内容提要：充分认识农村综合改革的重要意义及其艰巨性，准确把握农村综合改革的关键环节，明确任务，按照完善社会主义市场经济体制的改革方向和社会主义新农村建设的总体要求加快农村综合改革步伐，以乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政体制改革为重点，着力解决长期存在的城乡分割、城乡之间要素分配不均、农村管理方式滞后等突出问题，逐步建立以工促农、以城带乡、城乡互动、平等发展的长效机制。
创新农村综合改革机制，构建推动我区新农村建设健康发展的长效机制，是党中央的要求，也是新农村建设的现实需要。2005年12月31日《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中把深化农村综合改革、创新农村体制机制、建立新农村建设的长效机制作为关键措施予以重点强调。2006年9月，全国农村综合改革工作会议指出，农业税的取消标志着我国农村改革开始进入综合改革的新阶段。会议强调“要充分认识农村综合改革的重要性和艰巨性，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推动社会主义新农村建设。”2007年4月11日至14日，胡锦涛同志来我区调研时指出，宁夏要“在社会主义新农村建设上迈出更大步伐，在转变经济增长方式上迈出更大步伐，在生态环境保护上迈出更大步伐，在深化改革开放上迈出更大步伐”。总书记的讲话同样把新农村建设和深化改革摆在十分突出的位置。
一、充分认识农村综合改革的艰巨性
2006年2月，胡锦涛同志在中央党校分析目前农村改革和发展所面临的困难时明确指出：“目前制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民持续稳定增收的长效机制尚未形成，农村经济社会发展滞后的局面也还没有根本改变，统筹城乡发展的体制机制没有完全建立起来。”可见，社会主义新农村建设还面临着许多亟待解决的问题，农村综合改革的阻力比较大。突出表现在两个方面：一方面，农村综合改革机制创新面临两难选择。农村改革的主要目的在于，解决城乡分割、城乡之间要素分配不均、农村管理方式滞后等突出问题，构建“以工促农、以城带乡、城乡互动、平等发展”的有效机制。这种改革是我国现代化建设中具有里程碑意义的伟大变革，是前所未有的宏大工程。尽管这样的改革具有不可阻挡的历史必然性，但我们并不能忽视改革所面临的很多困境：（1）现有生产力水平下，解决城乡分割体制短期内不可能一步到位。户籍制度改革和人口自由流动的在目前情况下还难以完全实现。如果一下放开，大量农村人口对城市的冲击短期内难以根本消除，劳动力就业、适龄子女教育、安全居住、安全出行等一系列后续需求将迅速扩大。供求矛盾将会集中暴露，公共服务体系的承受能力将面临巨大考验，甚至可能出现让城市政府措手不及的情形。如果继续封堵，将严重违背经济社会发展规律，势必导致政府首先成为进一步改革事实上的阻力。因此，促进城乡一体化要积极稳妥，因势利导，循序渐进，要注意避免盲目冒进和一味封堵两种倾向。一些改具体改革措施的出台要注意时机和力度的把握、注意相关配套措施的衔接。（2）现有城乡分割格局下，生产要素（人是最重要的生产要素）自由流动的问题短期内不可能根本解决。城乡一体化是历史趋势，农村综合改革以及城乡一体化进程的推进是责无旁贷的历史任务，只能进、不能退，退是没有出路的。但同时，我们应该清醒地看到，城乡生产要素自由流动不可能在短期内完全实现。即使是城乡分割的体制（制度）问题解决了，从制度上允许资源在城乡自由互动，也存在一个严重的不容忽视的问题：由于城乡之间自然环境和基础设施的巨大差距，生产要素（人、资金、技术）由城市向农村流动本来就十分困难，再加上许多制度因素导致的城乡居民身份地位的事实上的不平等，使“生产要素由城市向农村流动”成为违背市场经济规律的行为，自然难以成为作为“经济人”的各投资主体的自觉自愿行动。因此，农村基础条件的改善、投资居住环境的提升是一项长期而艰巨的任务，农村综合改革必须从这一基本判断出发。（3）受农村自然环境和现有投资体制制约，缩小城乡基础设施差距的任务非常艰巨。国家明确要在基础设施和公共产品供给方面向农村倾斜，这是非常及时和必要的科学决策。如果没有大手笔，大措施，缩小成效差距是非常难的，而城乡均等几乎是不可能的，“缩小城乡差距”也有可能成为空话。我国的城市建设经过五六十年的努力和积累才达到现在的水平。由于农村人口居住分散，基础设施建设投资大，任务十分艰巨，仅靠国家的财力是远远不够的，农民因目前尚处于相对贫困的阶段而缺少建设资金，因缺乏长效的增收渠道进而缺乏长效的自我投入。其他各类社会投资主体由于农村投资收益水平过低、风险过大而不愿意到农村去投资。