加强行业统计与政府统计的分工和协调，
实现官方统计工作一体化
南京市统计局：王国钧
（2000年5月29日）
一、问题的提出
行业统计是为满足政府行使行业管理职能的需要，加强对全行业的规划、组织、协调、综合和服务的需要而产生的。行业统计一般由政府行业主管部门负责实施。它与政府统计部门的统计（以下简称政府统计）都属于官方统计，但存在着一定的交叉和重复，不协调好势必增加基层统计调查对象的负担，造成统计资源的浪费，并影响统计数字的权威性。但是，行业统计由于主要是为满足反映行业状况的特殊需要而开展的，无论从政府统计部门的人力、物力、财力、时效等哪个方面来讲，都是政府统计部门所不能包揽的。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，特别是企业改革和机关机构改革的逐步深化，行业统计工作出现了诸多新的情况和矛盾，行业主管部门正常的合法统计调查难以得到保证。具体表现在：1、随着政企的分开，企业与主管行政部门的隶属关系已不复存在，过去行业统计调查所赖以保证的行政命令和非统计法的各种制裁手段难以实施，行业统计的难度加大。特别是“三资”企业，对于行业的统计调查要求，往往采取十分谨慎的态度，不轻易报送统计资料。2、政府机构改革使得行业主管部门统计人员减少，统计工作量加大，行业主管部门对统计的重视程度有所削弱。如我市原来十大工业主管部门，机构改革后，组建成四大产业集团，虽然相应设立了四个行业（产业）办公室来行使政府的行业管理职能，但没有专门的人员，新组建的产业集团与原来的主管部门相比人员却减少过半。如市一轻局由原来53人，只留下7人。针对存在的上述问题，加强政府统计部门与行业统计部门的分工和协调，改革统计方法制度显得尤为重要。而解决此问题的出路在于实现官方统计工作的一体化。有关资料表明，在西方,官方统计工作一体化已有较高程度的发展。在欧盟一些国家，中央统计局90%以上的统计资料来源于政府各部门的行政记录，专门统计调查仅仅是统计资料来源的补充手段。丹麦、芬兰、奥地利等国家甚至取消了传统的以发放调查表形式的人口普查，通过有关行政记录收集人口资料。当前，在我国加强官方统计一体化的发展进程，以解决行业统计与政府统计的矛盾已经具有必然性和可能性。首先，随着政府各部门管理决策科学化和现代化水平的提高，对统计信息的需求越来越大，客观上要求密切统计供需之间的关系，实行官方统计工作的一体化，加强各方面统计之间的联系。其次，现代计算机技术和网络的发展，使各种统计资料在部门之间的快速传输和共享成为可能，并在很大程度上减弱了各种政府统计和行业统计的内在矛盾，它既加强了统计资料供需之间的联系，同时也为官方统计资料的完整性提供了技术保障。如我市从1998年开始在工商、财政、税务、银行等部门初步建起了“统计工商财税网”，资料的传输、共享程度有了较大的提高。第三，我国已开展了基本统计调查单位的清查工作，为实现官方统计工作一体化起到了基础作用。本文拟结合我市统计工作的实际，就加速官方统计工作一体化，做好政府统计与行业统计的分工和协调问题，谈一点个人的看法。
二、实现官方统计工作一体化，做好政府统计与行业统计的分工和协调的基本思路
（一）、政府统计部门要切实发挥统计行政主管部门的职能，加强对各种行业统计的组织领导和管理，这是做好官方统计工作一体化的前提。
