二、建立中央银行的努力
走向集中：美国第一银行
联邦主义者，包括亚历山大·汉密尔顿在内，都意识到北美银行并未达到服务国家的目的，其活动被局限在特定利益主体的商业银行行为上，而州银行则纯粹是自治的。此外，州银行的普及表明许多居民都想使用银行，但联邦政府的相关服务却遥不可及。
北美银行建立10年之后，也就是在1791年，汉密尔顿仍在继续着奋力争取成立一个“国家的”银行。他的努力最终促成了又一个联邦特许银行的成立，这家银行被称作美国第一银行（theFirstBankoftheUnitedStates）。
第一银行的建立经历了激烈的辩论。拥护和反对第一银行的双方立法者都深信各自的立场，几乎没有调和的余地。结果，这样一个烫山芋交到了华盛顿总统手中，由他对对立双方——汉密尔顿和国务卿托马斯·杰斐逊——的对立观点做出评判。这两位先生都把各自的言论提交给总统：汉密尔顿把联邦银行视为一个强大经济体的基石；而杰斐逊则认为联邦银行违背了美国宪法对政府的限制。
关于第一银行的意见分歧源于不同的价值观念和生活方式。南方各州的代表，如乔治亚州的詹姆斯·杰克逊（JamesJackson）表达了这样一种感觉，就是唯恐第一银行是“为了美国一小部分人的利益而设计的”。他显然十分了解地处费城的北美银行的历史，这家银行只是服务了社会的一小部分。杰克逊认为，第一银行将会“只使商人受益，而农民、自耕农将不能从中得到任何利益”。托马斯·杰斐逊还更喜欢“一个简单的社会”，国家第一银行的组建不仅违宪，而且也只不过是一种便利，而非社会必需的。第一银行的反对者“主要是自耕农，他们过去就不信任宪法，现在又不信任由宪法创建的中央政府”。农民被遗弃在政治程序之外，他们不相信他们的利益也能得到充分地代表。
与此形成鲜明对照的是，第一银行的支持者主要来自于东海岸的北半部，他们是商人和投资者的支持者，总体上支持汉密尔顿设立一个强有力的中央政府的观点。何况，一些来自北方的议员已经是银行股东了。
关于第一银行的意见分歧充分表明，对于国家的特征存在着相互对立的观点。正如布雷·哈蒙德（BrayHammond）所说：亚历山大·汉密尔顿看到了一个充满权力和财富的辉煌灿烂的未来美国，大规模的机械化必将全面替代当时的手工业，对此，他做出了充分的信用准备。托马斯·杰斐逊代表了自耕农，把未来的美国设计得胜任而简洁；他还代表了农民，把未来的美国设计成一个没有微妙的、迷人的信用异物的社会。
亚历山大·汉密尔顿设想，第一银行有着坚实的资本基础，这样就足以支撑起管理美国各州债务所需的资产规模。他声称，如果通盘考虑并尽职管理，国家的债务将会在20年内得到清偿。他还说，“每丝疑虑都是纯粹的无知”。汉密尔顿相信，国债的联邦管理对联邦政府而言也是一笔资产：如果在数量上不是特别过分，国家的债务是国家的福祉，是联盟强有力的黏合剂。通过这些言辞，汉密尔顿似乎表明，由于各州将会共同努力以还清债务，共同的努力将会促进团队合作。托马斯·培恩（ThomasPaine）也表达了相似的想法，他说，“国家债务就是国家黏合剂（anationaldebtisanationalbond）”。
汉密尔顿对联邦政府会由于处理金融事务而变得过于强大和过分集中的忧虑也同样敏感。批评家声称，如果政府控制银行，那么，当银行遇到财政危机时，政府就需要额外的收入予以弥补。这种收入将来自于直接税——当这种银行不存在时就无须征收的一种税。对于这种论调，汉密尔顿反驳说，“这种税收即便会发生，也会是十分罕见的”。不过，汉密尔顿也不愿放弃联邦政府对州和公民征收直接税的权力。他认为，为了保持强大，联邦政府必须经常能够创造收入。若非如此，整个国家将会“退化到省行政区的状态……一种任何政府都不会同意的极端困境”。他平衡了州政府和联邦政府的征税权，二者均不能有更大的权力。
亚历山大·汉密尔顿关于在美国建立国民银行的观点在一篇题为《关于银行的报告》的文件中达到了高潮。这个报告发表于1790年12月13日，被认为是一份“划时代的文件”。为了给美国建立起一个国民银行体系，它列举了资本主义社会中的银行和银行业的重要性。报告认为，为了同欧洲各国竞争，美国需要建立强大的银行体系。报告还同时强调了其它种种好处，如，国民银行将会是“一个现成的信贷来源”；“一个主要的联邦资金存放处”，可以方便地、无偿地从一个州转移到另一个州，从一个城市转移到另一个城市；将方便于税款的征收和管理；将会成为一个支付国债和政府薪金的“清算机构”。
然而，对第一银行的意见依然分散，在国会中也备受争议。据说，“美国银行业的政治重要性超过了其经济意义……这个话题吸引了过多的注意力”。乔治亚州的国会议员詹姆斯·杰克逊注意到，居住在东北部的美国人喜欢这样一个银行，而南部的美国人则恰恰相反。弗吉尼亚州的众议院议员威廉·步兰兹·吉尔斯（WilliamBranchGiles）给出了一个类似的评论：他说，“我遗憾地看到，在政府问题上，东部和南部各州的先生们存在着严重的意见分歧。”意见的地区差异是可以解释的：事实上，南部地区的自耕农利益最为强烈，而东北部则靠近于美国市场最为发达的三个州，波士顿、纽约和费城。因此，东北部的直接与货币打交道的商人最容易获得由一个管理完善、集权的货币体系所能带来的直接利益。
弗吉尼亚州的詹姆斯·麦迪逊（JamesMadison）也对第一银行进行攻击，对国会是否被宪法赋予建立银行的权力予以质疑，并且还指出，联邦银行的利益将会和州银行发生利益冲突。不过，这种利益冲突论调的前提是，联邦银行和州银行各自发行货币。
詹姆斯·麦迪逊认为，分散银行，使之在国内不同区域经营，将会增强经济的稳定性。他辩称，由于国家幅员辽阔，银行“应该被放置到美国不同的地区中去”。在他看来，由中央政府管理的银行难以对地方市场的波动做出反应。麦迪逊强调，“地方性的州银行体系将会比其它类型的银行体系具有更多的优势”。另外一些提出的反对国民银行体系的论点还有，国民银行将会“助长高利贷”，会把信贷发放局限在选定的一部分人，会“怂恿过度交易和投机行为”，会方便欺诈性的交易商操纵信贷，会耗尽国家的贵金属等等。
亚历山大·汉密尔顿也清楚地注意到了关于建立国民银行的种种批评，并进行了相应的规划，他把国民银行的想法建立在对英国银行体系的了解的基础之上。他不仅细心了解了英国体系自身，还认真拜读了一些经济学家的著作，如亚当·斯密（AdamSmith）。他的这种做法，导致了他的观点被批评为忽视了美国的分权本性。比如说，麦迪逊就评论道，英国的大环境“要求有一家银行……来集中国家的财富……以使公债能够在一个地方偿付”。麦迪逊辩称，美国发展的道路允许债务一个州一个州地处理，而非仅在“一个地方”，或者是在一个犹如英国一样的一个统一国家内处理。这当然是麦迪逊和汉密尔顿之间的一个争辩点。汉密尔顿认为联邦政府应该管理债务，正象管理外交一样。而且，汉密尔顿还在奋力争取一个更加集权的国家。虽然在讨论第一银行的当时美国还是权力分散的，汉密尔顿期望出现一个具有统一经济的美国。
麦迪逊对国会是否有权建立国民银行也表示质疑。他说，“如果……国会能够依靠借入的权力而创造出这种形式的借出，并且能为追求这种形式而设立银行，那么，就可以臆造出任何形式的类似事物”。他辩称，如果国会有权仅仅因为需要钱就可以成立银行，那么它就可以成立任何一种形式的商业主体。麦迪逊唯恐此举会造成国会权力的无限膨胀。他还辩称宪法是一部没有给联邦当局以建立银行权力的“限制性文件”。不过，麦迪逊的论调被批评是虚假、不真诚的，因为，在第44号联邦文件中，麦迪逊曾力主发展中央集权以管理国家。另外，联邦政府也已经在商业和贸易的其它领域行使过扩充的权力。
托马斯·杰斐逊在这个问题上也没有沉默，他为“自耕农”一方赋予了人性化的色彩。他“感到所有的公司都是令人厌恶的”，对银行也同样予以蔑视。如同麦迪逊一样，杰斐逊也援引宪法，指出国会无权建立银行机构。他说：“在我看来，宪法并未赋予美国设立银行……的权力。”杰斐逊援引宪法第12条修正案以支持他的论点——“所有未由宪法赋予合众国，也未禁止由各州行使的权力，都保留给各州或其人民”。杰斐逊宣称：“向国会权力范围区域之外迈出一小步，就意味着对无限权力的占有，这是从任何角度都说不通的。”
围绕建立银行而展开的辩论错综复杂。国家正在成长，点滴的进展都影响着社会生活的品质和性质。因此，广大人民也对这件事情有着自己的观点和看法。如上所述，国会分化成了对立的两派，辩论也日益白热化，宪法是否赋予国会以建立银行的权力成为辩论的焦点。不过，由于宪法颁布未久，对宪法的司法解释存在着许多分歧。即便是华盛顿总统，对如何解释宪法和是否建立一个“国家的”银行也感到非常困惑。
在存在着大量不确定性的情况下，亚历山大·汉密尔顿面临着巨大的挑战，在受到汹涌而来的批评和来自政府立法部门、行政部门的广泛质疑时，他需要对自己的观点进行充分的论证。他的答案极具艺术性，许多历史学家称其为“宪法广义解释的基准”和“无可辩驳的逻辑杰作”。从本质上看，汉密尔顿“转到了桌子的对面”。当麦迪逊、杰斐逊等人辩称宪法没有明确授权建立国民银行时，汉密尔顿指出，必需的宪法权“若非宪法明确规定，就不是不可获取的”。
托马斯·杰斐逊辩称联邦并未被赋予组建银行的权力，他的这番基于宪法反对组建国民银行的观点的立足点就是第12条修正案。他执着于这一观点的原因在于：美国新近通过革命战争赢得了独立，用另一个中央集权去取代一个既存的中央集权是错误的。如上所述，杰斐逊担心美国中央政府会企图攫取一个无边无际的权力世界。
杰斐逊将组建银行的权力与宪法的每一条款都进行了对照，通过逐一分析，他给出结论说，宪法中没发现有组建银行的权力。例如，组建银行的权力与课税和征税无关，后者是宪法赋予政府的权力。他指出，政府可以为“偿债”或“联盟的福利”而征税，但政府也不能随心所欲，随意开征。因此，杰斐逊辩称，政府不得仅仅出于联盟的总体福利就组建银行；政府只能通过征税达到这一目的。
与杰斐逊的逐条对照不同，汉密尔顿认为，组建银行的权力，作为“一般原则”，是“完全内在于政府的定义之中的”。汉密尔顿说：“创立本土上最高法律的权力无论如何都毫无疑问是主权的组成部分。这个一般的、无可争议的原则立刻为联邦政府是否有权建立公司这一抽象的问题划上了一个句号。”
他彻底避开了杰斐逊的逻辑，从一个完全不同的角度来解读美国宪法。
汉密尔顿所持观点的优势在于它的前瞻性。他预见到了国家的成长，希望中央政府能够以一种不侵犯各州和个人权利的方式，全力增进整体福利。汉密尔顿认为，中央银行有利于国家成长，也不会对各州和个人的权利形成限制。
最终，汉密尔顿的观点取得了胜利。1791年2月25日，华盛顿总统签发了创建国民银行的法令。建立第一银行的法令在参众两院都以2/3多数通过。第一银行以汉密尔顿所指引的形式进行了构建。
中央银行的初期实践：美国第一银行
亚历山大·汉密尔顿以英格兰银行为蓝本构建第一银行。他认为，联邦银行应该是“国家一架极为重要的政治机器”。他用银行应该促进“流动资本和生产资本”的原则捍卫了联邦银行；换句话说，汉密尔顿相信，联邦银行会通过发行全国统一货币而使价值单位（也就是金银储备）变得更具流动性。不过，作为国民银行（而非地方银行），联邦银行不应受限于形形色色的地方法律。