在这样的情况下，农村面貌怎么能迅速改善？这是一个需要统筹考虑的复杂问题。在基础设施建设方面缩小城乡差距的难度在于：在城乡间已经存在巨大差距的基础上，用较少的投资在更大的面积上搞农村基础设施建设与用较大的投资在较小的面积上搞城市基础设施，缩小差距是不可能的。而要把城乡投资格局颠倒过来，把主要力量放在农村建设上，在城市化尚未完成的情况下也几乎是不可能的。换句话说，缩小城乡基础设施差距的难度是非常艰巨的，目前的任务主要是遏制城乡差距进一步拉大的趋势。我们深深地认同新农村建设“等不得、急不得”的科学认识。因此，建设社会主义新农村，改善农村基础条件和投资环境，是解决农村问题，实现城乡一体化的治本之策。农村综合改革、城乡一体化注定是一条不平坦的漫漫之路，任何急躁情绪下的赶超行为和一哄而上的形式主义做法都不仅不能加快这一进程，相反只会延缓这一进程。另一方面，农村改革机制存在系统性问题。农村工作比较普遍地面临着“两弱两散”的环境：农业是弱势产业，农民是弱势群体；农村居民居住和生产分散，集体特征弱化，生产总体上缺乏计划、土地规模利用受到制约；农村人心涣散，基层组织缺乏凝聚力。这种状况与农村人多面广的国情特征决定了，农村综合改革必将是一个渐进的过程。从实质上看，联产承包责任制是对传统农业生产方式的某种回归。这种回归给我们的最大启示在于：生产关系对生产力有促进作用也有破坏作用，这种促进力或者破坏力终究是有限的，生产关系不能超越生产力发展的历史阶段。有了这些启示，对今后的农村改革和发展是有益的。也就是说，农村改革不能超越农村生产力发展水平阶段。从现实情况看，各地对农村改革的总体方向和目标的认识是明确的，但普遍存在以“急”为基本特征的各种“改革措施”的失当，使的农村改革机制逐渐形成了系统性问题。最突出的譬如：（1）改革的动力机制存在严重缺陷，与现行投资体制、二次分配体制有关、形成了以形式主义、机会主义为主要特征的利益获得机制，从而基层干部和广大群众的改革积极性不高，发展愿望被压抑。（2）改革的主体不够明确，部分领导干部存在一个错误的认识，把广大民众被视作是需要被管理甚至被驱使的群体；把广大基层工作者成为简单地执行命令的“士兵”；只把党政领导甚至一把手看作是改革者，从而导致主要以自上而下推动为主的改革措施层出不穷，基层及大众改革的积极性受挫。（3）改革的利益机制被扭曲，没有很好地解决谁应该是改革的受益者的问题。（4）改革的评价机制不合理，改革是成功的还是失败的，不是由民众说了算，也不是由“上帝”说了算，而是由上司说了算，如此情景下，对于被考核者、被评价者而言，孰轻孰重不言自明。在这种情况下，政绩工程就不可避免；形式主义就难以禁绝。
强调面临的困难，不等于畏惧困难而手足无措；认识存在的问题，不等于畏惧问题而裹足不前。把困难估计足，是为了很好地克服困难；把问题摆清楚，是为了很好地解决问题。我们充分地看到了目前农村综合改革所面临的难得的历史机遇、有利的政策环境和良好的工作基础。首先，中央提出了“两个趋向”的重要论断，做出了我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段的重要判断，制定了实行工业反哺农业、城市支持农村的重大方针，为全面推进农村综合改革，提供了有力的保障。改革开放以来，我国综合经济实力明显提升，财政收入明显增加，全面推进农村综合改革的经济能力明显增强，已经有条件推进以前多年想改而未能付诸实施的改革。其次，农民盼望深化农村综合改革，各级政府支持农村综合改革，社会各界关心农村综合改革，共同构成推进农村综合改革的良好社会氛围。第三，农村税费改革试点以来，各地普遍进行了乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革的积极探索，取得了一定进展，探索了一些路子，积累了一些经验，为全面推进农村综合改革奠定了良好工作基础。总之，我国农村改革与发展，挑战与机遇并存，困难与希望同在。只要我们牢固树立“不改革就没有出路、不创新就难以发展”的观念，积极稳妥地推进农村综合改革，不断总结农村改革的经验教训，就一定会有科学的改革措施保证实现农村经济社会又好又快发展的目标。
二、明确农村综合改革的关键环节和主要任务
