企业国有产权单独向管理层转让难说合理合法
国企体制改革不能急功近利草率行事
陈绪国（作于2005年）
据报道，国务院国有资产监督管理委员会、财政部于4月14日正式公布了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，其核心内容是，有条件或适合条件的国有与国有控股中小型企业，可以探索产权向管理层转让，但国家法律、行政法规和规章制度另有规定的除外。
《规定》公布后，许多有识之士发表了许多真知灼见。笔者不是决定政策的人，但社会责任感驱使我这个社会最底层的人也来一个“国企兴亡，匹夫有责”的无奈的感慨。我这个人平时不看书，不看报，不关心国家大事，甚至于将某些文件当成了天书。斗胆地说，这个规定真有一些很难理解的地方。
第一，立法的程序与立法意义。
从报刊上所披露的内容来看，这个重要决定，未见到国务院授权发布，也未经过全国人大常委会批准的字样，而是国务院国有资产监督管理委员会、财政部（下简称“一委一部”）自行发布的。根据《中华人民共和国国务院组织法》第十条规定：“各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和国务院的规定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。”就是说，一委一部发布文件，须经国务院批准，这是最起码的程序，而且应当载明“经国务院批准”的字样，否则，就不能令人信服。再则，省部级行政单位的发文权限，仅限于命令、指示（批示）和规章这一级，文件的断后语应当是“规章”等。依据立法法第七十一条之规定，上述部委也只能出台规章级文件。立法法第八条规定涉及“国家主权的事项”，只能制定法律。
按我个人的理解，一委一部的职权范围，仅限于监督管理和辅助监督管理国有产权这一层次，没有直接处置国有产权这种权利。这个法规，最起码的要由国务院来作出。像国企改制这样重大事项，应由国务院发展计划改革委员会牵头，会同一委一部向国务院请示报告，国务院在充分研究的基础上，提交全国人大常委会讨论通过。与此同时，还需等待党中央表态，制定相应的政策。而且，全国政协、全国总工会也应介入这件重大事情。再说，事关国计民生这样大的国事，怎么能既不经过理论探讨、试点试验，又不走法定程序，又不走群众民主路线，就这样私自大张旗鼓、真刀实枪地干起来了呢？立法法中提倡“三听取”（有关机关、组织和公民的意见）、“三形式”（座谈会、论证会、听证会），不只是形式，是必经程序。
打个比喻，国有企业是运动场，受让产权方是运动员，“一委”是教练员，“一部”是辅助教练员，发改委是裁判员，国务院是裁判长，人大常委会是体育总监（或称名誉裁判长）。要来一场体育竞赛，一个人总不能身兼教练员（含教练员助理）、裁判员、裁判长和体育总监（名誉裁判长）几个角色，也不可以光靠运动员、教练员（含教练员助理）就来一场体育竞赛吧？当然，这场竞赛的台前幕后，还有几个重要角色，党中央是政治委员，全国总工会、全国政协是总观察协调员。另外，全国的老百姓是观众，也是辅助管理员（评议员）。
企业国有产权转让，是有史以来最大最长远的经济变动调整，牵一发而动千钧（全身），发布文件的规格如此之低，如此草率，单边主义如此明显，真是罕见。本来，这应当履行的正常程序是：由发改委、国资委、财政部向国务院作请示报告—国务院拟议向全国人大常委会讨论决定—全国人大常委会征询全国政协、全国总工会意见—国务院、全国人大常委会、全国政协、全国总工会各自向党中央汇报—党中央制定政策，并传达给国务院、全国人大常委会、全国政协、全国总工会，最后，由国务院制定法规，或直接由全国人大常委会制定法律。这里，还有一个前提，理论的探讨与支持是必不可少的，而且，全国性的理论探讨一定要处于领先、前置的地位，即是说，在法律法规颁布之前，对于所有问题都认识得非常透彻、达成共识、时机成熟的时候，再制定法律法规（而不是规章制度）也不迟。如十一届三中全会时期，全国真理标准的大讨论，就很有前瞻性。
应当说，一委一部上不依靠组织，下不依靠群众，搞单边主义、特立独行，并非今日始。去年2月1日一委一部正式出台的《企业国有产权转让暂行办法》，也是在理论不成熟、时机不成熟、条件不成熟的情况下单独发文的，其结果，前前后后平添了多少乱子？