虽然并不是一家真正意义上的“中央银行”，但是，第一银行也标志着“政府与货币控制发生关系的开始”。第一银行的三个基本特征是：（1）财政资金的存放处；（2）管理公共债务；（3）是一个私有、赢利性组织。这些角色为第一银行的成长和管理国家金融提供了充分的空间。作为国家财政资金的主要存放处，第一银行获得了至为关键的开展业务所需的资本金。通过管理公共债务，第一银行处在了在经济上统一美国的位置。最后，受北美银行成功的影响，第一银行吸收了大量的私人股东；同时，由于大量个人投资的存在，私有产权也提高了银行的经营效率。
汉密尔顿十分仔细地设计了第一银行，以保证能够促进经济增长。在他看来，供给资金和提供银行服务都对金融难题的解决有着些许好处；他将第一银行设计成股份便于向富裕投资者和政府募集的形式。购买股份需给付政府债券，而非金属货币。第一银行再以100%的贵金属准备发行纸币，这种纸币“成为了该国最主要的货币供应”。
第一银行通过出售银行股票的方式出让产权，联邦政府做了第一笔也是最大的认购：一掷200万元（殖民地元的等值货币），以每股400元的价格认购了5000股，联邦政府随即将其贵金属准备存入该行。社会公众投资者认购了剩余股份。富裕投资者把这个由政府黄金支持的银行视为一个投资良机；此外，集中于纽约、波士顿、费城、巴尔的摩和查尔斯顿的股东还有权选举董事。在关于国民银行的报告中，汉密尔顿阐释说，私人管理将会强化社会公众对第一银行信誉的信心。汉密尔顿主动牺牲了一些公共利益，因为，在他看来，“公共设施正是私人借以获利的公共银行的目的所在”。投资者们纷纷把信任投给了汉密尔顿。
虽然并不是一个“中央银行”，第一银行的建立还是意欲在美国经济发展过程中发挥重要角色，承担大量的工作：代理国库，发行基于商业信用的统一国家纸币，为政府提供信贷。另外，第一银行不得“把增减纸币的发行作为稳定贸易的手段”。
第一银行在股份的初次公开募集之后正式开业。股份是以认购的方式进行的，并未进行直接出售。投资者要进行利益协调，以便股票在有意者之间进行分配，此举是为了保证偏远地区的居民也有机会购买股份。投资者可以认购，而后方能收到认购权证，行使认股权后，才能获得股票。
如果股票进行直接销售，就难以对需求做出估计。而通过认购认股权证，就能很好地预料到需求，并进行相应的分配。认购程序使得所有有兴趣的投资者都能进行购买，而先到先买的方式则不能做到这一点。
1791年7月4日，第一银行开始以每股25元的价格销售认股权证。不料，股价很快被推高到300元以上的高位，股份需求之强可见一斑。商人和国会议员都在奋力购买。国会事先预料到了这一点，设置了每人30股的上限。然而，贪心的人们使用“虚假姓名”和“无认购权的姓名”拼命认购，国会设置的限制根本就无法确保公正。
认购的狂热持续了一月有余。上市期间，认股权证价格从每股25元飚升到300元，只有在130～170元之间盘整。初期的狂涨是定价过低被投资者察觉的结果。虽然交易在几周内保持稳定，但购买的终结引致了金融恐慌，这个插曲也“在正式开业（1791年10月）之前就搞坏了第一银行的名声”。
美国的自耕农一直就不拥护第一银行，这一事实也进一步阻碍了对第一银行的支持。农民们担心第一银行关注于商业利益和工业利益，而对殖民地经济的中心——农业的利益漠不关心，所以，一直没有拥护第一银行。他们不购买第一银行的股票，也不在第一银行进行储蓄、借贷业务。因此，如同北美银行一样，第一银行也只是服务于从事商业和投资的百姓。
此外，第一银行并非象商业银行那样具有竞争性。如上所述，第一银行同时具有公私两方面的责任，因此，它的管理是“极端谨慎的”。其结果就是，它的分红能力十分可怜，股价也不如北美银行表现突出。此外，虽然执照上写明第一银行负有公私两方面的责任，但美国公众并不把它当作公立机构，其公共职责被认为仅仅只是在于代表联邦政府的“特权”和权力的“篡夺”。没有广大民众的支持，再加上不能充分与其它商业银行区别开来，第一银行不能有效地参与竞争。
倘若第一银行的公共职责被广为接受，那么，投资者的分红要求可能就会更低一些。我们可以与当代的债券进行比较：市政债券一般要比公司债券的收益率低一些。尽管税收优惠在评估市政债券价值时不容忽视，但市政债券相对公司债券而言，目的不尽相同：市政机构要满足社会需求，而公司则主要是谋利性的。
当第一银行的经营许可在1811年3月4日到期时，并没有能够展期经营，因为，它未能克服联邦银行是否符合宪法精神的挑战。结果就是，展期投票以失败而告终。
美国银行体系内的竞争不仅影响了第一银行，还在州银行决策中扮演了重要角色。它带来了银行的专业化，州银行也开始了专营。例如，北美银行服务于外贸商，费城银行服务于零售商，马里兰银行和弗吉尼亚银行把信贷发放范围限制在一个“自己喜好的圈子”里而对其它的居民需求视而不见。
州银行开始变得自私自利起来，它们担心新生银行会“耗尽贵金属储备”从而降低利润。如果在一个地点开设多家银行，就会都来分一杯羹，销蚀本区的贵金属，从而压低每家银行的可用量。到1811年，财政部长阿尔伯特·加勒廷（AlbertGallatin）报告说“现在，银行体系已经牢固地建立起来了，其分支机构已经遍布美国的每个角落”。到1818年止，纽约、波士顿、巴尔的摩已有了32家银行。
集权的后续努力：美国第二银行
托马斯·杰斐逊于1800年当选为美国总统。此时，欧洲正与拿破仑进行艰苦的战争，美国商人因而能够利用战争之机大肆兜售所需美国商品。这一新市场为美国产品带来了空前的增长，在1800～1808年的八年间，杰斐逊得以将国债从8000万美元降到5700万美元，其中还包括购买路易斯安娜所花费的1100万美元；他还将财政储备从300万美元增加到1400万美元。现金的流入还使得杰斐逊废除所有国内税成为可能，如威士忌特别税、土地税等。增多的现金流也同时对国家财政事务进行妥善管理提出了更高的要求。
很快，欧洲战争对美国经济的不利影响也接踵而至，英国海军开始不断地袭击美国商人，迫使詹姆斯·麦迪逊对英宣战，1812年战争于是爆发。美国经济寻即遭受重创，贸易急剧下降，关税收入下跌了50%。结果，国会被迫通过了一系列的税种，“包括意在筹集300万美元的直接税，对运费、食糖提纯和酒精蒸馏的课税”。此外，政府还依靠关税谋求收入。
1812年战争严重地摧残了美国经济，约有700万美元的外国资本流出了美国。1814年，州银行宣布暂停贵金属支付。8、9月间，国家经济近乎停滞。战争对美国造成了沉重打击：英国军队入侵了美国海岸，焚毁了白宫和国会大厦。麦迪逊总统被迫采取一些应对措施，在新英格兰商人和金融家的推动下，麦迪逊向国会提议，再度成立国民银行。
美国第二银行的最初建立是为了帮助稳定美国国家货币体系和支付1812年战争债务，1816年4月10日准许经营，1817年1月1日开始营业。当年就在美国各地开始了18家分支机构，然而，它未能维持自身成长，终于在20年后关门大吉，和它的前辈第一银行一样，也是一个短命鬼。
如上所述，第二银行在一个动乱的环境中诞生：除美国面临的军事威胁之外，国内还已经有了246家银行，并且数目还在不断上升，其危险在于贵金属并未以同等比例增加。结果就是，贵金属更加分散；银行数目的增速超过了国家财富。还有，如同第一银行一样，第二银行也广受争议，一再提交给国会辩论，甚至连国民银行是否符合宪法也再度受到质疑。
除质疑其合法性之外，批评家们还认为，这家银行只不过是“财政部的附属物”。因为，第二银行的业务看起来似乎仅限于是作为财政部的财政代理，行使一些管理工作；供应纸币和持有国家金属储备。不过，第二银行的职责并未扩展到中央银行至关重要的领域——对货币体系采取谨慎的、目的性的行动措施。结果，第二银行的支持者不仅要为银行的成立做辩护，还要对其提供的服务做出辩护。
然而，第二银行的业务的确超出了单纯的管理工作，除管理货币和储备之外，第二银行还以商业银行的身分从事经营。它还向私有公司一样，发行票据。这就进一步混淆了它的角色：它是公立的，还是私立的？服务于人民的，还是服务于政府的？其角色是管理国民银行体系，抑或只不过是市场上的又一家银行？
谈到第二银行在市场中的角色，许多美国人都不愿意轻易信任。存在着众多的疑虑，担心第二银行对人民的储蓄管理不善，从事非法交易。最终，这种担忧不幸地成为现实：第二银行确实管理不善，甚至从事欺诈交易。这些行为激发了人们对第二银行的藐视，各州也开始对其征税，意欲将其赶出本州。第二银行的合法性受到了挑战，各州和第二银行间终于对簿法庭。美国最高法院在马卡洛诉马里兰一案中，解决了国民银行是否合法这一问题。
马卡洛诉马里兰：国民银行的基石
通过马卡洛诉马里兰一案，美国最高法院确认了国民银行的合法性。法院深入研究了此案的具体细节，推翻了马里兰州政府对第二银行巴尔的摩分行发行货币的课税。
此案源于马里兰州通过的一项法律，这项法律对州内除马里兰州立法机关批准之外的其它所有银行及其分支机构都一并征收15000美元的税款，第二银行马里兰州分行拒绝给付，州政府于是提起诉讼。该分行在州法院输掉了官司，便上诉到了美国最高法院。此案在全国范围内引起了高度注意：虽然马里兰州是开征此种税的州之一，但田纳西、乔治亚、北卡罗来那、肯塔基和俄亥俄等州都在都有类似的行为和想法。
问题的焦点在于“必要和适当的”条款是否赋予了国会建立国民银行并开展业务的权力。首席法官约翰·马歇尔（JohnMarshall）解释说，美国有一个由合众国人民建立的“国民政府”；他把“必要和适当”的条款诠释为国民政府可以采取适当措施以实现宪法授予合众国政府或其它任何部门的所有其它权力。可见，马歇尔采用了亚历山大·汉密尔顿的广义解读宪法的做法。
在此案中，首席法官马歇尔写道，“本院对这一主题已给予最为深思熟虑的考量。法庭的一致意见是：成立合众国银行的法令是符合宪法的，是本土最高法律的组成部分。”这样，创立和维持一家国民银行正在国会的权力范围之内，就基本上没有什么异议了。这一观点在几年后的奥斯本诉美国银行一案中又得到重申。
奥斯本一案与马卡洛一案十分相似。拉尔夫·奥斯本是俄亥俄州的审计员，以一项名为“向在本州未得本州法律许可而办理银行业务的所有银行、个人、公司和个体协会课征税款的法案”的名义开始征收钱款：如果一家银行未经俄亥俄州许可，那么，州内的每家机构每年均需交纳5万美元的税款。虽然最高法院已在马卡洛一案中给出裁决：此类税种违宪。俄亥俄州还是竭力课征，拉尔夫·奥斯本（RalphOsborn）无视巡回法院的判决，强制从银行账户上划走该笔款项。
在奥斯本案件审理中，最高法院详细阐释了银行机构在社会中的角色，法院声称：从作为一家国民银行为整体社会利益服务的实质上看，第二银行应该予以特别考虑，它超出了单纯的商业需要，是有益于社会的。法院判决：
第二银行……不应看作是一家主要目标在于个体贸易和个体利益的私人公司，而应该看作是一家出于公众和国家目的而建立的公营公司。从实质上看，银行业务是私人业务，可以由与政府没有任何政治联系的个人或公司来经营。虽然原则上是这样，但是，银行并不是这样的一个人抑或一家公司，它不是为了其自身目的，或私人目的而建立的。
