪之交，社会政策登陆中国，恰逢中国社会领域中的改革正逐步走向深入。于是，在政界和学界都掀起了社会政策热。在党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中是这样表述的：“加强社会建设理论和社会政策的学习研究和教育培训，不断提高各级领导班子和领导干部管理社会事务、协调利益关系、开展群众工作、激发社会创造活力、处理人民内部矛盾、维护社会稳定的本领。”。[2]就中国的国情而言，这确立了社会政策学科在中国社会中的地位，标志着社会政策学科的春天的来临。
撰写本书的目的，是向读者介绍社会政策学这个研究领域和社会科学的应用学科，以及新世纪以来社会政策学在中国的深化改革中所起的作用。因为种种原因，国人对社会政策学还不熟悉，所以有必要从最基本的诸如“什么是社会政策”这样的ABC问题说起。
一．什么是社会政策？
社会政策的起源 是德国社会政策学会的中坚骨干，曾经帮助俾斯麦首相创建社会保险制度的瓦格纳（AdolfWagner），最早提出了社会政策的定义，他认为：“社会政策是依立法和行政的手段，以排除分配过程中的弊害的国家政策。”“现在国家的主要目的，在变更财富的国民分配，而使劳动阶级获受利益。一切政策应使其社会政策化，国家当保护劳动者。”[3]
瓦格纳的“社会政策”定义有三个特点：第一，明显是针对当时德国乃至整个西方世界普遍存在的“分配过程中的弊害”的；第二，明确指出国家的责任在于“保护劳动者”，“使劳动阶级获受利益”；第三，瓦格纳的定义有其特殊的含义，“一切政策应使其社会政策化”，这意味着国家的所有政策的基本立场必须符合上述两个条件。
从以上引述的关于社会政策的早期定义中我们可以看到，130年前的德国乃至西方世界显然是存在着“分配过程中的弊害”的，而当时另一些经济学家，如英国的曼彻斯特学派，则主张“自由放任主义”，“社会政策”的概念就是在这样的历史背景下有针对性地提出来的。
英国学者对社会政策的界定 社会政策的发展与成熟则要到二战以后，当时在英国的应用社会科学领域，出了两位大师级的人物，一位是马歇尔（ThomasMarshall），一位是蒂特马斯（RichardTitmuss）。
马歇尔著有《社会政策》一书，他在书中提出：社会政策是与政府相关的政策，并涉及向公民提供服务与收入的行动，而通过这些行动会对公民的福利产生直接的结果。社会政策的核心是社会保险、公共救助、健康和社会服务、住房政策，以及教育，等等。
蒂特马斯则认为：社会政策应该包括三个部分，一是“社会福利”或“社会服务”，二是“财政福利”，三是“职业福利”。他把第一部分，亦即“社会福利”或“社会服务”的部分形容为“社会政策的冰山露出水面的部分”。对于这一部分蒂特马斯诠释道：“我们关注的是对一系列社会需求，以及在稀缺的条件下人类组织满足这些需求的功能的研究。人类组织的这种功能在传统上被称为社会服务或社会福利制度。社会生活的这个复杂的领域处于所谓的自由市场、价格机制、利益标准之外。”
对比两位大师对社会政策的界定，最显著的特点是前者相对狭义，而后者相对广义。从以后社会政策学的发展及后人的评述来看，广义的解释更被普遍接受。譬如，米休拉（RameshMishar）认为：“社会政策是依据需求的某些标准分配社会资源的有关的社会安排或社会行动模式。”拉特里迪斯（DemetriusLatridis）认为“社会政策是向全体人民提供公民权利的媒介物。”瑞恩（MartinRein）则认为：“社会政策被认为是社会生活中那些不太具有交换特征的方面，在其中等价交换被单方面的转移所替代。这种替代由具有某种合法的身份，或属于某个社会群体来证明其正当性”。[4]
社会政策的两个来源和两种模式 毫无疑问，社会政策的源头是在欧洲，现在欧洲的社会政策有三大流派，一是英国模式（也称盎格鲁撒克逊模式）；二是德国模式（也称欧陆模式）；三是北欧模式。但真正源远流长的社会政策源头应该是英国模式和德国模式。
英国是工业革命的发源地，因此也是最早遭遇从传统社会走向现代社会过程中产生的诸多社会矛盾的国家。一时间，传统的宗教的或世俗的慈善事业难以应付汹涌而来的社会问题。1601年英国颁布的“伊丽莎白济贫法”，通常被认为是开了国家干预社会（济贫事业）之先河，因此“伊丽莎白济贫法”也被后人追认为是最早的社会政策。
英国模式强调的是“国家责任”或“政府责任”，基本特点是自上而下的“施与”，是以政府提供社会服务这样的“集体供给”方式实施的，其核心是“需要”。当时，国家对“需要”的界定是很苛刻的，能不饿死人就算是满足需要了。在行政程序上，也强调要以进行严格的“家庭经济调查”为前提，以确定申请者是否“真的”贫困或有需要。