推进农村综合改革必须紧紧抓住三个关键环节：一是积极稳妥推进乡镇机构改革。认真总结各地改革试点的做法和经验，紧紧抓住转变政府职能这个重点，强化乡镇政府社会管理和公共服务职能，转变工作方式。精简人员和机构，妥善安置分流人员。创新事业站所运行机制，保证各项农业社会化服务正常开展。二是加大农村义务教育体制改革力度。建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，中央和省级政府要更多地承担经费保障责任。认真落实国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的有关规定，使农村义务教育的发展有稳定的资金来源。三是进一步改革县乡财政管理体制。完善省以下财政体制，提高县乡财政的自我保障能力。进一步规范财政转移支付制度，完善中央对地方缓解县乡财政困难的奖补办法。改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进“省直管县”和“乡财县管乡用”等改革试点。按照公共财政原则，进一步调整财政支出结构，增加农村公共产品和服务的支出比重。
推进农村综合改革的主要目标是：以促进农民增收为目标，以解决农业和农村亟待解决的热点难点问题为突破口，以激发农村经济发展活力为中心，通过农村管理组织和经营组织创新，加强农村公共事务管理、农业生产经营管理、保障农民民主权利、促进乡镇政府服务职能到位,充分调动广大农民群众的积极性和创造性，推进农村经济社会全面发展，逐步建立以工促农、以城带乡、城乡互动、平等发展的长效机制。
具体来说，重点要在以下9个方面实现创新：1.创新农业科技服务机制。明确农业科技服务的性质、地位和作用；建立科技服务与产业的结合机制；建立农业科技服务人员激励约束机制。通过改革，规范乡镇农业科技服务中心管理，引导服务网络向村级、种养大户、专业合作社、龙头企业延伸；乡镇农业综合服务中心要与种养业大户建立密切联系，挂牌服务。用信息化手段提升农业科技服务体系，如采用农业科技服务热线、互联网技术服务等形式拓展服务范围、提高服务效率。实施科技入户工程，积极推行“科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人”的技术推广新机制；加强村级农民技术员队伍建设。2.创新林业管理体制。搭建集体和个人林业产权交易平台，规范产权登记、变更、交易，在各市县建立林业产权交易中心；探索建立家庭联合经营、委托经营、合作制、股份制等各种形式的新型林业经营实体；鼓励和引导林农建立林木种苗、造林育林、护林联防等联合组织；围绕枸杞、红枣、苹果等特色种植，加强技术合作、市场营销等各类专业协会的科学运作，提高效率和把握市场的能力。3.创新耕地流转机制。按照依法、自愿、有偿原则，积极引导耕地流转，发展特色农产品规模种植，为劳动力进程务工解除后顾之忧。目前主要是开展多种形式的耕地流转服务试点，完善和推广各地土地流转方面好的经验，形成可供全国推广的成熟的土地流转模式。4.创新农村融资机制。在农村金融发展方面，要继续把建立信用镇、信用村、信用户活动和村级减债解困、农民融资有机结合起来，增强村级造血功能，着力解决农民贷款难问题。5.构建统一规范的市场机制。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，在资源配置、产业发展、劳动就业、社会保障等方面构建起城乡平等统一、资源共享、人力互动、要素互配、产业互补的新机制。6创新农村投资建设机制。改变农业农村在资源配置中的不利地位。利用财政资金的杠杆效用引导民间投资向“三农”领域延伸，繁荣农村经济。7.创新农村公共产品供给机制。建立健全财政支农资金的稳定增长机制；逐步完善农村社会保障制度，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，建立多渠道农村社会保障资金投入机制。8.创新经济社会管理方式。改革劳动就业、户籍管理等制度，促进各类生产要素在城乡之间自由流动，逐步建立人才技术资金向农村有序流动的新机制，保证新农村建设始终有力有序有效地推进。9.创新农村基层组织运行机制。一是化解乡村债务，用“清欠偿债、核销化债、降息减债、拍卖还债、化转清债”等手段化解乡村债务，所有乡镇、村要做到“零负债”，实现农村经济良性发展。二是清理乡村资产，实现在产权清晰基础上的保值增值。三是强化乡村治理机制，充分体现民情民意。
三、积极推进农村综合改革的保障措施
按照科学发展观和“多予少取放活”的方针以及“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求，统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村战略，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。坚持以发展农村经济为中心，促进粮食稳定发展、农民持续增收；坚持农村基本经营制度，尊重农民的主体地位，不断创新农村体制机制；坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠；坚持科学规划，实行因地制宜、分类指导，有计划有步骤有重点地逐步推进；坚持发挥各方面积极性，依靠农民辛勤劳动、国家扶持和社会力量的广泛参与，使新农村建设成为全党全社会的共同行动。加强统一领导，切实尊重民意，努力开创民主决策、规划引导、社会参与、协调推进的社会主义新农村建设的新局面。