最高法院的上述推理被精确地应用到了银行业和银行机构身上，反映了亚历山大·汉密尔顿所阐述的逻辑。正像我们在上文中看到的那样，汉密尔顿并不提倡政府控制商业或市场，更着眼于国家的金融管理。马卡洛之后的这一案例揭示出“国会建立银行的权力源自于其管理合众国财政事务的权力，银行的存在也正是为了管理财政事务权力的实现。”
集权遭遇挑战：第二银行在马卡洛之后的艰苦时代
凭借美国最高法院对马卡洛案和奥斯本案的裁决，第二银行克服了经营初期面临的众多管理和组织困难。存续期间，在美国经济生活的许多方面都发挥了重要作用，直至1836年停业。比如，第二银行创立了统一的国家货币，成为美国最大的钞票的发行者，创立了单一的汇率等。然而，它未能应付安德鲁·杰克逊总统（AndrewJackson）给出的挑战，最终没有摆脱关门的命运。
19世纪20年代早期，第二银行开始着手处理其成立以来就存在着的内部问题。1822年，第二任行长兰顿·切弗（LangdonCheves）递交了一封告别信，解释了他离职的原因。信中对他作为行长遭遇到的大量的、危机性的种种困难进行了罗列；还对股东和政府官员发出警告，这些挑战还将会继续带来新的问题。切弗说，在他离职的前几个月，有人告诉他不要说出他发现的问题。离职信开宗明义地指出“社会公众没有认识到建立银行的困难”，切弗相信，他的披露足以使有关方面决心成立一个“调查委员会”来调查一个究竟。
切弗指出了存在于分行间的问题。分行是独立经营的，但政策却是毫无二致的。例如，银行客户可以在一家分行储蓄，取得纸币，而到另一家银行兑付纸币。这就要求第二银行的所有分行都要进行充分储备以应付自身和州外客户的交易。如若交易在各分行间平均分布，分担责任的问题还好解决。“合理发放信贷并保持充足金银储备的分行一经要求即可偿付债务，而那些过度开展业务的银行则不能自行即刻偿付。”可是，如果一家分行发行了超过自身兑付能力的纸币，那么，其它分行就要承担额外的兑换义务。这种施加给兄弟行的压力在投资者挤兑纸币时是最难以承受的。
第二银行的西部和南部地区分行没有负责地管好信贷，过多地发行了纸币，客户不得不到其它分行请求兑付。巨量的兑付请求耗尽了西部、南部分行以及其它分行的资源。
一些分行不负责任的行为使第二银行的业务在全国范围内受到连累。南部分行不能及时兑付纸币，而西部分行则根本无力兑付。结果，“最敏感、关键的地方（费城、纽约、波士顿）的情况变得极其糟糕”。第二银行被迫向欧洲银行告贷，致使债台高筑。
问题的原因不仅在于分行间的管理混乱，还在于管理人员缺乏清醒的认识。正如切弗所解释的那样，当他出任行长之时，“对情况不甚了解，也缺乏理解”；羁绊在华盛顿，而对国内其它地区发生的交易未能予以充分记录。这些管理问题将美国及其对货币的关注置于“极端疲惫的状态”。此外，兰顿·切弗和财政部长威廉·克劳弗德（WilliamCrawford）之间的信息沟通表明，财政部感到“国家货币处境尴尬”。克劳弗德向切弗明确表示，财政部将会采取行动。为了促进贸易发展，克劳弗德怂恿作战部长在西部各州放开手脚花钱。他告诉切弗说，联邦政府将会为“保障贵金属支付和恢复货币的自然价值”而提供“一切便利”。
这段艰苦岁月削弱了公众对第二银行的信心，那些未支持银行开业的人士在银行开业后没有看到充分的支持理由。到19世纪20年代中期，许多美国人都不再接受第二银行。
1823年，37岁的尼古拉斯·比德尔（NicholasBiddle）成为第二银行的第三任行长，他竭力将其塑造成为一个对社会负责的机构。比德尔是一位“文雅的费城人”，喜欢学术研究和旅游。他曾在欧洲从事过工作，接受过教育，花费了大量的时间；为第二银行带来了一股古希腊的气息。管理银行时，他更像一位学者，一位哲人，而非商人和政客。他被认为是一位“被理智和判断控制的人”，“有着无节制的吹毛求疵般地追求更好的智力偏好”。
在尼古拉斯·比德尔的领导下，第二银行在运转过程中“充分意识到了自己的半官方的责任，也意识到了需要将利润和私人利益服从于这种责任”。不过，第二银行仍需在为股东创造利润和作为财政部的财政代理这两种责任之间掌握好平衡。
作为财政部的代理，第二银行在州银行业的某些方面实施了一定的控制，它要求所有州银行都使用统一的货币。通过采用固定汇率，而非独立发行货币的州际多重独立银行体系带来的浮动汇率，使得币值得以稳定。虽然第二银行对使用国家货币实施了限制，但这些限制“未被那些需要宽松信用的一部分人广为接受（主要是西部地区，自耕农利益群体），州银行纸币依然有活动空间”。州银行过度放贷的行为也受到了限制，正如财政部长理查德·罗什（RichardRush）所言，这种关系表明，“仅凭国民银行这一个工具，国会就可以有效调节国家货币”。
规范和稳定货币的行为是作为美国国民银行活动的一些早期迹象，第二银行正朝着中央银行的方向前进，而非仅仅是一家商业银行或公立银行。
当安德鲁·杰克逊于1829年就任美国第十七任总统时，第二银行运转状况良好。比德尔在恢复第二银行的社会信任和争取支持方面都取得了很大成绩，他争取到了约翰·昆西·亚当斯总统（JohnQuincyAdams）和国务卿亨利·克莱（HenryClay）的支持。正如克莱所言，该行有了相当的货币流量；并且，在尼古拉斯·比德尔的领导下，这些现金流量都在生产方面得到了有效利用。然而，社会公众对第二银行的支持依然十分有限。
西部居民和自耕农一般不与第二银行打交道，当需要银行时，州银行和地方银行触手可及，并且，它们出于业务竞争的需要，提供更为宽松的信贷，要求的标准也远不如第二银行严格。其结果就是，对一大部分美国人来说，没有多少理由支持国民银行。
安德鲁·杰克逊通过选民票当选总统，在社会公众中受到强烈支持。与其前任不同，他是一个“普通百姓的直接代表”。他以非贵族出身而自豪，投合贬毁中央银行的自耕农，他任命了“一堆从根本上反对第二银行及其一切象征的人”。
安德鲁·杰克逊立即决定了第二银行的未来。事实上，他与“反银行派”结成了联盟，认为所有的公立银行都是违宪的（“他根本就不考虑首席法官约翰·马歇尔的判决”）。在与国会的第一次年会上，杰克逊说第二银行的重新许可需要提交给立法机关“慎重考虑”。他认为，第二银行的好处“受到了广大公民兄弟的严重质疑”。他同时讲道，“必须承认……第二银行在创设统一、健全货币的大结局中失败了”。杰克逊的言词表达了他对第二银行认识的强烈情感和愿望。事实上，第二银行创立了全国广泛使用的良好货币。不过，杰克逊显然是在“民主党议员在硬货币教条的特殊意义上批评这种货币，硬货币主义认为，唯有金银才是好货币”。
针对杰克逊对第二银行的贬毁，参议员亨利·克莱和丹尼尔·韦伯斯特（DanielWebster）怂恿尼古拉斯·比德尔在第二银行初始许可到期4年前就向国会申请二次许可。议案在国会获得通过，但遭到了杰克逊的否决。这次否决是杰克逊对第二银行的最后一击。虽然有着美国最高法院马卡洛案和奥斯本案的判决，但杰克逊“依旧坚信”国民银行是违宪的。
参议员丹尼尔·韦伯斯特和亨利·克莱对否决权的使用进行了谴责，并为拯救第二银行发起了冲锋。尼古拉斯·比德尔也积极参与到为拯救第二银行而争取支持的行列中去。他们辩称，政府需要一个存放钱财的地方，如果没有第二银行，国家将有出现劣质货币、贬值纸币及其它伴之而来的恶果的风险。虽然杰克逊也承认第二银行“在许多方面方便了政府，有利于人民”，但他仍然坚持，“便利并不使其合宪”。
但是，杰克逊的否决权不能推翻（虽然韦伯斯特努力争取过）。第二银行于1836年正式停业，不过，作为一家严格意义上的私有银行，打着宾西法尼亚美国银行的旗号，它又继续经营了一段时间，直到1841年2月4日。
分权暂时压倒集权：州银行的兴起和自由银行时期（1832～1836）
从19世纪20年代起，贯穿19世纪下半叶，美国经历了迅猛的发展。正如安德鲁·杰克逊所主张的那样，这种增长基本上未受到联邦银行法律法规的限制。经济增长也带来了独立银行的猛增，美国人的企业家精神在新世纪中得到全面展示。
安德鲁·杰克逊及其追随者坚持以牺牲联邦银行体系换取州银行和个人银行势力的强化。他们坚信放开银行业，“使之进行最充分的自由竞争，社会各阶层都会从中受益”。这种思想支配了杰克逊的行动，导致了联邦银行体系的衰亡。
1832年，杰克逊击败亨利·克莱再度就任美国总统之后，完成了对美国国民银行体系的肢解。次年，财政部长罗杰·B.坦尼（RogerB.Taney），在杰克逊的授意下，将联邦存款转出了第二银行，有选择性地存放到了“政治上亲密的”一些州银行中。由于受到了偏袒，这些银行被称为杰克逊的“宠物银行”。
杰克逊最初选择了七家私人银行存放政府存款，这些银行不仅“在政治上亲密”，而且还与杰克逊当局有直接联系。波士顿国民银行是“杰克逊派许多政治思想的沃源”，巴尔的摩银行与财政部长坦尼利害相关。杰克逊当局不仅在金融上受益，还对“宠物银行”的创立而深感满意。随着“宠物银行”的日益受宠，越来越多的资金转出第二银行，到1833年底，已有32家宠物银行，到1836年，这一数字上升到90家。
不过，宠物银行的使用与增长在国会引发了强烈辩论，亨利·克莱再度反对杰克逊偏袒州银行，甚至要求杰克逊对其联邦资金转移行为做民意调查。虽然参议院起初申斥了杰克逊的行为，但还是决定在档案中隐去该项调查。州银行继续发展，到1837年，根据“自由银行”法案，州银行开始自行发行纸币。
伴随着州银行发展的，是联邦银行体系的衰弱，美国进入了“自由银行”时代，其特征在于，任何满足最低标准的团体和个人均可申请经营银行业。在此期间，各州建立了初步的、必要的银行业安全措施，大体上保证了发行货币的可靠性；此后，就大开其门，放任州银行的泛滥。除鼓励设立银行之外，法令还准许承认在其它州成立的银行。这就大大地便利了跨州银行业的发展。密歇根和纽约州首当其冲地通过了这些所谓“自由银行”的法令，其它各州迅即仿效。
自由银行法允许有足够资金的任何人都可以建立银行，提供银行服务。最低资本金一般要求为10万美元，没有任何其它的要求；并且，各州的办事手续也已大大简化。如此轻松即可创办银行，被称为“又一个独立宣言”。然而，草率地创办银行导致诈骗猖獗，银行业务品质低劣。
诈骗猖獗和银行业务品质低劣增加了本已紊乱的银行业的不确定性。大家很快就意识到，盲目、狂热创办银行的无相关经验的企业家会惹出很大的麻烦。在自由银行法令实施的第一年，密歇根州有40家银行开业，年底即全部面临破产，努力寻求重组，争取生存。类似的情况在其它各州也大范围蔓延。此后的20年间，在银行开张、关门的同时，各州也在不停地颁布、废止和修订着自由银行法令。
州银行业的不稳定迫使各州修订法令和法定防范措施，各行其是的做法导致了各州法令出现了差异。尽管自由银行法令最初是力图借助方便跨州银行业而凝聚整个国家，但却最终增加了各州银行法令间的差异，并且还在国家层次上惹出麻烦。
自由银行的当头棒喝：1837年大恐慌
随着州银行业的发展，联邦更少地涉足银行体系。国民银行已不复存在，美国银行体系在很大程度上是盲目发展的。虽然，如上所述，银行业得到了迅速的发展，然而，国家经济的严重波动阻碍了坚固经济基础的建立。1837年，经济恐慌引起了银行业的收缩，由于缺乏足够的贵金属，银行无力兑付发行的货币，不得不一再推迟。这场恐慌带来的经济萧条一直持续到1843年。