各级政府统计部门作为统计行政主管部门，应切实履行对本行政区域内统计工作的行政管理的职责。为切实加强对官方统计工作一体化和行业统计的组织领导，建议政府成立由统计行政主管部门和各行业管理部门以及政府综合部门参加的行业统计协调委员会，由政府的分管领导牵头，统计主管部门和各行业主管部门以及政府有关综合部门的领导参加，并派出联络员参加统计协调委员会办公室的工作，从组织上保证对行业统计工作的落实。一般每年召开两次统计协调会议，重点研究各行业部门对统计信息方面的需求，制定统计调查项目计划，经协调论证后，由统计行政主管部门按照〈〈统计法〉〉和〈〈部门统计调查项目管理办法〉〉的要求进行审批后，分头组织实施。同时，协调会还负有对国家统计制度外的行业统计调查的统计标准、指标口径等的论证工作，负责协调行业统计数据与政府统计部门需要衔接的统计数据的评估、公布等工作，对涉及到社会公众权益的有关统计数据定期举行听证会。
（二）、行业统计部门应严格依照统计法的各项规定，在法定权限范围内，认真开展行业统计工作，这是在当前实现官方统计工作一体化的重要环节。
行业统计资料能否准确及时地取得，是官方统计工作一体化的重要一环。鉴于社会主义市场经济深入发展的新形势和政府职能转变以及统计调查对象统计法律意识提高的现实，行业统计部门要保证行业统计工作的正常开展，取得准确、及时的统计资料，必须要切实转变原有统计模式，实行依法统计。因此，行业统计部门要求基层单位（无论是系统内的还是系统外的）报送统计调查表的行为要做到实体合法和程序合法。同时，统计行政主管部门要按照国家的规定对行业统计部门委派统计检查员，使其依法调查处理统计违法行为，并报送调查取证的材料，由统计行政主管部门来进行行政处罚。必要的情况下，也可由统计行政主管部门委托其来行使统计行政处罚权。对于没有行政职权而需要进行行业管理的事业（企业）单位，可由统计部门出具委托书，委托其代为行使统计职能。行业统计部门开展统计必须在统计行政主管部门审定的范围以内进行。通过上述工作以保证行业统计工作的顺利开展，从而保证官方统计调查资料的完整性。
（三）、统计部门要加强与行业统计部门的分工和合作，做好为行业管理的服务工作，这是官方统计工作一体化的重要基础。
作为政府统计部门做好为政府的服务工作是法定的职责。因此，政府统计部门与行业统计部门要密切加强合作。凡是行业部门所需的基础性、常规性的统计指标（如产值、销售收入等）均纳入统计部门的常规报表制度中，加以搜集整理，此类指标各年一般不予变动。特殊的、临时需要的、变化比较快的指标，由行业统计部门，依法临时搜集。行业统计部门要精简有关指标，对于行业的总量特征、基本结构和分布等基本指标，一般一年只需搞一次，且通过统计部门提供的名录库用计算机加工取得，以减少统计调查对象的负担。对于特殊的、调查频率较大的指标一律采取非全面调查的方法取得。此外，作为我市的行业主管部门，还要按本市的统计方法制度的要求对本部门所属的企业的有关统计数据承担向市统计局核转和汇总的任务。
（四）、改革统计方法制度，大力推广抽样调查和重点调查。
要做好政府统计部门与行业统计部门的协调工作，减少重复和遗漏，提高行业统计的快速反映能力，达到统计整体效益的最大化，必须要改革统计方法制度，大力推广抽样调查和重点调查。为此，政府统计部门要与各行业统计部门密切合作，认真开展基本统计调查单位的清查工作。要以已经开展的基本统计调查单位数据库为基础，在每年的9、10月份间开展本行政区域的基本统计调查单位的清查核实工作。工商、编制、民政等政府综合部门要提供新增的企业工商登记库、新增的行政事业单位和社会团体名录库，由统计部门与各行业主管部门一起进行基本情况的统计登记工作，真正形成动态的包含各行各业的统计单位库，达到摸清行业家底，为开展行业抽样调查和重点调查服务的目的。在此基础上，统计部门要着力解决基本统计调查单位清查中存在的同一单位多种经营（分属不同行业）所产生的重复登记等问题，保证单位的唯一性。最后，经调整整理后的名录库由统计部门按照基本统计调查单位的行业标志属性将库分割给各行业主管部门。行业主管部门再对本行业的单位按规模大小作进一步的分类，凡国家规定限额以上的单位（限额见国家统计制度的标准）有关基础资料一般统计部门都有，无需另外搜集。对限额以下的，按照在行业中的地位，采取抽样调查、重点调查等方法来取得统计资料。在此需要强调的就是为了实现这个目标工商等各部门的行政登记库要在概念、内容、分类、标准上尽可能做到统一、规范。