1.坚持党的领导，建立指导和反馈机制
推进社会主义新农村建设事关我国农业和农村的长远发展，事关改革开放和现代化建设的大局。各级党委和政府的工作部门都要明确自身在新农村建设中的职责和任务，特别是宏观管理、基础产业和公共服务部门，在制定发展规划、安排建设投资和事业经费时，要充分考虑统筹城乡发展的要求，更多地向农村倾斜。各地区各部门要建立推进新农村建设的工作协调机制，加强统一领导，明确职责分工，搞好配合协作。各级领导干部要深入农村调查研究，总结实践经验，加强指导服务，帮助基层解决新农村建设中遇到的各种矛盾和问题。
2.坚持民主决策，完善乡村治理机制
切实维护农民的民主权利。健全充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。完善村民“一事一议”制度，健全农民自主筹资筹劳的机制和办法，引导农民自主开展农村公益性设施建设。开展村务公开民主管理示范活动，推动农村基层志愿服务活动。按照中央要求，在推进新农村建设工作中注重实效，不搞形式主义；量力而行，不盲目攀比；民主商议，不强迫命令；突出特色，不强求一律；引导扶持，不包办代替。推行民主决策来是杜绝形式主义、命令主义和盲目攀比等现象的法宝。加强农村法治建设。深入开展农村普法教育，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉意识和能力；通过法治手段妥善处理农村各种社会矛盾，加强农村社会治安综合治理，打击“黄赌毒”等社会丑恶现象，建设平安乡村，创造农民安居乐业的社会环境。培育农村新型社会化服务组织。在继续增强农村集体组织经济实力和服务功能、发挥国家基层经济技术服务部门作用的同时，要鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织。鼓励发展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务。积极培育农民专业合作组织。依法引导农业生产者和农产品加工、出口企业加强行业自律，搞好信息服务，维护成员权益。快农村信息化建设步伐，让互联网尽快延伸到农村，以信息化带动农业产业化的良性发展。
3.坚持科学规划，建立前瞻性的引导机制
新农村建设涉及经济、政治、文化和社会各个方面，是一项十分复杂的系统工程，必须切实加强规划工作。第一，要按照统筹城乡经济社会发展的要求，把新农村建设纳入当地经济和社会发展的总体规划。要明确推进新农村建设的思路、目标和工作措施，统筹安排各项建设任务。第二，要充分考虑农民的切身利益和发展要求，在促进农村经济发展的基础上，区分轻重缓急，突出建设重点，加强饮水安全、农田水利、乡村道路、农村能源等基础设施建设，加快教育、卫生等公共事业发展。第三，要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，广泛听取基层和农民群众的意见和建议，提高规划的科学性、民主性、可行性，确保新农村建设扎实稳步推进。第四，要按照节约土地、设施配套、节能环保、突出特色的原则，做好乡村建设规划，引导农民合理建设住宅，保护有特色的农村建筑风貌。
4.建立政策扶持体系，形成广泛参与的激励机制
认真落实胡锦涛同志关于“要完善机制、形成合力，建立党委领导、政府负责、部门齐抓共管、全社会积极参与的工作机制”的要求，动员各方面力量广泛参与社会主义新农村是建设。各行各业都要关心支持新农村建设，为新农村建设做出贡献。农村改革和发展是一项全新的事业，既要采取可行的政策措施保护改革者，奖励改革成功者；又要明确纪律，防止以改革的名义搞政绩工程，防止强迫命令和形式主义，切忌损害农民群众利益的事件再次发生。充分发挥城市带动农村发展的作用，加大城市经济对农村的辐射，加大城市人才、智力资源对农村的支持，加大城市科技、教育、医疗等方面对农民的服务。不仅要重视增强大中城市对农村转移人口的承载力和服务功能，更要重视小城镇对广大农村的辐射带动作用。从环境卫生、社会治安、工商管理、人文精神等层面加强综合治理，全面改善现有小城镇的投资发展环境，增强小城镇的承载能力、吸引能力和服务能力，吸引农民向城镇转移。要形成全社会参与新农村建设的激励机制，鼓励各种社会力量投身社会主义新农村建设，引导党政机关、人民团体、企事业单位和社会知名人士、志愿者对乡村进行，加强舆论宣传，努力营造全社会关心、支持、参与建设社会主义新农村的浓厚氛围。允许在互惠互利原则下的城乡互动交流，促进城乡居民间的资源互补、知识互补、信息互补。