1837年恐慌的原因是多方面的：贵金属由联邦政府向州银行的转移，分散了储备，妨碍了集中管理；英国银行方面的压力；储备分散所导致的稳定美国经济机制的缺失等等。如上所述，联邦政府将联邦资金存入了州银行，1836年12月，财政部长莱威·伍德布利（LeviWoodbury）报告说，“为防止货币市场上出现不必要的混乱和压力，已经付出了最大的努力”，不过，这种“最大的努力”还远远不够。贵金属的这种分布状况引发了“资金与贸易自然过程的反向流动”。“为促进公共土地销售，贵金属人为地向西流动；但在东部，1837恐慌之前的‘相互信任时期’期间的‘过度交易’和日益增加的信贷需求需要增加货币发行，因而急需贵金属准备。”尽管政府极力鼓励西进运动，并为之配备了资金充足的银行，但东北部地区的商业发展迅速，以致该地区的银行无法满足消费者的借款需求，因为，他们的贵金属储备太低了。
除州银行对联邦存款的管理不善之外，对外贸易也进一步损害了萧条的经济。正如彼得·泰明（PeterTemin）所说，“美国（1834年到1837年间的）通货膨胀……是两种因素的产物，东方贸易的变化和英国的资本输入”。英国资本在美国的投资增加了贵金属储备，增加了“贵金属与货币之比，储备与存款之比”从而“引发了货币存量下降”。与此同时，美国还遭受着对华贸易赤字，耗尽了美国的贵金属。起初，这两种因素在一定程度上进行了相互抵消。然而，不久之后，在1936~1937年间，欧洲的贵金属流入下降，美国银行被迫暂停贵金属支付以保持货币比率的稳定。可用资本的减少恶化了美国经济的通货膨胀。
此外，联邦政府还缺乏对经济形势的集中管理。杰克逊总统肢解了国民银行体系，州银行只有自行其是，各州不得不自行管理贵金属的非自然增减和资本价值的变化。
1837年危机严重地削弱了州银行，即便是最强健的银行也不例外。19世纪30年代美国最大的银行之一宾西法尼亚美国银行也未能渡过这场危机，美国最大银行的破产引发了广泛的恐慌。如同政治自身一样，国家恐慌也会造就临时伙伴，宾西法尼亚美国银行破产前不久，先前就联邦政府是否应该涉足银行业问题而相互对立的批评家们开始站到一起，寻求银行管理和银行稳定问题的解决方案。双方的合作催生了独立财政法案。
集权的回归：对稳定的渴望压倒了一切
到1840年，先前支持“宠物银行”的人士加入了赞成独立财政人士的阵营。在他们的共同努力下，独立财政法案得以通过。这一法案创立了独立的财政，以便更好地管理国家经济，并将货币政策的管理当作其唯一目标。尽管由于反对创立中央银行的辉戈党控制了国会，于1841年废止了这项法案，但在1846年又得以恢复。
阿尔伯特·加勒廷强烈支持创立联邦银行，在他的一生中，为国民银行的建立付出了大量的时间和努力，强烈支持独立财政法案。再加上他在美国金融界非常有影响力，还是来自于宾西法尼亚的参议员，在杰斐逊和麦迪逊总统手下做了13年的财政部长，担任过纽约市国民银行行长，创立了纽约大学。他的观点备受尊重，也正是他带动了美国银行业集中管理的努力。加勒廷认为，对于国家整体福利而言，国民银行依然是十分重要的。尽管有着加勒廷的支持，许多美国人也同样信奉集中的银行业会有益于美国经济，可是，一搓狂热的政治家却进行了阻挠。
詹姆斯·波尔克总统（JamesPolk）尽其游说、施压等所能，通过国会恢复了独立财政法案。法案的恢复不仅重建了独立财政，还修改和扩大了财政部的权力。新财政法案一旦生效，就会启动美国银行业回归国有。财政部建立起一系列的二级国库，不再依赖杰克逊的“宠物银行”。这一朝向统一银行体系的积极举措也增添了财政部的职责，除监督国家货币体系外，财政部还要独立开展银行业务，并不借助于国民银行或中央银行的协作。
然而，这部法案并未带来希望之中的经济稳定。19世纪40年代，美国通过西进继续着自己的增长，加利福尼亚的淘金热增加了西部各州的财富和贸易，对银行业的需求也同时增加。因为州银行一直自行发行货币，纸币的不同给伪币打开了方便之门，这就引发了一系列的新问题，出乎当初规划财政部责任时之意料。到50年代，上千种真真假假的纸币都在流通，独立银行家和商人已无力承担本已艰难的维持一个稳定货币体系的任务。
双重银行体系的最终确立：国民银行法案的施行
美国经济从1837年恐慌复苏之后，银行业的波动还在继续。铁路迅速增长引领的交通业的大发展催生了国家团结的意识，后者又继而促进了州际贸易。然而，30年代铁路的迅速增长及其带动的投资削弱了东部银行。受铁路大发展的影响，因“过度投机”而签订的大笔“协议贷款”的东部银行遭受到了严重的压力。虽然经济基本面良好，“微不足道的缘由甚或杯弓蛇影的担忧所产生的恐惧”……“无根据地”引发了1857年恐慌。与1837年不同，此次恐慌产生了国际性后果，迅速地紧缩了整个国民经济，引发了“美国历史上最严重的一次经济危机”。
俄亥俄寿险信托公司的破产是早间州际贸易和银行投机引发经济波动的一个例证，它是遇到麻烦的首家大型金融企业。虽然人们对它破产严重性的认识不尽一致，但一般都认为它应对1857年恐慌负有责任。俄亥俄寿险虽然成立于俄亥俄并以之为主要基地，但出于交易目的，在纽约华尔街设立了分支机构，用以投资东部金融市场，并为其它俄亥俄银行提供中介服务。
1857年恐慌起始于俄亥俄寿险一位职员挪用了该公司的几乎全部资本金这一事件。纽约的银行家迅速对此作出反应，对交易进行了限制，给客户和银行家们带来了金融末日来临的感觉。《哈勃周刊》描述道，“上午10点到下午4点期间，财富完成了从生成到毁灭的过程”。然而，华尔街的这一幕只是1857年恐慌的一个小小片段。随着英国资本从美国银行撤出，俄罗斯抛售美国棉花以及美国制造品出现过剩，市场也开始出现忧虑。
更糟的是，华尔街恐慌发生几个月后，满载黄金的“中美号“客货轮遭遇飓风沉没。船上所载是为东部银行作储备的旧金山造币厂新铸造的金币。随着危机的深入，1415家美国银行被迫停业，失业大量出现，土地开发也陷入停顿。
1857年恐慌是第一次“全世界范围的经济危机”。建立于19世纪50年代的德国工商银行倒闭了；贸易的衰退影响了众多商品的价格，巴西咖啡价格的下跌在巴西产生了广泛的后果；类似的价格波动还发生在南非和远东。许多州，包括纽约、俄亥俄、印第安纳和田纳西等，都采取了合并和共同保险以降低各家银行的紧张状况。这场恐慌的正式结束是在1861年，当时，经济方面的担忧逐渐平息，美国进入内战时期。
国会需要组织收入，稳定经济以筹措军费。1861年，内战爆发后不久，国会批准了联邦收入税；此后不久，财政部首次发行纸币。次年，国会修订了直接税和国家纸币的发行。
1862年的《国内收入法》新增了许多生财之道。把收入在600到10000美元之间的收入税税率提高到3%；新增了一个税级，收入在10000美元之上的，适用税率为5%。该法还新增了多项业务许可，并对白酒、烟草、扑克、游艇、台球桌、珠宝、报纸广告等征税，实际上，几乎是对神职人员和邮票之外的所有行业都进行课税。最后，还对工业制成品和成品肉征收增值税，开征遗产税，对公司、银行和保险公司就其总收入和向投资者支付的股利和利息也征收税款。此外，国会也通过《法定货币法》由财政部发行了大量的货币。
1862年的《法定货币法》规定发行“绿钞”，这种美钞以其首次用绿色印刷而得名；并且，这种美钞的发行无需贵金属准备。通过这一法案，国会首期发行了1亿5千万美元的国库券，当年以同样的形式又发行了1亿5千万美元；1863年，又先后两次发行债券，一次为3亿美元，另一次为4亿美元。国会授权财政部长确定私人印钞公司设计、印制美钞。钞票一经发行，即直接进入流通，而非仅在银行和票据交换所使用。
然而，绿钞的发行受到了攻击。1870年，赫伯恩诉格林斯沃尔德一案要求美国最高法院裁决绿钞能否用于清偿一切公私债务。首席法官沙尔门·P.切斯（SalmonP.Chase）认为《法定货币法》违宪，因为，无准备的纸币会贬值，而以贵金属为准备的货币则不会；因此，国会没有把货币从金属转向纸质的权力。不过，故事并未结束。
13个月之后，法院撤消了此案的判决。首席法官斯特朗（Strong）认为，“法院不宜裁决国会行为的适当性，只能是裁决其行为是否在宪法规定的范围之内。”法院的判决也确认了国会发行绿钞的权力，法院认可了绿钞是偿债的法定货币。此案也引起了尤利塞斯·S.格兰特（UlysessS.Grant）的注意，他公开反对赫伯恩的观点。正是格兰特总统任命了斯特朗为首席法官，因而他对此案的结果非常关注。
此案在法庭上引起了广泛的辩论，判决意见长达224页，包括16页的赞同意见和111页的不同意见。法院以四对三的多数赞同国会发行绿钞的权力的裁决。
如同建立国民银行一案一样，国会管理国家金融事务的权力引起了争论。最终，美国政府的行政机构、立法机构和审判机构作出决定，国家经济需要联邦管理。
直至19世纪60年代，银行几乎全部由各州管理，联邦的干涉微乎其微。国内战争充分表明，国家需要进行整体管理，银行体系也不例外。
内战要求增加政府资金，为此，国会颁布了1863年《国家通货法》，后经修订并被1864年《国民银行法》所取代。这两部法案给予了联邦政府继续控制这一未建有中央银行的银行体系的权力。
《国民银行法》内容广泛而明确。它继承了《法定货币法》，确立了替代现存州银行货币的国家货币。这一法案还规定对州银行的纸币征收10%的税，这样一来，使用这种纸币就很不划算了。虽然这种税是歧视性的，不适用于联邦纸币，但却在韦思银行诉费诺一案中得到确认。
法院认为，对州银行纸币的联邦税无异于联邦财产税。法院判定，联邦政府有权向“州许可的特许权”征税，因为“特许权也是财产”，也“完全是课税对象”。由于联邦政府有税收权，因此，法院“不能要求立法机关对政府实施其被认可的权力施加限制“。
除创立国家货币之外，《国民银行法》还确立了银行的国家许可权。统一许可创立了国民银行体系，也推行了统一的银行标准——同时适用于州银行和联邦银行。这是朝着国家金融集中迈出的一大步。统一银行管理的创立和国家货币的推出共同方便了内战债券的发行。
国家许可体系是州银行体系的补充，并不取代州银行体系。各州的银行规定一般较联邦规则宽松，这就吸引了不少银行家经营州银行。由于州银行开始为储户开设支票账户，这种账户是免征上述10%税的，因而受到欢迎，州银行也得以生存下来。
州银行和联邦银行的共存造就了一个双重银行体系。国民银行法创立了州银行和联邦银行并存的体系：联邦银行由联邦政府颁发许可、实施监管；而州银行和私营银行则由州政府负责。因而，这一体系是汉密尔顿理想和杰克逊等人理想的折衷。
联邦银行体系允许国会在国家货币的流动和供给管理中发挥重要作用。当出现地区性和全国性危机时，一个单一体会及时提供救助。州银行也大有用武之地，规模小、反应快，能够更方便地为当地提供信贷。
这一体系经受住了1869年、1873年、1884年、1893年等一系列经济危机的考验。
小结
作为一个国家，美国在1787～1893年间取得了长足的发展，需要一个能够与之相适应的金融体系。国家经济的发展导致了双重银行体系的出现，这一体系将集中管理的优点与地区化服务的灵活性结合了起来。美国银行体系是在不断的试错中发展起来的，对不断演化的、经常是难以预见的需求进行适应是银行体系获得成功的先决条件。
