早在1986年，民政部就开始对农村社会养老保险制度进行积极的探索。然而，这项工作进展缓慢。到目前为止，实际参加养老保险的农民工也不过6％，更遑论参加医疗保险的农民了。

如何妥善解决农民的养老保险问题？当前比较有代表性的观点是：农村农民的承包地就是农民日后养老的基础。有关部门也开始积极推行“土地换社保”等相关政策。我认为，这种观点和做法不切实际。

那种将承包地作为农民养老基础的观点和做法，可分为两个方面：（1）“失地农民”，即由于征地而失去承包地的农民；（2）为数众多的一般农民，即“有地农民”。

关于“失地农民”的养老问题，当前一些地方政府提出的解决措施——“土地换社保”，即对被征地时的在册农业人员，根据不同年龄段，实行不同基本生活保障，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。

“土地换社保”，主要有两种做法：一是只提供社保（包括上社会保险、就业培训等）。这种措施相当于确定征地补偿款之后，分期付款给农民。二是征地补偿加社保。也就是说，被征地农民，除了得到一笔补偿款之外，还得到社会保险等项的安置。

这两种“土地换社保”，不见得对“失地农民”有利。第一种“土地换社保”做法，相当于“低保”，给农民支付的保险金加总起来远远低于本应该支付给农民的征地补偿费。我核实过某地方政府的算法，年龄50岁以上的老人可以按月支付养老金80元，假设老人活到80岁，那么，不考虑资金的时间价值问题，该农民可以领取2880元。按照现行征地补偿标准，按假设老人拥有1亩土地，他最少应当获得3万元以上的补偿。第二种“土地换社保”做法，同样存在不足。按照《土地管理法》的规定：失地农民获得补偿的标准为：被征地前3年平均产量的数十倍，最高30倍。以无锡市为例：征用土地补偿安置费一类地区（即最高标准）每亩2500元；但是，一块编号为锡国土2006—44的挂牌出让土地，出让金起始价为每亩203万元。也就是说，一亩地的征地补偿费比土地出让金少200万元左右。

站在全国性的角度看，社会保障体系应该惠及所有公民，不应成为部分人群的特权。“土地换社保”，目前只是针对“失地农民”，那些“有地农民”怎么办？

对于“有地农民”的养老问题，当前学术界也认为可依靠承包地养老，其理由在于：一是对为数较少的孤寡老人(即农村的“五保户”)实行集体养老，集体养老的支出主要来源于集体土地的收人；二是对于为数众多的一般老人，主要实行家庭养老。家庭养老的资金也来源于土地。如果自己有耕种能力，则可通过耕种土地获得养老收人，如果丧失了耕种能力，则可以将土地转移给家庭的其他成员(主要是子女)耕种，由其他家庭成员为其养老。

我认为，“有地农民”的养老问题，同样不能依靠承包地。承包地的性质决定了它不可能成为农民的养老保障。集体组织作为农村土地实际所有者，向农民发包土地收取租金；对农民来说，承包地本身是不能带来价值的，因为它不能用于交换，现行政策也不允许它的交换，它与镰刀一样，只是进行农业生产的必要资料之一。如果将承包地作为农民养老基础，那么，农民手中的镰刀、锄头等等岂不也可以算作养老的社会保障？

如果一定要说“承包地是农民的养老保障”，那么，中国在20世纪80年代初实行土地承包制之时，就已经建立了世界上覆盖面最广的农村养老保障体制了。那么，我们现在何必花费大量的精力再去讨论什么农民养老保障问题？

如果再看远一点，在重农抑商的我国几千年历史长河中，土地私有制是主要的所有制形态，土地一直是农民的主要经济生活来源——即使有的农民没有自己的土地，他也可通过租（佃）的方式来获取土地，并由此获得粮食等必要的生活资料——倘若按照“农地社保论”的逻辑，这岂不是说中国早在几千年之前，就已经为农民建立了社会保障制度？

   更何况，把承包地作为农民的养老保障手段，与农村城镇化发展战略目标相冲突。农民的养老保障问题，实际上只是“三农问题”（当然，这个词语很不精确）的一个具体表现，而解决“三农问题”的出路在于非农化和城镇化。而土地流转是非农化和城镇化的先行条件。那么，如果我们把农民的养老保障依附在承包地之上，势必造成土地使用权的长期沉淀和固化，形成农村人口流出和和就业结构升级的障碍，从而影响农村人口城镇化和非农化的进程。（本文原发《航空画报》第42期，专栏）