在社会福利理论中，有一种称为“补救型”（一译“剩余型”或“残补型”）的社会福利模式，可以理解为对因市场和家庭的作用的缺失而造成社会成员的生活困难时进行补救的社会福利模式。这可以与以“需要”为核心的英国模式相对应。
19世纪末，德国走上了工业化的道路并开始崛起，但在当时并未形成有效的社会责任机制。容克地主对工人阶级的剥削是十分残酷的，所以劳资矛盾十分尖锐，工人阶级的反抗日趋激烈。于是，工人阶级在马克思主义的指导下，争取权利的斗争风起云涌。最后迫使国家建立社会福利制度，意欲通过改善收入分配的不平等状况，使劳动阶级与贫苦民众的处境有所改善。所以，欧洲大陆的社会政策是工人奋起斗争而得来的胜利果实。这种自下而上争取来的社会政策，强调的是“个人权利”或“三方机制”，是从维护个人权利出发，通过雇主、雇员和政府三方谈判协商的方式来确认的，其核心是“人权”。
社会福利理论中的“制度型”社会福利模式，可以理解为以与劳动力市场相关的个人（及其家庭）权利为基础，通过谈判明确国家和雇主责任，从而形成国家制度的社会福利模式。这可以与以“人权”为核心的德国模式相对应。
二战中问世的著名的《贝弗里奇报告》，还是秉承了英国社会福利“补救型”的老传统，对“有需要”的人提供福利保障。但是，贝弗里奇本人对保险业务很熟悉，同时又对英国模式中的“家庭经济调查”十分反感。[5]在新的制度设计中，废除了被称为“家庭经济调查”的“羞辱性”的行政程序，于是，给“需要”的扩张准备了条件。战后英国建成“福利国家”后，由于一些政治的或意识形态的原因，加上经济发展正处于“黄金期”，政府对“需要”的界定越来越慷慨，形成了对教育、健康、社会服务、社会保障、住房等一系列的“集体供给”。
英国的“补救型”传统也影响到其前殖民地，譬如美国、澳大利亚、新西兰、香港和新加坡，这些国家在摆脱殖民统治后，却不约而同地在社会福利方面仍然坚持低标准和有限范围的“有需要”，“更加强调自给自足、勤劳工作、节俭和家庭”。于是，形成了一些以不同文化传统为底蕴的社会政策“亚模式”，如以新教伦理为思想基础的“美国模式”、“澳洲模式”，以儒家文化为思想基础的“东亚模式”，等等。
从这个意义上再来看20世纪70年代末英国和美国的社会福利制度改革，撒切尔夫人和里根总统为什么很容易就走到一起，可能就是因为他们的制度的思想底蕴本就是一脉相承的。[6]
保障人的基本权利和社会政策 从保护个人权利的角度出发，“社会权利”，亦即如今常说的“民生”问题，确实是最值得关注的。“社会权（SocialRights）为人权不可分割的一部分，其乃人民自国家获取社会保障之基本权利”。具体而言，在社会领域中，公民应该享受的基本权利可以被概括成6个方面：生存权、健康权、居住权、劳动权、受教育权和资产形成权。[7]
以马斯洛的“需求层次论”来对这6项社会权利进行考量，可以发现，上述6项社会权利所涉及的都是人的最基本的需求，而且都处于“生理的”和“安全的”这两个较低的和最低的层面上。其中生存权、居住权和健康权事关温饱问题——人的生命存续和身心健康——人的生命质量；而劳动权和受教育权是介于生理需求和安全需求之间并起到连接和沟通的作用的，在现代社会中保证温饱和健康所必需的手段；资产形成权的层次稍高，主要涉及以备不时之需的未雨绸缪。统而言之，需求的层次越低，就越接近人的自然属性或动物本能。因此在这些方面老百姓几乎是没有退路的。这就需要政府和社会加以切实的保障。
二．社会政策学科的历史演进
社会政策学发展的三个阶段 自19世纪末以来的一部社会政策发展史，大致上可以划分为三个阶段，即“前福利国家”阶段、“福利国家”阶段和“后福利国家”阶段。划分的时间界线则以20世纪40年代英国“贝弗里奇报告”的出笼及稍后的“福利国家”的建成，以及70年代末英国撒切尔主义、美国里根主义的“社会福利制度改革”这两个在社会政策发展历史上起到决定性影响的事件为准。
“前福利国家”阶段（19世纪70年代—20世纪40年代初） 这一阶段的主要目标是“缓解贫困问题”。在这一阶段，社会政策的概念首先在德国被提出。但是，国家施行社会政策的实践却可以追溯到1601年英国“伊丽莎白济贫法”的颁布。在这个阶段，早期的英国模式和晚起的德国模式先后问世。