走向集中：美国第一银行
联邦主义者，包括亚历山大·汉密尔顿在内，都意识到北美银行并未达到服务国家的目的，其活动被局限在特定利益主体的商业银行行为上，而州银行则纯粹是自治的。此外，州银行的普及表明许多居民都想使用银行，但联邦政府的相关服务却遥不可及。
北美银行建立10年之后，也就是在1791年，汉密尔顿仍在继续着奋力争取成立一个“国家的”银行。他的努力最终促成了又一个联邦特许银行的成立，这家银行被称作美国第一银行（theFirstBankoftheUnitedStates）。
第一银行的建立经历了激烈的辩论。拥护和反对第一银行的双方立法者都深信各自的立场，几乎没有调和的余地。结果，这样一个烫山芋交到了华盛顿总统手中，由他对对立双方——汉密尔顿和国务卿托马斯·杰斐逊——的对立观点做出评判。这两位先生都把各自的言论提交给总统：汉密尔顿把联邦银行视为一个强大经济体的基石；而杰斐逊则认为联邦银行违背了美国宪法对政府的限制。
关于第一银行的意见分歧源于不同的价值观念和生活方式。南方各州的代表，如乔治亚州的詹姆斯·杰克逊（JamesJackson）表达了这样一种感觉，就是唯恐第一银行是“为了美国一小部分人的利益而设计的”。他显然十分了解地处费城的北美银行的历史，这家银行只是服务了社会的一小部分。杰克逊认为，第一银行将会“只使商人受益，而农民、自耕农将不能从中得到任何利益”。托马斯·杰斐逊还更喜欢“一个简单的社会”，国家第一银行的组建不仅违宪，而且也只不过是一种便利，而非社会必需的。第一银行的反对者“主要是自耕农，他们过去就不信任宪法，现在又不信任由宪法创建的中央政府”。农民被遗弃在政治程序之外，他们不相信他们的利益也能得到充分地代表。
与此形成鲜明对照的是，第一银行的支持者主要来自于东海岸的北半部，他们是商人和投资者的支持者，总体上支持汉密尔顿设立一个强有力的中央政府的观点。何况，一些来自北方的议员已经是银行股东了。
关于第一银行的意见分歧充分表明，对于国家的特征存在着相互对立的观点。正如布雷·哈蒙德（BrayHammond）所说：亚历山大·汉密尔顿看到了一个充满权力和财富的辉煌灿烂的未来美国，大规模的机械化必将全面替代当时的手工业，对此，他做出了充分的信用准备。托马斯·杰斐逊代表了自耕农，把未来的美国设计得胜任而简洁；他还代表了农民，把未来的美国设计成一个没有微妙的、迷人的信用异物的社会。
亚历山大·汉密尔顿设想，第一银行有着坚实的资本基础，这样就足以支撑起管理美国各州债务所需的资产规模。他声称，如果通盘考虑并尽职管理，国家的债务将会在20年内得到清偿。他还说，“每丝疑虑都是纯粹的无知”。汉密尔顿相信，国债的联邦管理对联邦政府而言也是一笔资产：如果在数量上不是特别过分，国家的债务是国家的福祉，是联盟强有力的黏合剂。通过这些言辞，汉密尔顿似乎表明，由于各州将会共同努力以还清债务，共同的努力将会促进团队合作。托马斯·培恩（ThomasPaine）也表达了相似的想法，他说，“国家债务就是国家黏合剂（anationaldebtisanationalbond）”。
汉密尔顿对联邦政府会由于处理金融事务而变得过于强大和过分集中的忧虑也同样敏感。批评家声称，如果政府控制银行，那么，当银行遇到财政危机时，政府就需要额外的收入予以弥补。这种收入将来自于直接税——当这种银行不存在时就无须征收的一种税。对于这种论调，汉密尔顿反驳说，“这种税收即便会发生，也会是十分罕见的”。不过，汉密尔顿也不愿放弃联邦政府对州和公民征收直接税的权力。他认为，为了保持强大，联邦政府必须经常能够创造收入。若非如此，整个国家将会“退化到省行政区的状态……一种任何政府都不会同意的极端困境”。他平衡了州政府和联邦政府的征税权，二者均不能有更大的权力。
亚历山大·汉密尔顿关于在美国建立国民银行的观点在一篇题为《关于银行的报告》的文件中达到了高潮。这个报告发表于1790年12月13日，被认为是一份“划时代的文件”。为了给美国建立起一个国民银行体系，它列举了资本主义社会中的银行和银行业的重要性。报告认为，为了同欧洲各国竞争，美国需要建立强大的银行体系。报告还同时强调了其它种种好处，如，国民银行将会是“一个现成的信贷来源”；“一个主要的联邦资金存放处”，可以方便地、无偿地从一个州转移到另一个州，从一个城市转移到另一个城市；将方便于税款的征收和管理；将会成为一个支付国债和政府薪金的“清算机构”。
然而，对第一银行的意见依然分散，在国会中也备受争议。据说，“美国银行业的政治重要性超过了其经济意义……这个话题吸引了过多的注意力”。乔治亚州的国会议员詹姆斯·杰克逊注意到，居住在东北部的美国人喜欢这样一个银行，而南部的美国人则恰恰相反。弗吉尼亚州的众议院议员威廉·步兰兹·吉尔斯（WilliamBranchGiles）给出了一个类似的评论：他说，“我遗憾地看到，在政府问题上，东部和南部各州的先生们存在着严重的意见分歧。”意见的地区差异是可以解释的：事实上，南部地区的自耕农利益最为强烈，而东北部则靠近于美国市场最为发达的三个州，波士顿、纽约和费城。因此，东北部的直接与货币打交道的商人最容易获得由一个管理完善、集权的货币体系所能带来的直接利益。
弗吉尼亚州的詹姆斯·麦迪逊（JamesMadison）也对第一银行进行攻击，对国会是否被宪法赋予建立银行的权力予以质疑，并且还指出，联邦银行的利益将会和州银行发生利益冲突。不过，这种利益冲突论调的前提是，联邦银行和州银行各自发行货币。
詹姆斯·麦迪逊认为，分散银行，使之在国内不同区域经营，将会增强经济的稳定性。他辩称，由于国家幅员辽阔，银行“应该被放置到美国不同的地区中去”。在他看来，由中央政府管理的银行难以对地方市场的波动做出反应。麦迪逊强调，“地方性的州银行体系将会比其它类型的银行体系具有更多的优势”。另外一些提出的反对国民银行体系的论点还有，国民银行将会“助长高利贷”，会把信贷发放局限在选定的一部分人，会“怂恿过度交易和投机行为”，会方便欺诈性的交易商操纵信贷，会耗尽国家的贵金属等等。
亚历山大·汉密尔顿也清楚地注意到了关于建立国民银行的种种批评，并进行了相应的规划，他把国民银行的想法建立在对英国银行体系的了解的基础之上。他不仅细心了解了英国体系自身，还认真拜读了一些经济学家的著作，如亚当·斯密（AdamSmith）。他的这种做法，导致了他的观点被批评为忽视了美国的分权本性。比如说，麦迪逊就评论道，英国的大环境“要求有一家银行……来集中国家的财富……以使公债能够在一个地方偿付”。麦迪逊辩称，美国发展的道路允许债务一个州一个州地处理，而非仅在“一个地方”，或者是在一个犹如英国一样的一个统一国家内处理。这当然是麦迪逊和汉密尔顿之间的一个争辩点。汉密尔顿认为联邦政府应该管理债务，正象管理外交一样。而且，汉密尔顿还在奋力争取一个更加集权的国家。虽然在讨论第一银行的当时美国还是权力分散的，汉密尔顿期望出现一个具有统一经济的美国。
麦迪逊对国会是否有权建立国民银行也表示质疑。他说，“如果……国会能够依靠借入的权力而创造出这种形式的借出，并且能为追求这种形式而设立银行，那么，就可以臆造出任何形式的类似事物”。他辩称，如果国会有权仅仅因为需要钱就可以成立银行，那么它就可以成立任何一种形式的商业主体。麦迪逊唯恐此举会造成国会权力的无限膨胀。他还辩称宪法是一部没有给联邦当局以建立银行权力的“限制性文件”。不过，麦迪逊的论调被批评是虚假、不真诚的，因为，在第44号联邦文件中，麦迪逊曾力主发展中央集权以管理国家。另外，联邦政府也已经在商业和贸易的其它领域行使过扩充的权力。
托马斯·杰斐逊在这个问题上也没有沉默，他为“自耕农”一方赋予了人性化的色彩。他“感到所有的公司都是令人厌恶的”，对银行也同样予以蔑视。如同麦迪逊一样，杰斐逊也援引宪法，指出国会无权建立银行机构。他说：“在我看来，宪法并未赋予美国设立银行……的权力。”杰斐逊援引宪法第12条修正案以支持他的论点——“所有未由宪法赋予合众国，也未禁止由各州行使的权力，都保留给各州或其人民”。杰斐逊宣称：“向国会权力范围区域之外迈出一小步，就意味着对无限权力的占有，这是从任何角度都说不通的。”
围绕建立银行而展开的辩论错综复杂。国家正在成长，点滴的进展都影响着社会生活的品质和性质。因此，广大人民也对这件事情有着自己的观点和看法。如上所述，国会分化成了对立的两派，辩论也日益白热化，宪法是否赋予国会以建立银行的权力成为辩论的焦点。不过，由于宪法颁布未久，对宪法的司法解释存在着许多分歧。即便是华盛顿总统，对如何解释宪法和是否建立一个“国家的”银行也感到非常困惑。
在存在着大量不确定性的情况下，亚历山大·汉密尔顿面临着巨大的挑战，在受到汹涌而来的批评和来自政府立法部门、行政部门的广泛质疑时，他需要对自己的观点进行充分的论证。他的答案极具艺术性，许多历史学家称其为“宪法广义解释的基准”和“无可辩驳的逻辑杰作”。从本质上看，汉密尔顿“转到了桌子的对面”。当麦迪逊、杰斐逊等人辩称宪法没有明确授权建立国民银行时，汉密尔顿指出，必需的宪法权“若非宪法明确规定，就不是不可获取的”。
托马斯·杰斐逊辩称联邦并未被赋予组建银行的权力，他的这番基于宪法反对组建国民银行的观点的立足点就是第12条修正案。他执着于这一观点的原因在于：美国新近通过革命战争赢得了独立，用另一个中央集权去取代一个既存的中央集权是错误的。如上所述，杰斐逊担心美国中央政府会企图攫取一个无边无际的权力世界。
杰斐逊将组建银行的权力与宪法的每一条款都进行了对照，通过逐一分析，他给出结论说，宪法中没发现有组建银行的权力。例如，组建银行的权力与课税和征税无关，后者是宪法赋予政府的权力。他指出，政府可以为“偿债”或“联盟的福利”而征税，但政府也不能随心所欲，随意开征。因此，杰斐逊辩称，政府不得仅仅出于联盟的总体福利就组建银行；政府只能通过征税达到这一目的。
与杰斐逊的逐条对照不同，汉密尔顿认为，组建银行的权力，作为“一般原则”，是“完全内在于政府的定义之中的”。汉密尔顿说：“创立本土上最高法律的权力无论如何都毫无疑问是主权的组成部分。这个一般的、无可争议的原则立刻为联邦政府是否有权建立公司这一抽象的问题划上了一个句号。”
他彻底避开了杰斐逊的逻辑，从一个完全不同的角度来解读美国宪法。
汉密尔顿所持观点的优势在于它的前瞻性。他预见到了国家的成长，希望中央政府能够以一种不侵犯各州和个人权利的方式，全力增进整体福利。汉密尔顿认为，中央银行有利于国家成长，也不会对各州和个人的权利形成限制。
最终，汉密尔顿的观点取得了胜利。1791年2月25日，华盛顿总统签发了创建国民银行的法令。建立第一银行的法令在参众两院都以2/3多数通过。第一银行以汉密尔顿所指引的形式进行了构建。
中央银行的初期实践：美国第一银行
亚历山大·汉密尔顿以英格兰银行为蓝本构建第一银行。他认为，联邦银行应该是“国家一架极为重要的政治机器”。他用银行应该促进“流动资本和生产资本”的原则捍卫了联邦银行；换句话说，汉密尔顿相信，联邦银行会通过发行全国统一货币而使价值单位（也就是金银储备）变得更具流动性。不过，作为国民银行（而非地方银行），联邦银行不应受限于形形色色的地方法律。