主要参考文献：
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19.宁夏发改委经济研究中心《2005-2006年科研成果汇编》，内部资料。
创新农村综合改革机制，构建推动我区新农村建设健康发展的长效机制，是党中央的要求，也是新农村建设的现实需要。2005年12月31日《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中把深化农村综合改革、创新农村体制机制、建立新农村建设的长效机制作为关键措施予以重点强调。2006年9月，全国农村综合改革工作会议指出，农业税的取消标志着我国农村改革开始进入综合改革的新阶段。会议强调“要充分认识农村综合改革的重要性和艰巨性，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推动社会主义新农村建设。”2007年4月11日至14日，胡锦涛同志来我区调研时指出，宁夏要“在社会主义新农村建设上迈出更大步伐，在转变经济增长方式上迈出更大步伐，在生态环境保护上迈出更大步伐，在深化改革开放上迈出更大步伐”。总书记的讲话同样把新农村建设和深化改革摆在十分突出的位置。
一、充分认识农村综合改革的艰巨性
2006年2月，胡锦涛同志在中央党校分析目前农村改革和发展所面临的困难时明确指出：“目前制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民持续稳定增收的长效机制尚未形成，农村经济社会发展滞后的局面也还没有根本改变，统筹城乡发展的体制机制没有完全建立起来。”可见，社会主义新农村建设还面临着许多亟待解决的问题，农村综合改革的阻力比较大。突出表现在两个方面：一方面，农村综合改革机制创新面临两难选择。农村改革的主要目的在于，解决城乡分割、城乡之间要素分配不均、农村管理方式滞后等突出问题，构建“以工促农、以城带乡、城乡互动、平等发展”的有效机制。这种改革是我国现代化建设中具有里程碑意义的伟大变革，是前所未有的宏大工程。尽管这样的改革具有不可阻挡的历史必然性，但我们并不能忽视改革所面临的很多困境：（1）现有生产力水平下，解决城乡分割体制短期内不可能一步到位。户籍制度改革和人口自由流动的在目前情况下还难以完全实现。如果一下放开，大量农村人口对城市的冲击短期内难以根本消除，劳动力就业、适龄子女教育、安全居住、安全出行等一系列后续需求将迅速扩大。供求矛盾将会集中暴露，公共服务体系的承受能力将面临巨大考验，甚至可能出现让城市政府措手不及的情形。如果继续封堵，将严重违背经济社会发展规律，势必导致政府首先成为进一步改革事实上的阻力。因此，促进城乡一体化要积极稳妥，因势利导，循序渐进，要注意避免盲目冒进和一味封堵两种倾向。一些改具体改革措施的出台要注意时机和力度的把握、注意相关配套措施的衔接。（2）现有城乡分割格局下，生产要素（人是最重要的生产要素）自由流动的问题短期内不可能根本解决。城乡一体化是历史趋势，农村综合改革以及城乡一体化进程的推进是责无旁贷的历史任务，只能进、不能退，退是没有出路的。但同时，我们应该清醒地看到，城乡生产要素自由流动不可能在短期内完全实现。即使是城乡分割的体制（制度）问题解决了，从制度上允许资源在城乡自由互动，也存在一个严重的不容忽视的问题：由于城乡之间自然环境和基础设施的巨大差距，生产要素（人、资金、技术）由城市向农村流动本来就十分困难，再加上许多制度因素导致的城乡居民身份地位的事实上的不平等，使“生产要素由城市向农村流动”成为违背市场经济规律的行为，自然难以成为作为“经济人”的各投资主体的自觉自愿行动。因此，农村基础条件的改善、投资居住环境的提升是一项长期而艰巨的任务，农村综合改革必须从这一基本判断出发。（3）受农村自然环境和现有投资体制制约，缩小城乡基础设施差距的任务非常艰巨。国家明确要在基础设施和公共产品供给方面向农村倾斜，这是非常及时和必要的科学决策。如果没有大手笔，大措施，缩小成效差距是非常难的，而城乡均等几乎是不可能的，“缩小城乡差距”也有可能成为空话。我国的城市建设经过五六十年的努力和积累才达到现在的水平。由于农村人口居住分散，基础设施建设投资大，任务十分艰巨，仅靠国家的财力是远远不够的，农民因目前尚处于相对贫困的阶段而缺少建设资金，因缺乏长效的增收渠道进而缺乏长效的自我投入。其他各类社会投资主体由于农村投资收益水平过低、风险过大而不愿意到农村去投资。在这样的情况下，农村面貌怎么能迅速改善？这是一个需要统筹考虑的复杂问题。在基础设施建设方面缩小城乡差距的难度在于：在城乡间已经存在巨大差距的基础上，用较少的投资在更大的面积上搞农村基础设施建设与用较大的投资在较小的面积上搞城市基础设施，缩小差距是不可能的。