第二，立法对象与原则依据。
企业国有产权为什么单单提出向管理层转让，而不提面向国企中的所有员工？不提面向社会各阶层人士？
在现代企业制度中，任何交易都要遵循一个最基本的原则，就是“公开、公平、公正”的“三公原则”。一委一部在这次国家最大的大宗交易中，扮演了“掮客”的角色。这与他们的身份是很不相符的。我想，他们的职责，就是监管国有资产的，怎么带头大张旗鼓地卖起国有产权了呢？
我不认为发了一个文件，就算公开了。真正要公开，就要讲民主，就要将产权转让的所有理由、所有程序、所有企业、所有购买的人及时地一一公开，就要让全国各阶层、各行各业的人都来讨论要不要转让、怎么样转让国有及国有控股企业产权这个大问题。专门指定谁来买，不许别人来买，这也是一种变相的暗箱操作，不算公开。
我还怀疑，这是不是一次公平、公正的交易。全国国有中小型企业，仅涉及转让产权的达14.5万户之多，涉及资产金额估计有10万亿人民币以上，为什么非要指定某一小股利益集团购买，而要排除占企业大多数的其他人都不能染指？
《宪法》总纲上规定：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。”搞建设是这样，搞改革也是这样。搞单干，搞分裂，搞不平等交易，注定是要失败的。通过几年的实践来看，国有企业的关、停、并、转、破、上（上市）、合（合资）、联（联合）、租（租赁）、包（承包经营）、股（股份制合作）过程中，发生了多少“斩不断，理还乱”的系列矛盾和腐败事件？造成多少职工无辜受苦受害？国有资产流失了多少千亿人民币？
社会主义的国有企业，是13亿人民的企业，是几千万乃至上亿职工组成的工人阶级当家作主的企业，不是所谓的“管理精英”的企业。全国几千万、上亿新老职工包括在职、退休、下岗、失业工人，是国有企业的经营、守卫者和延续扩建者，没有工人阶级一代又一代人艰苦奋斗、勤俭持家、累积财富，共和国能有今天？社会主义的基业能有今天？损不足以奉有余，涸河水以托小舟，难道说这是现实的权力辩证法？这样做，也不符合我党一贯的优良传统与作风。
国有企业产权制度改革的主旨和目标，到底是什么？偌大一个社会主义的大中国，难道说，今后只许经营大型企业，就不经营中小型企业了？是卖得对也罢，错也罢，怎么样才能实现这个过程呢？既然是交易，最终是要见真金白银的吧？国有企业管理层中，除了某些贪官污吏，除了这几年因年薪制暴富起来的一小部分人以外，有多少个是百万富翁、千万富翁，买得起整座工厂、整间公司的呢？我记得，按现行的标准，一个中型企业的固定资产，应当在5000万元以上、4亿以下人民币吧？假设，一个企业管理层是10人，每人的现金有10万元，即使不算无形资产和土地资产，至少要有50个管理层、或者说是500个高中级管理人员才能有效地实现产权的卖买交易过程。接下来，管理层因为倾其所囊，剩下的是只有“买得了，养不起”了。于是，“买卖—破产—再买卖—再破产”就陷入这样一个连绵不断的恶性循环的怪圈子之中，可以无穷无尽地演绎下去。联想到近几年来，一些平时只有几千、上万年薪的老总，一下子冒顶到年薪几十万、几百万、甚至几千万、上亿元的天价（哪个国家有这种极端奇怪的现象？），简直无法控制，还能控制得住定向（指定一类人买）产权交易这样高难度极复杂的局面吗？由此可见，所谓管理层收购，从购买力来说，多半适用于购买固定资产100万以下的小型企业。那么，固定资产100万元以上的企业，由谁来买、什么时候卖得出去的问题接踵而来。国有企业产权转让，无论从法理上、实际操作上，单边主义是行不通的，最好应当让广大职工群众都来参与，众人拾柴火焰高嘛！
规定中实际上挑明了管理层是唯一的购买人（舍他其谁？），不存在公开竞买的问题，也没有规定交易前、交易中、交易过后向社会全流程公布。“老板”手上有个烫手的山芋，既然要急于将“货品”脱手，唯一的办法，是将价钱一降再降，一直降到不能再降时为止，除非“老板”死心塌地不卖这个“货品”。别说过“五道关”，就是五十道关也是迟早能够过的；别说“五种情况”，就是五十种情况也只是个“情况”而已。谁能担保，不会再次陷入自卖自买、贱卖贱买、暗箱操作、转手倒卖等窠丘之中去呢？实际上，国有企业中的腐败，向来具有人数较多、隐蔽很深、危害极大、破案率低等特点，绝对不能乐观估计依靠一纸粗疏的文件就能管理到位。