虽然并不是一家真正意义上的“中央银行”，但是，第一银行也标志着“政府与货币控制发生关系的开始”。第一银行的三个基本特征是：（1）财政资金的存放处；（2）管理公共债务；（3）是一个私有、赢利性组织。这些角色为第一银行的成长和管理国家金融提供了充分的空间。作为国家财政资金的主要存放处，第一银行获得了至为关键的开展业务所需的资本金。通过管理公共债务，第一银行处在了在经济上统一美国的位置。最后，受北美银行成功的影响，第一银行吸收了大量的私人股东；同时，由于大量个人投资的存在，私有产权也提高了银行的经营效率。
汉密尔顿十分仔细地设计了第一银行，以保证能够促进经济增长。在他看来，供给资金和提供银行服务都对金融难题的解决有着些许好处；他将第一银行设计成股份便于向富裕投资者和政府募集的形式。购买股份需给付政府债券，而非金属货币。第一银行再以100%的贵金属准备发行纸币，这种纸币“成为了该国最主要的货币供应”。
第一银行通过出售银行股票的方式出让产权，联邦政府做了第一笔也是最大的认购：一掷200万元（殖民地元的等值货币），以每股400元的价格认购了5000股，联邦政府随即将其贵金属准备存入该行。社会公众投资者认购了剩余股份。富裕投资者把这个由政府黄金支持的银行视为一个投资良机；此外，集中于纽约、波士顿、费城、巴尔的摩和查尔斯顿的股东还有权选举董事。在关于国民银行的报告中，汉密尔顿阐释说，私人管理将会强化社会公众对第一银行信誉的信心。汉密尔顿主动牺牲了一些公共利益，因为，在他看来，“公共设施正是私人借以获利的公共银行的目的所在”。投资者们纷纷把信任投给了汉密尔顿。
虽然并不是一个“中央银行”，第一银行的建立还是意欲在美国经济发展过程中发挥重要角色，承担大量的工作：代理国库，发行基于商业信用的统一国家纸币，为政府提供信贷。另外，第一银行不得“把增减纸币的发行作为稳定贸易的手段”。
第一银行在股份的初次公开募集之后正式开业。股份是以认购的方式进行的，并未进行直接出售。投资者要进行利益协调，以便股票在有意者之间进行分配，此举是为了保证偏远地区的居民也有机会购买股份。投资者可以认购，而后方能收到认购权证，行使认股权后，才能获得股票。
如果股票进行直接销售，就难以对需求做出估计。而通过认购认股权证，就能很好地预料到需求，并进行相应的分配。认购程序使得所有有兴趣的投资者都能进行购买，而先到先买的方式则不能做到这一点。
1791年7月4日，第一银行开始以每股25元的价格销售认股权证。不料，股价很快被推高到300元以上的高位，股份需求之强可见一斑。商人和国会议员都在奋力购买。国会事先预料到了这一点，设置了每人30股的上限。然而，贪心的人们使用“虚假姓名”和“无认购权的姓名”拼命认购，国会设置的限制根本就无法确保公正。
认购的狂热持续了一月有余。上市期间，认股权证价格从每股25元飚升到300元，只有在130～170元之间盘整。初期的狂涨是定价过低被投资者察觉的结果。虽然交易在几周内保持稳定，但购买的终结引致了金融恐慌，这个插曲也“在正式开业（1791年10月）之前就搞坏了第一银行的名声”。
美国的自耕农一直就不拥护第一银行，这一事实也进一步阻碍了对第一银行的支持。农民们担心第一银行关注于商业利益和工业利益，而对殖民地经济的中心——农业的利益漠不关心，所以，一直没有拥护第一银行。他们不购买第一银行的股票，也不在第一银行进行储蓄、借贷业务。因此，如同北美银行一样，第一银行也只是服务于从事商业和投资的百姓。
此外，第一银行并非象商业银行那样具有竞争性。如上所述，第一银行同时具有公私两方面的责任，因此，它的管理是“极端谨慎的”。其结果就是，它的分红能力十分可怜，股价也不如北美银行表现突出。此外，虽然执照上写明第一银行负有公私两方面的责任，但美国公众并不把它当作公立机构，其公共职责被认为仅仅只是在于代表联邦政府的“特权”和权力的“篡夺”。没有广大民众的支持，再加上不能充分与其它商业银行区别开来，第一银行不能有效地参与竞争。
倘若第一银行的公共职责被广为接受，那么，投资者的分红要求可能就会更低一些。我们可以与当代的债券进行比较：市政债券一般要比公司债券的收益率低一些。尽管税收优惠在评估市政债券价值时不容忽视，但市政债券相对公司债券而言，目的不尽相同：市政机构要满足社会需求，而公司则主要是谋利性的。
当第一银行的经营许可在1811年3月4日到期时，并没有能够展期经营，因为，它未能克服联邦银行是否符合宪法精神的挑战。结果就是，展期投票以失败而告终。
美国银行体系内的竞争不仅影响了第一银行，还在州银行决策中扮演了重要角色。它带来了银行的专业化，州银行也开始了专营。例如，北美银行服务于外贸商，费城银行服务于零售商，马里兰银行和弗吉尼亚银行把信贷发放范围限制在一个“自己喜好的圈子”里而对其它的居民需求视而不见。
州银行开始变得自私自利起来，它们担心新生银行会“耗尽贵金属储备”从而降低利润。如果在一个地点开设多家银行，就会都来分一杯羹，销蚀本区的贵金属，从而压低每家银行的可用量。到1811年，财政部长阿尔伯特·加勒廷（AlbertGallatin）报告说“现在，银行体系已经牢固地建立起来了，其分支机构已经遍布美国的每个角落”。到1818年止，纽约、波士顿、巴尔的摩已有了32家银行。
集权的后续努力：美国第二银行
托马斯·杰斐逊于1800年当选为美国总统。此时，欧洲正与拿破仑进行艰苦的战争，美国商人因而能够利用战争之机大肆兜售所需美国商品。这一新市场为美国产品带来了空前的增长，在1800～1808年的八年间，杰斐逊得以将国债从8000万美元降到5700万美元，其中还包括购买路易斯安娜所花费的1100万美元；他还将财政储备从300万美元增加到1400万美元。现金的流入还使得杰斐逊废除所有国内税成为可能，如威士忌特别税、土地税等。增多的现金流也同时对国家财政事务进行妥善管理提出了更高的要求。
很快，欧洲战争对美国经济的不利影响也接踵而至，英国海军开始不断地袭击美国商人，迫使詹姆斯·麦迪逊对英宣战，1812年战争于是爆发。美国经济寻即遭受重创，贸易急剧下降，关税收入下跌了50%。结果，国会被迫通过了一系列的税种，“包括意在筹集300万美元的直接税，对运费、食糖提纯和酒精蒸馏的课税”。此外，政府还依靠关税谋求收入。
1812年战争严重地摧残了美国经济，约有700万美元的外国资本流出了美国。1814年，州银行宣布暂停贵金属支付。8、9月间，国家经济近乎停滞。战争对美国造成了沉重打击：英国军队入侵了美国海岸，焚毁了白宫和国会大厦。麦迪逊总统被迫采取一些应对措施，在新英格兰商人和金融家的推动下，麦迪逊向国会提议，再度成立国民银行。
美国第二银行的最初建立是为了帮助稳定美国国家货币体系和支付1812年战争债务，1816年4月10日准许经营，1817年1月1日开始营业。当年就在美国各地开始了18家分支机构，然而，它未能维持自身成长，终于在20年后关门大吉，和它的前辈第一银行一样，也是一个短命鬼。
如上所述，第二银行在一个动乱的环境中诞生：除美国面临的军事威胁之外，国内还已经有了246家银行，并且数目还在不断上升，其危险在于贵金属并未以同等比例增加。结果就是，贵金属更加分散；银行数目的增速超过了国家财富。还有，如同第一银行一样，第二银行也广受争议，一再提交给国会辩论，甚至连国民银行是否符合宪法也再度受到质疑。
除质疑其合法性之外，批评家们还认为，这家银行只不过是“财政部的附属物”。因为，第二银行的业务看起来似乎仅限于是作为财政部的财政代理，行使一些管理工作；供应纸币和持有国家金属储备。不过，第二银行的职责并未扩展到中央银行至关重要的领域——对货币体系采取谨慎的、目的性的行动措施。结果，第二银行的支持者不仅要为银行的成立做辩护，还要对其提供的服务做出辩护。
然而，第二银行的业务的确超出了单纯的管理工作，除管理货币和储备之外，第二银行还以商业银行的身分从事经营。它还向私有公司一样，发行票据。这就进一步混淆了它的角色：它是公立的，还是私立的？服务于人民的，还是服务于政府的？其角色是管理国民银行体系，抑或只不过是市场上的又一家银行？
谈到第二银行在市场中的角色，许多美国人都不愿意轻易信任。存在着众多的疑虑，担心第二银行对人民的储蓄管理不善，从事非法交易。最终，这种担忧不幸地成为现实：第二银行确实管理不善，甚至从事欺诈交易。这些行为激发了人们对第二银行的藐视，各州也开始对其征税，意欲将其赶出本州。第二银行的合法性受到了挑战，各州和第二银行间终于对簿法庭。美国最高法院在马卡洛诉马里兰一案中，解决了国民银行是否合法这一问题。
马卡洛诉马里兰：国民银行的基石
通过马卡洛诉马里兰一案，美国最高法院确认了国民银行的合法性。法院深入研究了此案的具体细节，推翻了马里兰州政府对第二银行巴尔的摩分行发行货币的课税。
此案源于马里兰州通过的一项法律，这项法律对州内除马里兰州立法机关批准之外的其它所有银行及其分支机构都一并征收15000美元的税款，第二银行马里兰州分行拒绝给付，州政府于是提起诉讼。该分行在州法院输掉了官司，便上诉到了美国最高法院。此案在全国范围内引起了高度注意：虽然马里兰州是开征此种税的州之一，但田纳西、乔治亚、北卡罗来那、肯塔基和俄亥俄等州都在都有类似的行为和想法。
问题的焦点在于“必要和适当的”条款是否赋予了国会建立国民银行并开展业务的权力。首席法官约翰·马歇尔（JohnMarshall）解释说，美国有一个由合众国人民建立的“国民政府”；他把“必要和适当”的条款诠释为国民政府可以采取适当措施以实现宪法授予合众国政府或其它任何部门的所有其它权力。可见，马歇尔采用了亚历山大·汉密尔顿的广义解读宪法的做法。
在此案中，首席法官马歇尔写道，“本院对这一主题已给予最为深思熟虑的考量。法庭的一致意见是：成立合众国银行的法令是符合宪法的，是本土最高法律的组成部分。”这样，创立和维持一家国民银行正在国会的权力范围之内，就基本上没有什么异议了。这一观点在几年后的奥斯本诉美国银行一案中又得到重申。
奥斯本一案与马卡洛一案十分相似。拉尔夫·奥斯本是俄亥俄州的审计员，以一项名为“向在本州未得本州法律许可而办理银行业务的所有银行、个人、公司和个体协会课征税款的法案”的名义开始征收钱款：如果一家银行未经俄亥俄州许可，那么，州内的每家机构每年均需交纳5万美元的税款。虽然最高法院已在马卡洛一案中给出裁决：此类税种违宪。俄亥俄州还是竭力课征，拉尔夫·奥斯本（RalphOsborn）无视巡回法院的判决，强制从银行账户上划走该笔款项。
在奥斯本案件审理中，最高法院详细阐释了银行机构在社会中的角色，法院声称：从作为一家国民银行为整体社会利益服务的实质上看，第二银行应该予以特别考虑，它超出了单纯的商业需要，是有益于社会的。法院判决：
第二银行……不应看作是一家主要目标在于个体贸易和个体利益的私人公司，而应该看作是一家出于公众和国家目的而建立的公营公司。从实质上看，银行业务是私人业务，可以由与政府没有任何政治联系的个人或公司来经营。虽然原则上是这样，但是，银行并不是这样的一个人抑或一家公司，它不是为了其自身目的，或私人目的而建立的。