进入20世纪，社会政策研究的中心逐渐移向英国。为在政府政策与个人需求之间搭起一座互动与沟通的桥梁，作为国家政策与个人福利之间的“传承机制”的社会工作的作用凸显出来。当时的社会政策研究和教学主要被包含在社会工作学的范畴之内，甚至只是社会工作学的一门课程。同时，社会政策研究与社会工作一样，主要是取“问题导向”和“行动导向”，在对贫困、健康、住房、教育等方面具体政策的研究占主要地位。其中最为著名的有19世纪末、20世纪初英国的布什和朗特里关于贫困问题的研究，如布什（CharlesBooth）的《伦敦东区人民的劳动和生活》和朗特里（SeebohmRowntree）的《贫困：城镇生活研究》。
“福利国家”阶段（20世纪40年代初—70年代末） 这一阶段发展的主旋律是“政府行政管理”。40年代英国“贝弗里奇报告”的出笼及稍后“福利国家”的建成标志着社会政策研究进入了“福利国家”阶段。“福利国家”的制度和政策设计实际上为国家政策和个人福利之间的关系设定了一个相对稳定的大框架。由于从20世纪50年代初到70年代中是西方国家经济发展的黄金时期，在这样的社会、经济背景下，福利国家政策的发展也是一帆风顺。
在这一阶段，逐渐地，从社会工作学中分出了一门独立的学科，称为“社会行政学”。因为已经有凯恩斯经济学和贝弗里奇报告基本上框定了福利国家的“大政方针”，所以，政府和社会要做的事似乎就是将福利国家的既定政策通过各种社会福利计划与相关服务具体地落实到每一个公民身上。因而，政府的行政管理似乎更值得关注。于是，“研究各种提供‘社会服务’的人类组织和正规结构”的“社会行政学（SocialAdministration）”作为一门独立的学科首先从社会工作学中分化出来。香港的周永新教授在为著名的社会学家蒂特马斯所著的《社会政策10讲》的中译本所作的《序》中介绍，蒂特马斯是社会行政学的第一位教授，因此被奉为这门学科的鼻祖。在社会行政学中，社会政策研究已经占据了相当大的份量，蒂特马斯当时教的就是“社会政策”这门课。他的讲稿在他去世之后由他的学生编辑为《社会政策十讲》一书，成为社会政策领域的经典著作。[8]
蒂特马斯的其他著作还包括《社会政策导论》、《福利国家评析》、《收入分配与社会变迁》、《福利承诺》、《福利权利：法律与价值判断》。这一时期其他的重要著作还有马歇尔的《社会政策》、平克（RobertPinker）的《社会理论与社会政策》、瑞恩的《社会政策：选择和变迁的结果》，等等。
后“福利国家”阶段（20世纪70年代末至今） 这一阶段的主题是“社会福利制度改革”。到了上个世纪70年代以后，西方国家走进了“滞涨时期”，凯恩斯经济学和福利国家理论受到了普遍的怀疑。以英国的撒切尔主义和美国的里根主义为代表的社会福利制度改革翻开了社会政策研究的新的一页。这一阶段又可分为两个小阶段，一是从70年代末到90年代初，保守主义和新自由主义大行其道，对福利国家理论大肆抨击，将其作为西方经济衰退的“替罪羊”。二是90年代中至今，“中间道路”占了上风，既对保守主义和新自由主义的盛行进行反思，又对福利国家的理念重新审视并基本加以肯定。
在这一阶段，福利国家的基本理念受到冲击。同时，日益坐大的全球化的影响使社会政策的变化更为频繁、影响也更为广泛，“福利多元化”成为时代的主流。全球化也使社会政策不是封闭地在一国一地实行的问题，而需要更为广阔的国际视野。于是，社会政策的不确定性与日俱增，社会政策研究的必要性和紧迫性也增加了。因此，仅仅局限在“行政管理”上来讨论相关的问题已经落后于形势，为适应需要，到90年代后期在大学中将“社会行政系”易帜为“社会政策系”成为风潮，这标志着社会政策作为一门独立的学科和研究领域日趋成熟。
在研究成果方面，总的来说，这一阶段既有批判福利国家理论的著作，如安德森（DigbyAnderson）的《破除福利国家的符咒》，米休拉的《危机中的福利国家》、约翰逊（Norman Johnson）的《转变中的福利国家》，等等。
同时，也有很多对上述批判提出质疑的著作，如C·皮尔逊（Christopher Pierson）的《超越福利国家？》和P·皮尔逊（Paul Pierson）《拆卸福利国家？》。到90年代后期，社会政策研究走出了福利国家功过是非之争的圈子。近年来，不同福利体系的比较成为热门，如希尔（Michael Hill）的《社会政策比较研究》、米奇列（James Midgley）的《全球化下的社会福利》，等等，都已经将研究视野投向全世界。
走向“全球化”的社会政策 进入21世纪，经济全球化的进一步发展带动了政治、社会和文化的全球化。在全球化的大背景下，各国政府对“经济主权”的控制被大大削弱，同时，对“社会主权”的控制也面临挑战。一方面，一个国家的社会政策不再仅仅只是对其国内的经济、政治和社会变化的反应，而是会越来越多地受到各种国际因素的影响；另一方面，社会政策的决策和实施过程也将会超出国界之外。这种情况将不仅会影响未来中国国内的经济与社会政策，而且还将对未来的国际经济与政治关系产生重要影响。[9]