而要把城乡投资格局颠倒过来，把主要力量放在农村建设上，在城市化尚未完成的情况下也几乎是不可能的。换句话说，缩小城乡基础设施差距的难度是非常艰巨的，目前的任务主要是遏制城乡差距进一步拉大的趋势。我们深深地认同新农村建设“等不得、急不得”的科学认识。因此，建设社会主义新农村，改善农村基础条件和投资环境，是解决农村问题，实现城乡一体化的治本之策。农村综合改革、城乡一体化注定是一条不平坦的漫漫之路，任何急躁情绪下的赶超行为和一哄而上的形式主义做法都不仅不能加快这一进程，相反只会延缓这一进程。另一方面，农村改革机制存在系统性问题。农村工作比较普遍地面临着“两弱两散”的环境：农业是弱势产业，农民是弱势群体；农村居民居住和生产分散，集体特征弱化，生产总体上缺乏计划、土地规模利用受到制约；农村人心涣散，基层组织缺乏凝聚力。这种状况与农村人多面广的国情特征决定了，农村综合改革必将是一个渐进的过程。从实质上看，联产承包责任制是对传统农业生产方式的某种回归。这种回归给我们的最大启示在于：生产关系对生产力有促进作用也有破坏作用，这种促进力或者破坏力终究是有限的，生产关系不能超越生产力发展的历史阶段。有了这些启示，对今后的农村改革和发展是有益的。也就是说，农村改革不能超越农村生产力发展水平阶段。从现实情况看，各地对农村改革的总体方向和目标的认识是明确的，但普遍存在以“急”为基本特征的各种“改革措施”的失当，使的农村改革机制逐渐形成了系统性问题。最突出的譬如：（1）改革的动力机制存在严重缺陷，与现行投资体制、二次分配体制有关、形成了以形式主义、机会主义为主要特征的利益获得机制，从而基层干部和广大群众的改革积极性不高，发展愿望被压抑。（2）改革的主体不够明确，部分领导干部存在一个错误的认识，把广大民众被视作是需要被管理甚至被驱使的群体；把广大基层工作者成为简单地执行命令的“士兵”；只把党政领导甚至一把手看作是改革者，从而导致主要以自上而下推动为主的改革措施层出不穷，基层及大众改革的积极性受挫。（3）改革的利益机制被扭曲，没有很好地解决谁应该是改革的受益者的问题。（4）改革的评价机制不合理，改革是成功的还是失败的，不是由民众说了算，也不是由“上帝”说了算，而是由上司说了算，如此情景下，对于被考核者、被评价者而言，孰轻孰重不言自明。在这种情况下，政绩工程就不可避免；形式主义就难以禁绝。
强调面临的困难，不等于畏惧困难而手足无措；认识存在的问题，不等于畏惧问题而裹足不前。把困难估计足，是为了很好地克服困难；把问题摆清楚，是为了很好地解决问题。我们充分地看到了目前农村综合改革所面临的难得的历史机遇、有利的政策环境和良好的工作基础。首先，中央提出了“两个趋向”的重要论断，做出了我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段的重要判断，制定了实行工业反哺农业、城市支持农村的重大方针，为全面推进农村综合改革，提供了有力的保障。改革开放以来，我国综合经济实力明显提升，财政收入明显增加，全面推进农村综合改革的经济能力明显增强，已经有条件推进以前多年想改而未能付诸实施的改革。其次，农民盼望深化农村综合改革，各级政府支持农村综合改革，社会各界关心农村综合改革，共同构成推进农村综合改革的良好社会氛围。第三，农村税费改革试点以来，各地普遍进行了乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革的积极探索，取得了一定进展，探索了一些路子，积累了一些经验，为全面推进农村综合改革奠定了良好工作基础。总之，我国农村改革与发展，挑战与机遇并存，困难与希望同在。只要我们牢固树立“不改革就没有出路、不创新就难以发展”的观念，积极稳妥地推进农村综合改革，不断总结农村改革的经验教训，就一定会有科学的改革措施保证实现农村经济社会又好又快发展的目标。
二、明确农村综合改革的关键环节和主要任务
推进农村综合改革必须紧紧抓住三个关键环节：一是积极稳妥推进乡镇机构改革。认真总结各地改革试点的做法和经验，紧紧抓住转变政府职能这个重点，强化乡镇政府社会管理和公共服务职能，转变工作方式。精简人员和机构，妥善安置分流人员。创新事业站所运行机制，保证各项农业社会化服务正常开展。二是加大农村义务教育体制改革力度。建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，中央和省级政府要更多地承担经费保障责任。认真落实国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的有关规定，使农村义务教育的发展有稳定的资金来源。三是进一步改革县乡财政管理体制。完善省以下财政体制，提高县乡财政的自我保障能力。进一步规范财政转移支付制度，完善中央对地方缓解县乡财政困难的奖补办法。改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进“省直管县”和“乡财县管乡用”等改革试点。按照公共财政原则，进一步调整财政支出结构，增加农村公共产品和服务的支出比重。