（五）、加快统计信息的现代化建设，提高信息自动化水平，逐步实现统计行政主管部门和行业统计部门以及统计调查对象的计算机联网建库和统计信息报送在网络化环境下的运行，达到统计信息资源的共享，最终实现官方统计工作一体化。
政府统计部门和行业统计的分工与协调的最终的有机实现，官方统计工作一体化的最终形成，有赖于统计现代化的全面实现。第一步，作为统计部门必须要与行业统计部门联网建库，共享统计信息资源。其次，各较大的企业，必须配置计算机，实现与政府统计部门和行业统计部门的联网建库。第三，作为主管企业、行政事业（社会团体）的成立、变更、注销的工商、编制、民政等部门，必须将有关行政记录按要求通过网络送达统计行政主管部门。只有这样官方统计一体化工作才能最终建立起来。
三、对于有关行业统计与政府统计的几个问题的看法
在协调行业统计与政府统计的过程中，我们必须要明确以下两个问题，这样才能正确看待行业统计与政府统计的关系。
（一）、行业统计与政府统计的数据不一致的问题，也即所谓数出多门的问题。
对于这个问题可通过加强协调来逐步解决，即使将来实现了官方统计工作一体化，也会因调查目的、侧重点、调查时点的不同也会存在多个数据。应该允许行业有自己的数据，但在公布的时候要加以注明。数出多门的问题在日本也没有解决。有关资料表明，在日本通产省、总务厅、劳动省有关事业所个数和从业人员的统计数字，时常存在着不一致的现象，但他们对统计资料一般不作调整，只是在发表时注明调查目的。
（二）、关于非法统计调查表的问题
行业主管部门发放非法统计调查表的问题确实存在，但如前所述，其生存的条件已逐步失去。随着社会主义市场经济的深入发展，统计法制的不断健全，统计信息共享程度的提高，这个问题将最终得到解决。要加强对统计报表的管理必须搞清楚什么是统计报表，要搞清楚统计报表与会计报表、业务报表的区别。笔者认为，凡不具备统计报表要素的报表就不属于统计报表，就不能越权进行管理。即使是统计报表，也要依法加强管理。对于有的统计报表，有关统计法律法规规章规定不属于管理范围的，也不能纳入管理范围。如江苏省《关于统计报表管理实施细则》中明确规定在统计报表管理范围中不包括组织、人事、监察、政法、人武、公安部门本身的业务报表（这些部门的工农业生产报表和公安部门的人口统计，则应列入管理范围之内）；也不包括企事业单位内部的报表、台帐和原始记录。
四、结束语
政府统计部门与行业统计部门的分工和协作问题，实际上是统计管理体制的问题。世界各国有着不同的统计管理体制，都与国家的社会经济管理结构相适应。但实现官方统计工作一体化是统计工作的发展趋势。
协调政府统计部门与行业统计部门的关系，必须要提高统计现代化水平，加速政府统计部门、行业统计部门、政府综合经济部门以及统计调查对象的联网建库，实现统计信息资源的共享，特别是工商、民政、编制等部门要将基本统计调查单位的增减变动情况及时报统计部门。与此同时，统计工作的主要精力要放到对基本统计调查单位的清查和及时的维护管理上来，在统计资料的采集上，广泛推行各种非全面调查。而在实行依法治国、建设社会主义法治国家的今天，上述这些内容有待于国家通过法律的形式确定下来，以明确政府统计部门、行业统计部门、政府综合经济部门的权利、义务和法律责任。