最高法院的上述推理被精确地应用到了银行业和银行机构身上，反映了亚历山大·汉密尔顿所阐述的逻辑。正像我们在上文中看到的那样，汉密尔顿并不提倡政府控制商业或市场，更着眼于国家的金融管理。马卡洛之后的这一案例揭示出“国会建立银行的权力源自于其管理合众国财政事务的权力，银行的存在也正是为了管理财政事务权力的实现。”
集权遭遇挑战：第二银行在马卡洛之后的艰苦时代
凭借美国最高法院对马卡洛案和奥斯本案的裁决，第二银行克服了经营初期面临的众多管理和组织困难。存续期间，在美国经济生活的许多方面都发挥了重要作用，直至1836年停业。比如，第二银行创立了统一的国家货币，成为美国最大的钞票的发行者，创立了单一的汇率等。然而，它未能应付安德鲁·杰克逊总统（AndrewJackson）给出的挑战，最终没有摆脱关门的命运。
19世纪20年代早期，第二银行开始着手处理其成立以来就存在着的内部问题。1822年，第二任行长兰顿·切弗（LangdonCheves）递交了一封告别信，解释了他离职的原因。信中对他作为行长遭遇到的大量的、危机性的种种困难进行了罗列；还对股东和政府官员发出警告，这些挑战还将会继续带来新的问题。切弗说，在他离职的前几个月，有人告诉他不要说出他发现的问题。离职信开宗明义地指出“社会公众没有认识到建立银行的困难”，切弗相信，他的披露足以使有关方面决心成立一个“调查委员会”来调查一个究竟。
切弗指出了存在于分行间的问题。分行是独立经营的，但政策却是毫无二致的。例如，银行客户可以在一家分行储蓄，取得纸币，而到另一家银行兑付纸币。这就要求第二银行的所有分行都要进行充分储备以应付自身和州外客户的交易。如若交易在各分行间平均分布，分担责任的问题还好解决。“合理发放信贷并保持充足金银储备的分行一经要求即可偿付债务，而那些过度开展业务的银行则不能自行即刻偿付。”可是，如果一家分行发行了超过自身兑付能力的纸币，那么，其它分行就要承担额外的兑换义务。这种施加给兄弟行的压力在投资者挤兑纸币时是最难以承受的。
第二银行的西部和南部地区分行没有负责地管好信贷，过多地发行了纸币，客户不得不到其它分行请求兑付。巨量的兑付请求耗尽了西部、南部分行以及其它分行的资源。
一些分行不负责任的行为使第二银行的业务在全国范围内受到连累。南部分行不能及时兑付纸币，而西部分行则根本无力兑付。结果，“最敏感、关键的地方（费城、纽约、波士顿）的情况变得极其糟糕”。第二银行被迫向欧洲银行告贷，致使债台高筑。
问题的原因不仅在于分行间的管理混乱，还在于管理人员缺乏清醒的认识。正如切弗所解释的那样，当他出任行长之时，“对情况不甚了解，也缺乏理解”；羁绊在华盛顿，而对国内其它地区发生的交易未能予以充分记录。这些管理问题将美国及其对货币的关注置于“极端疲惫的状态”。此外，兰顿·切弗和财政部长威廉·克劳弗德（WilliamCrawford）之间的信息沟通表明，财政部感到“国家货币处境尴尬”。克劳弗德向切弗明确表示，财政部将会采取行动。为了促进贸易发展，克劳弗德怂恿作战部长在西部各州放开手脚花钱。他告诉切弗说，联邦政府将会为“保障贵金属支付和恢复货币的自然价值”而提供“一切便利”。
这段艰苦岁月削弱了公众对第二银行的信心，那些未支持银行开业的人士在银行开业后没有看到充分的支持理由。到19世纪20年代中期，许多美国人都不再接受第二银行。
1823年，37岁的尼古拉斯·比德尔（NicholasBiddle）成为第二银行的第三任行长，他竭力将其塑造成为一个对社会负责的机构。比德尔是一位“文雅的费城人”，喜欢学术研究和旅游。他曾在欧洲从事过工作，接受过教育，花费了大量的时间；为第二银行带来了一股古希腊的气息。管理银行时，他更像一位学者，一位哲人，而非商人和政客。他被认为是一位“被理智和判断控制的人”，“有着无节制的吹毛求疵般地追求更好的智力偏好”。
在尼古拉斯·比德尔的领导下，第二银行在运转过程中“充分意识到了自己的半官方的责任，也意识到了需要将利润和私人利益服从于这种责任”。不过，第二银行仍需在为股东创造利润和作为财政部的财政代理这两种责任之间掌握好平衡。
作为财政部的代理，第二银行在州银行业的某些方面实施了一定的控制，它要求所有州银行都使用统一的货币。通过采用固定汇率，而非独立发行货币的州际多重独立银行体系带来的浮动汇率，使得币值得以稳定。虽然第二银行对使用国家货币实施了限制，但这些限制“未被那些需要宽松信用的一部分人广为接受（主要是西部地区，自耕农利益群体），州银行纸币依然有活动空间”。州银行过度放贷的行为也受到了限制，正如财政部长理查德·罗什（RichardRush）所言，这种关系表明，“仅凭国民银行这一个工具，国会就可以有效调节国家货币”。
规范和稳定货币的行为是作为美国国民银行活动的一些早期迹象，第二银行正朝着中央银行的方向前进，而非仅仅是一家商业银行或公立银行。
当安德鲁·杰克逊于1829年就任美国第十七任总统时，第二银行运转状况良好。比德尔在恢复第二银行的社会信任和争取支持方面都取得了很大成绩，他争取到了约翰·昆西·亚当斯总统（JohnQuincyAdams）和国务卿亨利·克莱（HenryClay）的支持。正如克莱所言，该行有了相当的货币流量；并且，在尼古拉斯·比德尔的领导下，这些现金流量都在生产方面得到了有效利用。然而，社会公众对第二银行的支持依然十分有限。
西部居民和自耕农一般不与第二银行打交道，当需要银行时，州银行和地方银行触手可及，并且，它们出于业务竞争的需要，提供更为宽松的信贷，要求的标准也远不如第二银行严格。其结果就是，对一大部分美国人来说，没有多少理由支持国民银行。
安德鲁·杰克逊通过选民票当选总统，在社会公众中受到强烈支持。与其前任不同，他是一个“普通百姓的直接代表”。他以非贵族出身而自豪，投合贬毁中央银行的自耕农，他任命了“一堆从根本上反对第二银行及其一切象征的人”。
安德鲁·杰克逊立即决定了第二银行的未来。事实上，他与“反银行派”结成了联盟，认为所有的公立银行都是违宪的（“他根本就不考虑首席法官约翰·马歇尔的判决”）。在与国会的第一次年会上，杰克逊说第二银行的重新许可需要提交给立法机关“慎重考虑”。他认为，第二银行的好处“受到了广大公民兄弟的严重质疑”。他同时讲道，“必须承认……第二银行在创设统一、健全货币的大结局中失败了”。杰克逊的言词表达了他对第二银行认识的强烈情感和愿望。事实上，第二银行创立了全国广泛使用的良好货币。不过，杰克逊显然是在“民主党议员在硬货币教条的特殊意义上批评这种货币，硬货币主义认为，唯有金银才是好货币”。
针对杰克逊对第二银行的贬毁，参议员亨利·克莱和丹尼尔·韦伯斯特（DanielWebster）怂恿尼古拉斯·比德尔在第二银行初始许可到期4年前就向国会申请二次许可。议案在国会获得通过，但遭到了杰克逊的否决。这次否决是杰克逊对第二银行的最后一击。虽然有着美国最高法院马卡洛案和奥斯本案的判决，但杰克逊“依旧坚信”国民银行是违宪的。
参议员丹尼尔·韦伯斯特和亨利·克莱对否决权的使用进行了谴责，并为拯救第二银行发起了冲锋。尼古拉斯·比德尔也积极参与到为拯救第二银行而争取支持的行列中去。他们辩称，政府需要一个存放钱财的地方，如果没有第二银行，国家将有出现劣质货币、贬值纸币及其它伴之而来的恶果的风险。虽然杰克逊也承认第二银行“在许多方面方便了政府，有利于人民”，但他仍然坚持，“便利并不使其合宪”。
但是，杰克逊的否决权不能推翻（虽然韦伯斯特努力争取过）。第二银行于1836年正式停业，不过，作为一家严格意义上的私有银行，打着宾西法尼亚美国银行的旗号，它又继续经营了一段时间，直到1841年2月4日。
分权暂时压倒集权：州银行的兴起和自由银行时期（1832～1836）
从19世纪20年代起，贯穿19世纪下半叶，美国经历了迅猛的发展。正如安德鲁·杰克逊所主张的那样，这种增长基本上未受到联邦银行法律法规的限制。经济增长也带来了独立银行的猛增，美国人的企业家精神在新世纪中得到全面展示。
安德鲁·杰克逊及其追随者坚持以牺牲联邦银行体系换取州银行和个人银行势力的强化。他们坚信放开银行业，“使之进行最充分的自由竞争，社会各阶层都会从中受益”。这种思想支配了杰克逊的行动，导致了联邦银行体系的衰亡。
1832年，杰克逊击败亨利·克莱再度就任美国总统之后，完成了对美国国民银行体系的肢解。次年，财政部长罗杰·B.坦尼（RogerB.Taney），在杰克逊的授意下，将联邦存款转出了第二银行，有选择性地存放到了“政治上亲密的”一些州银行中。由于受到了偏袒，这些银行被称为杰克逊的“宠物银行”。
杰克逊最初选择了七家私人银行存放政府存款，这些银行不仅“在政治上亲密”，而且还与杰克逊当局有直接联系。波士顿国民银行是“杰克逊派许多政治思想的沃源”，巴尔的摩银行与财政部长坦尼利害相关。杰克逊当局不仅在金融上受益，还对“宠物银行”的创立而深感满意。随着“宠物银行”的日益受宠，越来越多的资金转出第二银行，到1833年底，已有32家宠物银行，到1836年，这一数字上升到90家。
不过，宠物银行的使用与增长在国会引发了强烈辩论，亨利·克莱再度反对杰克逊偏袒州银行，甚至要求杰克逊对其联邦资金转移行为做民意调查。虽然参议院起初申斥了杰克逊的行为，但还是决定在档案中隐去该项调查。州银行继续发展，到1837年，根据“自由银行”法案，州银行开始自行发行纸币。
伴随着州银行发展的，是联邦银行体系的衰弱，美国进入了“自由银行”时代，其特征在于，任何满足最低标准的团体和个人均可申请经营银行业。在此期间，各州建立了初步的、必要的银行业安全措施，大体上保证了发行货币的可靠性；此后，就大开其门，放任州银行的泛滥。除鼓励设立银行之外，法令还准许承认在其它州成立的银行。这就大大地便利了跨州银行业的发展。密歇根和纽约州首当其冲地通过了这些所谓“自由银行”的法令，其它各州迅即仿效。
自由银行法允许有足够资金的任何人都可以建立银行，提供银行服务。最低资本金一般要求为10万美元，没有任何其它的要求；并且，各州的办事手续也已大大简化。如此轻松即可创办银行，被称为“又一个独立宣言”。然而，草率地创办银行导致诈骗猖獗，银行业务品质低劣。
诈骗猖獗和银行业务品质低劣增加了本已紊乱的银行业的不确定性。大家很快就意识到，盲目、狂热创办银行的无相关经验的企业家会惹出很大的麻烦。在自由银行法令实施的第一年，密歇根州有40家银行开业，年底即全部面临破产，努力寻求重组，争取生存。类似的情况在其它各州也大范围蔓延。此后的20年间，在银行开张、关门的同时，各州也在不停地颁布、废止和修订着自由银行法令。
州银行业的不稳定迫使各州修订法令和法定防范措施，各行其是的做法导致了各州法令出现了差异。尽管自由银行法令最初是力图借助方便跨州银行业而凝聚整个国家，但却最终增加了各州银行法令间的差异，并且还在国家层次上惹出麻烦。
自由银行的当头棒喝：1837年大恐慌
随着州银行业的发展，联邦更少地涉足银行体系。国民银行已不复存在，美国银行体系在很大程度上是盲目发展的。虽然，如上所述，银行业得到了迅速的发展，然而，国家经济的严重波动阻碍了坚固经济基础的建立。1837年，经济恐慌引起了银行业的收缩，由于缺乏足够的贵金属，银行无力兑付发行的货币，不得不一再推迟。这场恐慌带来的经济萧条一直持续到1843年。