周宏在《经济全球化与民族国家的政府国内政策》一文中描述了经济全球化是怎样影响整个社会系统的。按照马克思的观点：“生产关系总合起来就构成为所谓社会关系，构成所谓社会，并且构成为处于一定历史发展阶段上的社会，具有独特的特征的社会。”[10]因此，随着历史的变迁和生产方式的变化，与一定的历史阶段的生产力水平和形式相适应社会系统就要发生变化。从上个世纪80年代开始，西方世界在二战以后以民族国家为单位建立和完善起来的福利国家系统就面临着巨大的挑战。因为“资本的“四处流动”摆脱了民族国家的政治控制，成为独立的自主决策体，使受着地域约束的雇员和政府日益失去其影响力。”同时，“由于资本的增殖场所已经扩大到全球，要在一国内对所有的收入征税几乎是办不到的。因而，民族国家的政府赖以调整经济政策、干预社会分配的能力是大大地被削弱了。”[11]
于是，经济全球化造成了两个方面的社会后果：一是导致国内社会不平等加剧以及贫困（主要是相对贫困）问题增多，从而导致对社会保障的需求增大；二是削弱了政府维持和提高社会保障和其他福利给付的动机，从而使社会成员、尤其是下层成员获得的保障和福利水平相对降低，进而使相对贫困问题长期难以解决。[12]
为了应对经济全球化的挑战，从经济上的共同市场（欧洲共同体）到政治、经济一体化的欧洲联盟，欧洲国家采取了集体行动：欧洲人打破了彼此之间商品、资本和劳务流动的边界，通过联合他们的市场来保护他们的社会权利，通过让渡一部分政府权力，在更大的范围内共享超国家权力。[13]一些欧洲的学者还试图把欧洲模式推介到全世界，提出了建立“全球社会政策”体系的倡议。[14]
社会政策全球化虽然还是一个有待进一步完善的思想，但是其影响力不可低估。
三．社会政策的学科特点
社会政策的一般性解释 经过100多年的演变，社会政策已经形成了一个独立的研究领域。如今，社会政策通常被认为是研究国家与其公民的福利之间的关系以及如何通过政策的制定与实施把国家和社会的作用纳入到个人的“福利组合”中去的一门应用社会科学学科。社会政策研究的问题主要是一系列与国家和社会相关的个人福利问题，因此，它必然会涉及政府财政、收入分配等领域，以及非政府部门对个人福利的影响。
具体而言，社会政策学科领域一般涉及到社会保障政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策，等等。[15]目前，越来越多的社会政策研究常常把就业政策也包括在内。[16]
自20世纪80年代以来，在国际上，社会政策学作为一门新兴的社会科学应用学科发展的势头非常迅猛，前景一片光明。社会政策学之所以得到青睐，是由于其本身有一些与众不同的特点。这些鲜明的学科特点既是学科发展的基本出发点，也是推动学科发展的动力。
社会政策学科价值理念的四大特点 在130年的发展历程中，社会政策学科在价值理念上形成了四大与众不同的显著特点：
其一，以“公平”与“人权”为基本价值观。蒂特马斯认为：“人不单是经济性的人”，“人是一种社会存在”，“应该关切社会中的人——尤其是人际关系里非经济性的因子。”[17]因此，社会政策学从一开始就将自己的理论架构的核心定位于“公平”（Equity）与“人权”（Rights）。
关于“公平”，琼斯（Kathleen Jones)、布朗（John Brown）和布拉德肖（Jonathan Bradshaw）合著的《社会政策要论》一书中，在对“平等”（Equality）、“公平（Equity）”和“社会正义（Social Justice）”等概念作出解释和评析以后归纳道：“基本上，这些议论建立在三个基础之上：在道德议论方面，公平就是正直；在理论议论方面，公平就是共同利益；而在极实际的议论方面，就是不公正和不公平往往落在那些采行不公正或不公平的人身上。”[18]
关于“人权”，主要是根据1966年联合国大会通过的《世界人权宣言》，主张“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别。”[19]具体而言，这些权利体现在健康、住宅、教育和其他社会服务等等方面。
在当代社会政策的研究中，从“公平”和“权利”的基本点出发，发展出一系列新概念，诸如“社会排斥”、“社会剥夺”、“增权”和“社会资本”，等等，用以作为社会政策研究新的视点与支撑点。