实现官方统计工作一体化
南京市统计局：王国钧
（2000年5月29日）
一、问题的提出
行业统计是为满足政府行使行业管理职能的需要，加强对全行业的规划、组织、协调、综合和服务的需要而产生的。行业统计一般由政府行业主管部门负责实施。它与政府统计部门的统计（以下简称政府统计）都属于官方统计，但存在着一定的交叉和重复，不协调好势必增加基层统计调查对象的负担，造成统计资源的浪费，并影响统计数字的权威性。但是，行业统计由于主要是为满足反映行业状况的特殊需要而开展的，无论从政府统计部门的人力、物力、财力、时效等哪个方面来讲，都是政府统计部门所不能包揽的。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，特别是企业改革和机关机构改革的逐步深化，行业统计工作出现了诸多新的情况和矛盾，行业主管部门正常的合法统计调查难以得到保证。具体表现在：1、随着政企的分开，企业与主管行政部门的隶属关系已不复存在，过去行业统计调查所赖以保证的行政命令和非统计法的各种制裁手段难以实施，行业统计的难度加大。特别是“三资”企业，对于行业的统计调查要求，往往采取十分谨慎的态度，不轻易报送统计资料。2、政府机构改革使得行业主管部门统计人员减少，统计工作量加大，行业主管部门对统计的重视程度有所削弱。如我市原来十大工业主管部门，机构改革后，组建成四大产业集团，虽然相应设立了四个行业（产业）办公室来行使政府的行业管理职能，但没有专门的人员，新组建的产业集团与原来的主管部门相比人员却减少过半。如市一轻局由原来53人，只留下7人。针对存在的上述问题，加强政府统计部门与行业统计部门的分工和协调，改革统计方法制度显得尤为重要。而解决此问题的出路在于实现官方统计工作的一体化。有关资料表明，在西方,官方统计工作一体化已有较高程度的发展。在欧盟一些国家，中央统计局90%以上的统计资料来源于政府各部门的行政记录，专门统计调查仅仅是统计资料来源的补充手段。丹麦、芬兰、奥地利等国家甚至取消了传统的以发放调查表形式的人口普查，通过有关行政记录收集人口资料。当前，在我国加强官方统计一体化的发展进程，以解决行业统计与政府统计的矛盾已经具有必然性和可能性。首先，随着政府各部门管理决策科学化和现代化水平的提高，对统计信息的需求越来越大，客观上要求密切统计供需之间的关系，实行官方统计工作的一体化，加强各方面统计之间的联系。其次，现代计算机技术和网络的发展，使各种统计资料在部门之间的快速传输和共享成为可能，并在很大程度上减弱了各种政府统计和行业统计的内在矛盾，它既加强了统计资料供需之间的联系，同时也为官方统计资料的完整性提供了技术保障。如我市从1998年开始在工商、财政、税务、银行等部门初步建起了“统计工商财税网”，资料的传输、共享程度有了较大的提高。第三，我国已开展了基本统计调查单位的清查工作，为实现官方统计工作一体化起到了基础作用。本文拟结合我市统计工作的实际，就加速官方统计工作一体化，做好政府统计与行业统计的分工和协调问题，谈一点个人的看法。
二、实现官方统计工作一体化，做好政府统计与行业统计的分工和协调的基本思路
（一）、政府统计部门要切实发挥统计行政主管部门的职能，加强对各种行业统计的组织领导和管理，这是做好官方统计工作一体化的前提。