1837年恐慌的原因是多方面的：贵金属由联邦政府向州银行的转移，分散了储备，妨碍了集中管理；英国银行方面的压力；储备分散所导致的稳定美国经济机制的缺失等等。如上所述，联邦政府将联邦资金存入了州银行，1836年12月，财政部长莱威·伍德布利（LeviWoodbury）报告说，“为防止货币市场上出现不必要的混乱和压力，已经付出了最大的努力”，不过，这种“最大的努力”还远远不够。贵金属的这种分布状况引发了“资金与贸易自然过程的反向流动”。“为促进公共土地销售，贵金属人为地向西流动；但在东部，1837恐慌之前的‘相互信任时期’期间的‘过度交易’和日益增加的信贷需求需要增加货币发行，因而急需贵金属准备。”尽管政府极力鼓励西进运动，并为之配备了资金充足的银行，但东北部地区的商业发展迅速，以致该地区的银行无法满足消费者的借款需求，因为，他们的贵金属储备太低了。
除州银行对联邦存款的管理不善之外，对外贸易也进一步损害了萧条的经济。正如彼得·泰明（PeterTemin）所说，“美国（1834年到1837年间的）通货膨胀……是两种因素的产物，东方贸易的变化和英国的资本输入”。英国资本在美国的投资增加了贵金属储备，增加了“贵金属与货币之比，储备与存款之比”从而“引发了货币存量下降”。与此同时，美国还遭受着对华贸易赤字，耗尽了美国的贵金属。起初，这两种因素在一定程度上进行了相互抵消。然而，不久之后，在1936~1937年间，欧洲的贵金属流入下降，美国银行被迫暂停贵金属支付以保持货币比率的稳定。可用资本的减少恶化了美国经济的通货膨胀。
此外，联邦政府还缺乏对经济形势的集中管理。杰克逊总统肢解了国民银行体系，州银行只有自行其是，各州不得不自行管理贵金属的非自然增减和资本价值的变化。
1837年危机严重地削弱了州银行，即便是最强健的银行也不例外。19世纪30年代美国最大的银行之一宾西法尼亚美国银行也未能渡过这场危机，美国最大银行的破产引发了广泛的恐慌。如同政治自身一样，国家恐慌也会造就临时伙伴，宾西法尼亚美国银行破产前不久，先前就联邦政府是否应该涉足银行业问题而相互对立的批评家们开始站到一起，寻求银行管理和银行稳定问题的解决方案。双方的合作催生了独立财政法案。
集权的回归：对稳定的渴望压倒了一切
到1840年，先前支持“宠物银行”的人士加入了赞成独立财政人士的阵营。在他们的共同努力下，独立财政法案得以通过。这一法案创立了独立的财政，以便更好地管理国家经济，并将货币政策的管理当作其唯一目标。尽管由于反对创立中央银行的辉戈党控制了国会，于1841年废止了这项法案，但在1846年又得以恢复。
阿尔伯特·加勒廷强烈支持创立联邦银行，在他的一生中，为国民银行的建立付出了大量的时间和努力，强烈支持独立财政法案。再加上他在美国金融界非常有影响力，还是来自于宾西法尼亚的参议员，在杰斐逊和麦迪逊总统手下做了13年的财政部长，担任过纽约市国民银行行长，创立了纽约大学。他的观点备受尊重，也正是他带动了美国银行业集中管理的努力。加勒廷认为，对于国家整体福利而言，国民银行依然是十分重要的。尽管有着加勒廷的支持，许多美国人也同样信奉集中的银行业会有益于美国经济，可是，一搓狂热的政治家却进行了阻挠。
詹姆斯·波尔克总统（JamesPolk）尽其游说、施压等所能，通过国会恢复了独立财政法案。法案的恢复不仅重建了独立财政，还修改和扩大了财政部的权力。新财政法案一旦生效，就会启动美国银行业回归国有。财政部建立起一系列的二级国库，不再依赖杰克逊的“宠物银行”。这一朝向统一银行体系的积极举措也增添了财政部的职责，除监督国家货币体系外，财政部还要独立开展银行业务，并不借助于国民银行或中央银行的协作。
然而，这部法案并未带来希望之中的经济稳定。19世纪40年代，美国通过西进继续着自己的增长，加利福尼亚的淘金热增加了西部各州的财富和贸易，对银行业的需求也同时增加。因为州银行一直自行发行货币，纸币的不同给伪币打开了方便之门，这就引发了一系列的新问题，出乎当初规划财政部责任时之意料。到50年代，上千种真真假假的纸币都在流通，独立银行家和商人已无力承担本已艰难的维持一个稳定货币体系的任务。
双重银行体系的最终确立：国民银行法案的施行
美国经济从1837年恐慌复苏之后，银行业的波动还在继续。铁路迅速增长引领的交通业的大发展催生了国家团结的意识，后者又继而促进了州际贸易。然而，30年代铁路的迅速增长及其带动的投资削弱了东部银行。受铁路大发展的影响，因“过度投机”而签订的大笔“协议贷款”的东部银行遭受到了严重的压力。虽然经济基本面良好，“微不足道的缘由甚或杯弓蛇影的担忧所产生的恐惧”……“无根据地”引发了1857年恐慌。与1837年不同，此次恐慌产生了国际性后果，迅速地紧缩了整个国民经济，引发了“美国历史上最严重的一次经济危机”。
俄亥俄寿险信托公司的破产是早间州际贸易和银行投机引发经济波动的一个例证，它是遇到麻烦的首家大型金融企业。虽然人们对它破产严重性的认识不尽一致，但一般都认为它应对1857年恐慌负有责任。俄亥俄寿险虽然成立于俄亥俄并以之为主要基地，但出于交易目的，在纽约华尔街设立了分支机构，用以投资东部金融市场，并为其它俄亥俄银行提供中介服务。
1857年恐慌起始于俄亥俄寿险一位职员挪用了该公司的几乎全部资本金这一事件。纽约的银行家迅速对此作出反应，对交易进行了限制，给客户和银行家们带来了金融末日来临的感觉。《哈勃周刊》描述道，“上午10点到下午4点期间，财富完成了从生成到毁灭的过程”。然而，华尔街的这一幕只是1857年恐慌的一个小小片段。随着英国资本从美国银行撤出，俄罗斯抛售美国棉花以及美国制造品出现过剩，市场也开始出现忧虑。
更糟的是，华尔街恐慌发生几个月后，满载黄金的“中美号“客货轮遭遇飓风沉没。船上所载是为东部银行作储备的旧金山造币厂新铸造的金币。随着危机的深入，1415家美国银行被迫停业，失业大量出现，土地开发也陷入停顿。
1857年恐慌是第一次“全世界范围的经济危机”。建立于19世纪50年代的德国工商银行倒闭了；贸易的衰退影响了众多商品的价格，巴西咖啡价格的下跌在巴西产生了广泛的后果；类似的价格波动还发生在南非和远东。许多州，包括纽约、俄亥俄、印第安纳和田纳西等，都采取了合并和共同保险以降低各家银行的紧张状况。这场恐慌的正式结束是在1861年，当时，经济方面的担忧逐渐平息，美国进入内战时期。
国会需要组织收入，稳定经济以筹措军费。1861年，内战爆发后不久，国会批准了联邦收入税；此后不久，财政部首次发行纸币。次年，国会修订了直接税和国家纸币的发行。
1862年的《国内收入法》新增了许多生财之道。把收入在600到10000美元之间的收入税税率提高到3%；新增了一个税级，收入在10000美元之上的，适用税率为5%。该法还新增了多项业务许可，并对白酒、烟草、扑克、游艇、台球桌、珠宝、报纸广告等征税，实际上，几乎是对神职人员和邮票之外的所有行业都进行课税。最后，还对工业制成品和成品肉征收增值税，开征遗产税，对公司、银行和保险公司就其总收入和向投资者支付的股利和利息也征收税款。此外，国会也通过《法定货币法》由财政部发行了大量的货币。
1862年的《法定货币法》规定发行“绿钞”，这种美钞以其首次用绿色印刷而得名；并且，这种美钞的发行无需贵金属准备。通过这一法案，国会首期发行了1亿5千万美元的国库券，当年以同样的形式又发行了1亿5千万美元；1863年，又先后两次发行债券，一次为3亿美元，另一次为4亿美元。国会授权财政部长确定私人印钞公司设计、印制美钞。钞票一经发行，即直接进入流通，而非仅在银行和票据交换所使用。
然而，绿钞的发行受到了攻击。1870年，赫伯恩诉格林斯沃尔德一案要求美国最高法院裁决绿钞能否用于清偿一切公私债务。首席法官沙尔门·P.切斯（SalmonP.Chase）认为《法定货币法》违宪，因为，无准备的纸币会贬值，而以贵金属为准备的货币则不会；因此，国会没有把货币从金属转向纸质的权力。不过，故事并未结束。
13个月之后，法院撤消了此案的判决。首席法官斯特朗（Strong）认为，“法院不宜裁决国会行为的适当性，只能是裁决其行为是否在宪法规定的范围之内。”法院的判决也确认了国会发行绿钞的权力，法院认可了绿钞是偿债的法定货币。此案也引起了尤利塞斯·S.格兰特（UlysessS.Grant）的注意，他公开反对赫伯恩的观点。正是格兰特总统任命了斯特朗为首席法官，因而他对此案的结果非常关注。
此案在法庭上引起了广泛的辩论，判决意见长达224页，包括16页的赞同意见和111页的不同意见。法院以四对三的多数赞同国会发行绿钞的权力的裁决。
如同建立国民银行一案一样，国会管理国家金融事务的权力引起了争论。最终，美国政府的行政机构、立法机构和审判机构作出决定，国家经济需要联邦管理。
直至19世纪60年代，银行几乎全部由各州管理，联邦的干涉微乎其微。国内战争充分表明，国家需要进行整体管理，银行体系也不例外。
内战要求增加政府资金，为此，国会颁布了1863年《国家通货法》，后经修订并被1864年《国民银行法》所取代。这两部法案给予了联邦政府继续控制这一未建有中央银行的银行体系的权力。
《国民银行法》内容广泛而明确。它继承了《法定货币法》，确立了替代现存州银行货币的国家货币。这一法案还规定对州银行的纸币征收10%的税，这样一来，使用这种纸币就很不划算了。虽然这种税是歧视性的，不适用于联邦纸币，但却在韦思银行诉费诺一案中得到确认。
法院认为，对州银行纸币的联邦税无异于联邦财产税。法院判定，联邦政府有权向“州许可的特许权”征税，因为“特许权也是财产”，也“完全是课税对象”。由于联邦政府有税收权，因此，法院“不能要求立法机关对政府实施其被认可的权力施加限制“。
除创立国家货币之外，《国民银行法》还确立了银行的国家许可权。统一许可创立了国民银行体系，也推行了统一的银行标准——同时适用于州银行和联邦银行。这是朝着国家金融集中迈出的一大步。统一银行管理的创立和国家货币的推出共同方便了内战债券的发行。
国家许可体系是州银行体系的补充，并不取代州银行体系。各州的银行规定一般较联邦规则宽松，这就吸引了不少银行家经营州银行。由于州银行开始为储户开设支票账户，这种账户是免征上述10%税的，因而受到欢迎，州银行也得以生存下来。
州银行和联邦银行的共存造就了一个双重银行体系。国民银行法创立了州银行和联邦银行并存的体系：联邦银行由联邦政府颁发许可、实施监管；而州银行和私营银行则由州政府负责。因而，这一体系是汉密尔顿理想和杰克逊等人理想的折衷。
联邦银行体系允许国会在国家货币的流动和供给管理中发挥重要作用。当出现地区性和全国性危机时，一个单一体会及时提供救助。州银行也大有用武之地，规模小、反应快，能够更方便地为当地提供信贷。
这一体系经受住了1869年、1873年、1884年、1893年等一系列经济危机的考验。
小结
作为一个国家，美国在1787～1893年间取得了长足的发展，需要一个能够与之相适应的金融体系。国家经济的发展导致了双重银行体系的出现，这一体系将集中管理的优点与地区化服务的灵活性结合了起来。美国银行体系是在不断的试错中发展起来的，对不断演化的、经常是难以预见的需求进行适应是银行体系获得成功的先决条件。