其二，从不讳言自己的“价值立场”。与上述基本点相联系，社会政策学的另一个极为显著的特点是，从不讳言自己的“价值立场”，蒂特马斯指出：“社会科学——特别是经济学和社会学——明显不是‘免除价值’的，永远也无此可能。”“最低限度，我们有责任清楚说明自己的价值；当我们讨论像社会政策一类科目的时候，我们更有这么做的特别义务；相当清楚，以中立的价值立场讨论社会政策是没有意义的事情。”“在社会福利体系之内，人们无法逃避各种价值选择”。[20]
社会政策的这个特点在国际上得到广泛的认同，并得到联合国的认可与推广，1962年联合国出版的《社会服务的组织与管理》一书中指出：“不论人们视之为狭隘还是广泛，这些定义均含有三个目标——当然还有价值判断：第一，其宗旨皆为行善——政策指向为市民提供福利；第二，兼有经济与非经济的目标；例如：最低工资、最低收入保障标准等；第三，涉及某些进步的资源再分配手段，劫富济贫。”[21]
其三，以“公民参与”为基石。蒂特马斯将社会政策看成是“有关矛盾的政治目的和目标的选择，以及它们的厘订过程，什么才能构成好社会或好社会里足以从文化上区分社会人（Social Man）的需要和志向与经济人（Economic Man）的需要和志向”。[22]
在这样一个过程中，“公民参与”是不可或缺的。香港的莫泰基博士将“公民参与”看成是社会政策的基石。王思斌在为莫泰基所著的《公民参与：社会政策的基石》一书所作的《序》中指出：“认真地说，公民参与是社会政策的精髓。这是因为，任何社会政策都是涉及广大民众的，特别是社会的弱势群体，社会政策应是以保护他们的起码利益为目的。”“民众也是社会政策运行的主体，社会政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。”“由于上述原因，民众参与社会政策的制定过程就显得十分必要。这不但可以加深他们对政策意义的理解，而且会使他们知道政策何以如此，而不是另外一种形态。这显然会增加他们配合政策运行的自觉性，对提高政策效率的意义也是不言而喻的。”“既然社会政策是为民众或社会弱势群体的，那么没有他们的参与何以成为社会政策。”[23]
上个世纪80年代以来，社会政策也借用了市场化的语言表示一种与时俱进的新观念，譬如将政策对象看作“客户（Client）”，在政策实施的过程中强调要时刻倾听客户的意见，这就更清楚地体现出作为政策实施主体的政府机构的公共服务性质。
其四，以“渐进主义”为发展策略。社会政策的背后理念是“渐进主义”的。“改革是不能不渐进的，……我们反对激烈的阶级斗争，也反对放任的政治制度”。[24]德国社会政策学会是在与主张“自由放任主义”的曼彻斯特学派的论战中诞生的。不了解这个理论背景，可能就难以理解社会政策学为什么总是以介入和干预具体的政策过程为己任。因此，社会政策领域所推崇的政策主张，绝非“激进”，而是实事求是，强调调查研究，以充分了解面临的社会问题的来龙去脉。同时反对急躁冒进，提倡脚踏实地，重视在政策过程中积累起一点一滴的社会进步和文明成果。
社会政策学科建设的四大特点 与上述基本理念与理论框架相联系，社会政策的学科建设也表现出四大鲜明的特点：
其一，研究领域的边缘性、交叉性和开放性。经过最近几十年来不同学科背景的专家学者在社会政策领域中一起工作，社会政策学成为一门具有边缘性、交叉性和开放性等特点的新兴应用社会科学学科，而这个特点正是其强大的生命力之所在。当前，社会政策学彻底打破了传统学科的分界线，正将社会学、经济学、政治学、行政管理学、社会心理学、社会工作学……的知识以“适用”和“实用”为目的在这里融为一体。
回顾历史，一开始提出社会政策概念的德国社会政策学会的成员大多都是经济学家。而到蒂特马斯把社会政策作为一门独立的学科来讲的时候，这门课又主要是建立在社会学和社会工作学的知识体系的基础上了。蒂特马斯曾为社会政策研究列出的一份长长的所需基础知识的“菜单”可以作为印证，他认为：“研究社会政策的基础知识要包括：人口变迁——它的过去与现在，以及对未来的预测；家庭制度与妇女地位；社会分层与阶级、世袭阶级、地位和流动等概念；社会变迁与工业化的后果，城市化和社会状况；政治结构；工作伦理与工业关系的社会学；少数民族与种族偏见；社会控制、附合、越轨行为和维持政治现状的应用社会学等。”[25]
也许这门学科注定要成为一个具有进化优势的杂交品种，到20世纪后期，福利国家的信仰动摇以后，社会政策领域的研究开始变得富有挑战性，吸引了更多经济学家、政治学家、社会管理学家、社会心理学家……的加盟，甚至许多资深的政府高级官员在退出政界后也加入到社会政策的研究和教学中来。