各级政府统计部门作为统计行政主管部门，应切实履行对本行政区域内统计工作的行政管理的职责。为切实加强对官方统计工作一体化和行业统计的组织领导，建议政府成立由统计行政主管部门和各行业管理部门以及政府综合部门参加的行业统计协调委员会，由政府的分管领导牵头，统计主管部门和各行业主管部门以及政府有关综合部门的领导参加，并派出联络员参加统计协调委员会办公室的工作，从组织上保证对行业统计工作的落实。一般每年召开两次统计协调会议，重点研究各行业部门对统计信息方面的需求，制定统计调查项目计划，经协调论证后，由统计行政主管部门按照〈〈统计法〉〉和〈〈部门统计调查项目管理办法〉〉的要求进行审批后，分头组织实施。同时，协调会还负有对国家统计制度外的行业统计调查的统计标准、指标口径等的论证工作，负责协调行业统计数据与政府统计部门需要衔接的统计数据的评估、公布等工作，对涉及到社会公众权益的有关统计数据定期举行听证会。
（二）、行业统计部门应严格依照统计法的各项规定，在法定权限范围内，认真开展行业统计工作，这是在当前实现官方统计工作一体化的重要环节。
行业统计资料能否准确及时地取得，是官方统计工作一体化的重要一环。鉴于社会主义市场经济深入发展的新形势和政府职能转变以及统计调查对象统计法律意识提高的现实，行业统计部门要保证行业统计工作的正常开展，取得准确、及时的统计资料，必须要切实转变原有统计模式，实行依法统计。因此，行业统计部门要求基层单位（无论是系统内的还是系统外的）报送统计调查表的行为要做到实体合法和程序合法。同时，统计行政主管部门要按照国家的规定对行业统计部门委派统计检查员，使其依法调查处理统计违法行为，并报送调查取证的材料，由统计行政主管部门来进行行政处罚。必要的情况下，也可由统计行政主管部门委托其来行使统计行政处罚权。对于没有行政职权而需要进行行业管理的事业（企业）单位，可由统计部门出具委托书，委托其代为行使统计职能。行业统计部门开展统计必须在统计行政主管部门审定的范围以内进行。通过上述工作以保证行业统计工作的顺利开展，从而保证官方统计调查资料的完整性。
（三）、统计部门要加强与行业统计部门的分工和合作，做好为行业管理的服务工作，这是官方统计工作一体化的重要基础。
作为政府统计部门做好为政府的服务工作是法定的职责。因此，政府统计部门与行业统计部门要密切加强合作。凡是行业部门所需的基础性、常规性的统计指标（如产值、销售收入等）均纳入统计部门的常规报表制度中，加以搜集整理，此类指标各年一般不予变动。特殊的、临时需要的、变化比较快的指标，由行业统计部门，依法临时搜集。行业统计部门要精简有关指标，对于行业的总量特征、基本结构和分布等基本指标，一般一年只需搞一次，且通过统计部门提供的名录库用计算机加工取得，以减少统计调查对象的负担。对于特殊的、调查频率较大的指标一律采取非全面调查的方法取得。此外，作为我市的行业主管部门，还要按本市的统计方法制度的要求对本部门所属的企业的有关统计数据承担向市统计局核转和汇总的任务。
（四）、改革统计方法制度，大力推广抽样调查和重点调查。
要做好政府统计部门与行业统计部门的协调工作，减少重复和遗漏，提高行业统计的快速反映能力，达到统计整体效益的最大化，必须要改革统计方法制度，大力推广抽样调查和重点调查。为此，政府统计部门要与各行业统计部门密切合作，认真开展基本统计调查单位的清查工作。要以已经开展的基本统计调查单位数据库为基础，在每年的9、10月份间开展本行政区域的基本统计调查单位的清查核实工作。工商、编制、民政等政府综合部门要提供新增的企业工商登记库、新增的行政事业单位和社会团体名录库，由统计部门与各行业主管部门一起进行基本情况的统计登记工作，真正形成动态的包含各行各业的统计单位库，达到摸清行业家底，为开展行业抽样调查和重点调查服务的目的。在此基础上，统计部门要着力解决基本统计调查单位清查中存在的同一单位多种经营（分属不同行业）所产生的重复登记等问题，保证单位的唯一性。最后，经调整整理后的名录库由统计部门按照基本统计调查单位的行业标志属性将库分割给各行业主管部门。行业主管部门再对本行业的单位按规模大小作进一步的分类，凡国家规定限额以上的单位（限额见国家统计制度的标准）有关基础资料一般统计部门都有，无需另外搜集。对限额以下的，按照在行业中的地位，采取抽样调查、重点调查等方法来取得统计资料。在此需要强调的就是为了实现这个目标工商等各部门的行政登记库要在概念、内容、分类、标准上尽可能做到统一、规范。