推进农村综合改革的主要目标是：以促进农民增收为目标，以解决农业和农村亟待解决的热点难点问题为突破口，以激发农村经济发展活力为中心，通过农村管理组织和经营组织创新，加强农村公共事务管理、农业生产经营管理、保障农民民主权利、促进乡镇政府服务职能到位,充分调动广大农民群众的积极性和创造性，推进农村经济社会全面发展，逐步建立以工促农、以城带乡、城乡互动、平等发展的长效机制。
具体来说，重点要在以下9个方面实现创新：1.创新农业科技服务机制。明确农业科技服务的性质、地位和作用；建立科技服务与产业的结合机制；建立农业科技服务人员激励约束机制。通过改革，规范乡镇农业科技服务中心管理，引导服务网络向村级、种养大户、专业合作社、龙头企业延伸；乡镇农业综合服务中心要与种养业大户建立密切联系，挂牌服务。用信息化手段提升农业科技服务体系，如采用农业科技服务热线、互联网技术服务等形式拓展服务范围、提高服务效率。实施科技入户工程，积极推行“科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人”的技术推广新机制；加强村级农民技术员队伍建设。2.创新林业管理体制。搭建集体和个人林业产权交易平台，规范产权登记、变更、交易，在各市县建立林业产权交易中心；探索建立家庭联合经营、委托经营、合作制、股份制等各种形式的新型林业经营实体；鼓励和引导林农建立林木种苗、造林育林、护林联防等联合组织；围绕枸杞、红枣、苹果等特色种植，加强技术合作、市场营销等各类专业协会的科学运作，提高效率和把握市场的能力。3.创新耕地流转机制。按照依法、自愿、有偿原则，积极引导耕地流转，发展特色农产品规模种植，为劳动力进程务工解除后顾之忧。目前主要是开展多种形式的耕地流转服务试点，完善和推广各地土地流转方面好的经验，形成可供全国推广的成熟的土地流转模式。4.创新农村融资机制。在农村金融发展方面，要继续把建立信用镇、信用村、信用户活动和村级减债解困、农民融资有机结合起来，增强村级造血功能，着力解决农民贷款难问题。5.构建统一规范的市场机制。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，在资源配置、产业发展、劳动就业、社会保障等方面构建起城乡平等统一、资源共享、人力互动、要素互配、产业互补的新机制。6创新农村投资建设机制。改变农业农村在资源配置中的不利地位。利用财政资金的杠杆效用引导民间投资向“三农”领域延伸，繁荣农村经济。7.创新农村公共产品供给机制。建立健全财政支农资金的稳定增长机制；逐步完善农村社会保障制度，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，建立多渠道农村社会保障资金投入机制。8.创新经济社会管理方式。改革劳动就业、户籍管理等制度，促进各类生产要素在城乡之间自由流动，逐步建立人才技术资金向农村有序流动的新机制，保证新农村建设始终有力有序有效地推进。9.创新农村基层组织运行机制。一是化解乡村债务，用“清欠偿债、核销化债、降息减债、拍卖还债、化转清债”等手段化解乡村债务，所有乡镇、村要做到“零负债”，实现农村经济良性发展。二是清理乡村资产，实现在产权清晰基础上的保值增值。三是强化乡村治理机制，充分体现民情民意。
三、积极推进农村综合改革的保障措施
按照科学发展观和“多予少取放活”的方针以及“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求，统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村战略，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。坚持以发展农村经济为中心，促进粮食稳定发展、农民持续增收；坚持农村基本经营制度，尊重农民的主体地位，不断创新农村体制机制；坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠；坚持科学规划，实行因地制宜、分类指导，有计划有步骤有重点地逐步推进；坚持发挥各方面积极性，依靠农民辛勤劳动、国家扶持和社会力量的广泛参与，使新农村建设成为全党全社会的共同行动。加强统一领导，切实尊重民意，努力开创民主决策、规划引导、社会参与、协调推进的社会主义新农村建设的新局面。