社会政策研究向纵深发展也确实需要融合各种其他学科知识，譬如，研究住房政策既涉及到住房与社会环境、住房与社区建设等典型的社会学领域的知识，也涉及房地产市场研究、住房融资等典型的经济学领域的知识，要在这个领域有所作为必然要使这些知识在一个新的理论框架中融为一体。这种跨学科的知识融合使社会政策学的知识体系迅速向外扩张。
其二，研究方法的具体化与技术化。目前，社会政策学的一个发展趋势是分工越来越细，越来越具体化甚至技术化，常常就一个社会问题进行非常深入和连续、持久的探讨，追求更为有效的解决办法。因此，社会政策更多的是关注解决具体的问题而不仅仅停留于理论体系的建构，强调研究对象及研究方法实用性是社会政策学的最大的特点。[26]根据这个特点，常常有人将其比作社会科学领域的“工科”，其追求的目标通常是在某一个具体的社会领域中提出一项有效的社会政策以及良好的政策效果和社会反响。
就研究方法的具体化而言，社会政策学的内部分工是细之又细的。譬如，关于老年社会政策的研究，通常会分成三个部分：资金保障、服务照料和亲情慰藉；而到了这一层次还能往下细分，譬如服务照料又可以分为社区照顾和院舍照顾，等等。在发达国家，在宏观、中观和微观层次上都会有学有专长的专家。当然，目前在中国，还做不到这一点。
其三，政策建议的可行性和可操作性。蒂特马斯说：“政策一词有着行动取向和问题取向的意思”。蒂特马斯还指出：现代社会科学学科的发展涌现出“那么多”的以“社会”命名的学科，“其实，这个追求‘社会’的潮流多半是出于对经济学家、政治哲学家、试验心理学家，以及社会学家过去所营造的各种愚不可及的人为的社会模型的一种反动”。[27]正因为如此，社会政策学强调从不同的社会问题出发，具体地分析每一个问题的来龙去脉，找出问题的根源或症结，然后提出具有“行动性”的，亦即具有可行性和可操作性的政策建议。
可以用社会学研究与社会政策研究的区别为例来说明以上述观点：在波普诺（DavidPopenoe）所著的《社会学》一书中，将社会学研究分为两大类：“通常，社会学家进行两种类型的经验研究”——“描述性研究”和“解释性研究”。“描述性研究是知识探索的第一步。它主要是为了弄明在何时、何地、对什么人发生了什么事情。在描述性研究中，人们认认真真地收集资料来描述群体、社会活动和事件”。“虽然描述性研究是必不可少的起点，但是社会学家长盛不衰的理论兴趣却使他们去研究事物为什么会发生。解释性研究就是为了回答‘为什么’和‘怎么样’的。”[28]
社会政策研究则在“描述性研究”和“解释性研究”之外，还必须加上“对策性研究”，而且后者才是研究的真正目标。如果不能形成有效的政策建议，从社会政策的要求来说，研究任务就没有完成。而在社会政策研究中，“描述性研究”和“解释性研究”的部分，倒是可以间接或直接借用社会学的研究成果。因此，在把社会政策当作社会科学领域的“工科”时，实际上是把社会学看成“理科”的。
其四，知识体系的系统化和专门化。一门学科终究要在高等教育中取得一席之地，因为这标志着这门学科的成熟和得到学界、政府乃至全社会的承认。就一门学科而言，早期的社会政策曾经属于社会工作或社会行政的范畴，甚至仅仅是社会工作学和社会行政学中的一部分课程。以英国伦敦政治经济学院为例，其社会政策系的前身即社会工作系，当时创建的目的主要是培养具有职业意识的社会工作者，教学的内容以社会工作的理论及实践为核心。随着社会政策研究的发展以及研究人员越来越多地投身政策咨询，这个系的教学也逐步转向培养社会政策的研究人员与社会工作者并重，而从发展的趋势看，在伦敦政治经济学院，甚至前者有可能完全取代后者。[29]这也许标志着作为一门应用社会科学学科，社会政策学已经趋向成熟。
目前，在英国，已经有伦敦政治经济学院、拉夫伯勒大学、沃里克大学、肯特大学、诺丁汉大学、约克大学、巴斯大学、爱丁堡大学、曼彻斯特大学、布鲁内尔大学、南汉普顿大学、赫尔大学、谢菲尔德大学、阿尔斯特大学、纽卡斯尔大学、利兹大学、格拉斯哥大学、伦敦大学、布里斯托尔大学、伯明翰大学等20所大学专门开设了社会政策系（其中一不部分是由原社会工作系改名而来）。[30]这预示着社会政策学科的发展前景看好。
社会政策与公共政策的比较 社会政策与公共政策本是两门不同的学科，但从目前的发展趋势看，二者之间呈现出趋同与合流的态势。因为社会政策和公共政策具体的形成过程是共同的，这表现在两个方面：“一是一项具体政策的确定往往是各种社会力量博弈的结果”，“二是确定下来的政策设计、执行都应该主要以科学知识和相关技术的运用为主，以此来保证政策的科学性”，[31]这些特点决定二者可以互相学习与借鉴，甚至互相渗透和直接利用。