（五）、加快统计信息的现代化建设，提高信息自动化水平，逐步实现统计行政主管部门和行业统计部门以及统计调查对象的计算机联网建库和统计信息报送在网络化环境下的运行，达到统计信息资源的共享，最终实现官方统计工作一体化。
政府统计部门和行业统计的分工与协调的最终的有机实现，官方统计工作一体化的最终形成，有赖于统计现代化的全面实现。第一步，作为统计部门必须要与行业统计部门联网建库，共享统计信息资源。其次，各较大的企业，必须配置计算机，实现与政府统计部门和行业统计部门的联网建库。第三，作为主管企业、行政事业（社会团体）的成立、变更、注销的工商、编制、民政等部门，必须将有关行政记录按要求通过网络送达统计行政主管部门。只有这样官方统计一体化工作才能最终建立起来。
三、对于有关行业统计与政府统计的几个问题的看法
在协调行业统计与政府统计的过程中，我们必须要明确以下两个问题，这样才能正确看待行业统计与政府统计的关系。
（一）、行业统计与政府统计的数据不一致的问题，也即所谓数出多门的问题。
对于这个问题可通过加强协调来逐步解决，即使将来实现了官方统计工作一体化，也会因调查目的、侧重点、调查时点的不同也会存在多个数据。应该允许行业有自己的数据，但在公布的时候要加以注明。数出多门的问题在日本也没有解决。有关资料表明，在日本通产省、总务厅、劳动省有关事业所个数和从业人员的统计数字，时常存在着不一致的现象，但他们对统计资料一般不作调整，只是在发表时注明调查目的。
（二）、关于非法统计调查表的问题
行业主管部门发放非法统计调查表的问题确实存在，但如前所述，其生存的条件已逐步失去。随着社会主义市场经济的深入发展，统计法制的不断健全，统计信息共享程度的提高，这个问题将最终得到解决。要加强对统计报表的管理必须搞清楚什么是统计报表，要搞清楚统计报表与会计报表、业务报表的区别。笔者认为，凡不具备统计报表要素的报表就不属于统计报表，就不能越权进行管理。即使是统计报表，也要依法加强管理。对于有的统计报表，有关统计法律法规规章规定不属于管理范围的，也不能纳入管理范围。如江苏省《关于统计报表管理实施细则》中明确规定在统计报表管理范围中不包括组织、人事、监察、政法、人武、公安部门本身的业务报表（这些部门的工农业生产报表和公安部门的人口统计，则应列入管理范围之内）；也不包括企事业单位内部的报表、台帐和原始记录。
四、结束语
政府统计部门与行业统计部门的分工和协作问题，实际上是统计管理体制的问题。世界各国有着不同的统计管理体制，都与国家的社会经济管理结构相适应。但实现官方统计工作一体化是统计工作的发展趋势。
协调政府统计部门与行业统计部门的关系，必须要提高统计现代化水平，加速政府统计部门、行业统计部门、政府综合经济部门以及统计调查对象的联网建库，实现统计信息资源的共享，特别是工商、民政、编制等部门要将基本统计调查单位的增减变动情况及时报统计部门。与此同时，统计工作的主要精力要放到对基本统计调查单位的清查和及时的维护管理上来，在统计资料的采集上，广泛推行各种非全面调查。而在实行依法治国、建设社会主义法治国家的今天，上述这些内容有待于国家通过法律的形式确定下来，以明确政府统计部门、行业统计部门、政府综合经济部门的权利、义务和法律责任。