1.坚持党的领导，建立指导和反馈机制
推进社会主义新农村建设事关我国农业和农村的长远发展，事关改革开放和现代化建设的大局。各级党委和政府的工作部门都要明确自身在新农村建设中的职责和任务，特别是宏观管理、基础产业和公共服务部门，在制定发展规划、安排建设投资和事业经费时，要充分考虑统筹城乡发展的要求，更多地向农村倾斜。各地区各部门要建立推进新农村建设的工作协调机制，加强统一领导，明确职责分工，搞好配合协作。各级领导干部要深入农村调查研究，总结实践经验，加强指导服务，帮助基层解决新农村建设中遇到的各种矛盾和问题。
2.坚持民主决策，完善乡村治理机制
切实维护农民的民主权利。健全充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。完善村民“一事一议”制度，健全农民自主筹资筹劳的机制和办法，引导农民自主开展农村公益性设施建设。开展村务公开民主管理示范活动，推动农村基层志愿服务活动。按照中央要求，在推进新农村建设工作中注重实效，不搞形式主义；量力而行，不盲目攀比；民主商议，不强迫命令；突出特色，不强求一律；引导扶持，不包办代替。推行民主决策来是杜绝形式主义、命令主义和盲目攀比等现象的法宝。加强农村法治建设。深入开展农村普法教育，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉意识和能力；通过法治手段妥善处理农村各种社会矛盾，加强农村社会治安综合治理，打击“黄赌毒”等社会丑恶现象，建设平安乡村，创造农民安居乐业的社会环境。培育农村新型社会化服务组织。在继续增强农村集体组织经济实力和服务功能、发挥国家基层经济技术服务部门作用的同时，要鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织。鼓励发展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务。积极培育农民专业合作组织。依法引导农业生产者和农产品加工、出口企业加强行业自律，搞好信息服务，维护成员权益。快农村信息化建设步伐，让互联网尽快延伸到农村，以信息化带动农业产业化的良性发展。
3.坚持科学规划，建立前瞻性的引导机制
新农村建设涉及经济、政治、文化和社会各个方面，是一项十分复杂的系统工程，必须切实加强规划工作。第一，要按照统筹城乡经济社会发展的要求，把新农村建设纳入当地经济和社会发展的总体规划。要明确推进新农村建设的思路、目标和工作措施，统筹安排各项建设任务。第二，要充分考虑农民的切身利益和发展要求，在促进农村经济发展的基础上，区分轻重缓急，突出建设重点，加强饮水安全、农田水利、乡村道路、农村能源等基础设施建设，加快教育、卫生等公共事业发展。第三，要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，广泛听取基层和农民群众的意见和建议，提高规划的科学性、民主性、可行性，确保新农村建设扎实稳步推进。第四，要按照节约土地、设施配套、节能环保、突出特色的原则，做好乡村建设规划，引导农民合理建设住宅，保护有特色的农村建筑风貌。
4.建立政策扶持体系，形成广泛参与的激励机制
认真落实胡锦涛同志关于“要完善机制、形成合力，建立党委领导、政府负责、部门齐抓共管、全社会积极参与的工作机制”的要求，动员各方面力量广泛参与社会主义新农村是建设。各行各业都要关心支持新农村建设，为新农村建设做出贡献。农村改革和发展是一项全新的事业，既要采取可行的政策措施保护改革者，奖励改革成功者；又要明确纪律，防止以改革的名义搞政绩工程，防止强迫命令和形式主义，切忌损害农民群众利益的事件再次发生。充分发挥城市带动农村发展的作用，加大城市经济对农村的辐射，加大城市人才、智力资源对农村的支持，加大城市科技、教育、医疗等方面对农民的服务。不仅要重视增强大中城市对农村转移人口的承载力和服务功能，更要重视小城镇对广大农村的辐射带动作用。从环境卫生、社会治安、工商管理、人文精神等层面加强综合治理，全面改善现有小城镇的投资发展环境，增强小城镇的承载能力、吸引能力和服务能力，吸引农民向城镇转移。要形成全社会参与新农村建设的激励机制，鼓励各种社会力量投身社会主义新农村建设，引导党政机关、人民团体、企事业单位和社会知名人士、志愿者对乡村进行，加强舆论宣传，努力营造全社会关心、支持、参与建设社会主义新农村的浓厚氛围。允许在互惠互利原则下的城乡互动交流，促进城乡居民间的资源互补、知识互补、信息互补。
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