但是，我们还是要对“社会政策”与“公共政策”作一比较，因为这两门学科太容易被有意无意地混淆（英语中的“Public”有时也能翻译成“社会”），尤其在中国。但是，实际上两者之间还是有一些值得关注的差别。
公共政策学的发源地是美国，是从政治学中分化出来的一门学科。拉斯韦尔（HaroldLasswell）和卡普兰（Abraham Kaplan）说：“公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划”；伊斯顿（David Easton）认为：“公共政策是设计大量人才和资源或关系到很多人的政府决定；凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”；安德森（James Anderson）认为：“公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机构或政府官员制定的政策”。[32]从这个意义上说，公共政策包括了政府制定的所有的政策，当然也包括了国防、外交等国家政策，其涉及范围要比社会政策更大。
在研究方法上，公共政策学秉承了“实证主义”的科学传统，强调“中立的立场，主要研究的是从政策实践中抽象出来的一般的“政策过程”，并致力于将其定量化，其“最高境界”是将政策过程用“数学模型”的方式表述出来。
社会政策学主要来自欧洲，其知识体系的基础原本是社会学和社会工作学，所以它继承了这两门学科“行动导向”和“问题导向”的特点。正如蒂特马斯所说：“政策一词有着行动取向和问题取向的意思”。蒂特马斯还指出：现代社会科学学科的发展涌现出“那么多”的以“社会”命名的学科，“其实，这个追求‘社会’的潮流多半是出于对经济学家、政治哲学家、试验心理学家，以及社会学家过去所营造的各种愚不可及的人在社会模型的一种反动”。[33]其涉及的领域较为狭窄，主要是指与老百姓的社会权利密切相关的政策。
社会政策学则更强调“价值观”，强调从不同的社会问题出发，具体地分析每一个问题的来龙去脉，找出问题的根源或症结，然后提出具有可行性和可操作性的政策建议。
在中国当前较为特殊的社会环境和学术氛围中，一些公共政策理论有可能导致认识上的误区。譬如，按照公共政策理论，所有的社会产品，包括服务，应该被分成两大类，一类是公共产品，一类是私人产品。政府的职责是提供公共产品，而私人产品则应该由市场来提供。但是，按公共产品的三大特征，亦即“非排他性”、“非竞争性”和“外部性”来衡量所有的社会保障制度，可以说，这些由政府提供的规避社会经济风险的服务其实都是私人产品。国际上很多学者也是这样认为的。英国伦敦经济学院社会政策系的霍华德·格伦内斯特教授就说过：“虽然我们所关注的人类服务也带有一些公共产品的性质，但基本上还是私人产品。”[34]这里所说的“人类服务”应该是包括了社会保障制度的。
但是，当今世界上所有负责任的政府都在通过社会保障制度向老百姓提供规避社会经济风险的服务，而且这似乎已经成为一个不可扭转的国际潮流。所以，上述以公共政策理论为由作出的解释可能就有问题了。当我们说公共产品只能由政府提供时，这个论断的正确性应该是没有问题的；但也许我们不能用同样的逻辑去推及问题的另一面，说政府提供私人产品就是错误的。当然，公共政策理论本身应该是博大精深的，但在中国，却有将其简单化的倾向，所以在运用时我们可能不得不多加小心。
[1]曾繁正等编译，《西方国家法律制度：社会政策及立法》，北京，红旗出版社1998年版。
[2]《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，收入《〈中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京，人民出版社2006年版。
[3]曾繁正等编译，《西方国家法律制度：社会政策及立法》，北京，红旗出版社1998年版。
[4]本节论述可参考《社会政策导论》（杨伟民编著，北京，中国人民大学出版社2006年版）。
[5]《贝弗里奇与其假定的世界：缺陷设计的不相容性》，比尔斯和格伦内斯特著，收入《英国社会政策论文集》，格伦内斯特著，北京，商务印书馆2003年版。
[6]本节论述可参考《社会政策导论》（杨伟民著，北京，中国人民大学出版社2004年版）和《福利的解析：来自欧美的启示》（周宏著，上海，上海远东出版社1998年版）。
[7]卢政春，《工作权保障与劳工福利建构》，台北，《东吴社会学报》2000年第9期，第147页。
[8]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[9]关信平：《全球化北京中的中国社会政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，华夏出版社2001年版。
[10]马克思，《马克思恩格斯选集》（第一卷）。转引自周宏：《经济全球化与民族国家的政府国内政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，华夏出版社2001年版。
[11]周宏：《经济全球化与民族国家的政府国内政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，华夏出版社2001年版。
[12]关信平：《全球化北京中的中国社会政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，华夏出版社2001年版。
[13]周宏：《经济全球化与民族国家的政府国内政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，华夏出版社2001年版。
[14]关信平：《全球化北京中的中国社会政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，华夏出版社2001年版。
[15]李秉勤著，《英国社会政策的研究、教学及其借鉴意义》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，北京，华夏出版社2001年版。
[16]贡森著，《英国的社会政策》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，北京，华夏出版社2001年版。
[17]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[18]琼斯、布朗和布拉德肖著，詹火生译，《社会政策要论》（中文版），台北，巨流图书公司。
[19]联合国，《世界人权宣言》，联合国网（http://www.un.org）
[20]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[21]转引自《完善社会政策，提高执政能力》（丁元竹著，北京，中国经济时报2004年10月19日）。
[22]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[23]莫泰基，《公民参与：社会政策的基石》，香港，中华书局1995年版。
[24]曾繁正等编译，《西方国家法律制度社会政策及立法》，北京，红旗出版社1998年版。
[25]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[26]李秉勤，《英国社会政策的研究、教学及其借鉴意义》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，北京，华夏出版社2001年版。
[27]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[28]波普诺著，李强等译，《社会学》，北京，中国人民大学出版社1999年版。
[29]李秉勤著，《英国社会政策的研究、教学及其借鉴意义》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，北京，华夏出版社2001年版，。
[30]李秉勤著，《英国社会政策的研究、教学及其借鉴意义》，收入《社会政策：国际经验与国内实践》，唐钧主编，北京，华夏出版社2001年版。
[31]杨伟民著，《社会政策导论》，北京，中国人民大学出版社2005年版。
[32]以上引文均转引自《公共政策学》（陈潭著，长沙，湖南师范大学出版社2003年版）。
[33]蒂特马斯著，江绍康译，《社会政策10讲》（中文版），香港，商务印书馆1991年版。
[34]《人类服务与志愿部门——比较优势理论探索》，比尔斯和格伦内斯特著，收入《英国社会政策论文集》，格伦内斯特著，北京，商务印书馆2003年版。