总而言之，背离“三公”原则，任何交易就不是正常交易，任何国家，不管社会制度如何，都会激起大多数人反对。如果我是一个国有企业管理层的人，我也会觉得这件事情实在是太蹊跷，根本不可思议。
第三，立法的实施步骤与时间、法律空白及违法者的责任。
从文件中看不出从某年某月某日开始施行，也不知实施步骤是什么。也许是报刊上未刊登出来。不管怎样说，单方面、越级行文，执行效力也很有限，难以做到步调一致。
还有一个关键问题，产权买卖中的违法责任问题，包括民事、刑事责任问题，这是规章制度中力不可及的，即使列入进去，执行效力还是有限。所以，这个文件，按照立法法的要求，只有上升到法律法规的层次比较合适。而制定法律是全国人大常委会的职权，制定法规是国务院的职权，显然，部委不够级别。
一些居心不良的人，专钻法律法规和政策的空子。一些制法单位总是闭门造车，使许多法律法规修补个没完没了。一些执法单位，常常因为“于法无据”而焦头烂额，使违法乱纪犯罪分子逃过一劫又一劫。法律法规和规章制度制出来后，又留下这么多空白，不是等于纵法吗？
去年年初，一委一部出台《企业国有产权转让管理暂行办法》，留下了一些空白，管理层自卖自买、暗箱操作、转手倒卖、假买假卖、自买自卖，空买空卖等现象都出来了。今年这个规定，是来“补仓”的，又留下一些空白，如：中小企业国有产权，到底哪些企业可以或不可以交易，是朝阳型、赢利型，还是夕阳型、亏损型？什么时候什么情况下在什么地方交易？如果将大型国有及国有控股企业化整为零，一变十，十变百后再向管理层转让怎么办？什么是“主营“、辅营业务？如果重新登记个营业执照，将一些主营部分转移到辅营部分怎么办？什么是“重要全资或控股企业的国有产权”？什么是重要、什么是次要，其标准是什么？大型全资的不向管理层转让，非全资的就可以转让了，搞一个假合资的怎么办？所谓“管理层”是指哪一级？管理层也可以从底层的厂矿公司直到省部级总经理、总裁（如中国某某总公司就是省部级），为什么国有企业管理层有权参与竞买，其他的工人不能参与竞买？为什么大型国有及国有控股企业实行股权或期权激励试点，而中小型的不这样做，难道说这类中小型企业就只能是转让这样一种形式吗？这类中小型企业，是转让全部还是部分？对于决定之前违法违规转让的企业和当事人，今后应当怎么样处置？还有，对于所转让企业怎样评价，怎样定价？这么多动产与不动产的固定资产，以及各种无形资产，有什么对照标准？譬如，一个商标，本来很值钱，受让方可以说一文不值怎么办？在发达地区，一亩土地，可以卖几千几万，也可以卖出几十万甚至几百万你信不信？尤其是管理层人员，凭借自身条件，早就掌握了专利与专有技术，可是说这一文不值怎么办？等等。不说别的，单就一个产权定价问题，无法统一，悬殊、漏洞极大，无法操作。如果容我仔细想，此规定恐怕可以找出100个纰点出来。
尤其是，我国至今没有出台产权法，这个《规定》理所当然地代替了产权法。说他没有法律效力，又好像是法力威猛。
前几年，社会上陆续出现过管理层以1元购买价值几十万、几百万甚至上千万国有资产的。在珠三角等发达地区，随便倒卖一块地，可获得几百万、几千万甚至几个亿的“浮财”。为什么许多国有上市公司老总在香港被管、被抓？这说明人家的法律制度严格过大陆。我们的文件漏洞多了毕竟不是好事。
如果我没有记错的话，今年初，国务院有关委员会（2003年也曾经叫停过）紧急叫停过管理层收购的事情。为什么两个部门才过不久又出台了互为相反的文件？到底以哪个为准？承认前者，后者就是无效；承认后者，前者就要废止。
《管子.立政》篇讲：“令则行，禁则止，宪之所及，俗之所被，如百体之从心，政之所期也”，朝令夕改，翻云覆雨，怎么能取信于民，能达到什么效果？
某些管理级人员够胆做事先斩后奏，就够胆斩而不奏；某些文件存在漏洞，就意味着今后麻烦不断；那些假困难假关闭假破产假改制企业，给国家和职工造成多大伤害？而今，又来一个让管理层收购国有产权，不知道以后会发生什么更加不良的后果。
为什么许多国有企业到香港上市频频遭亮红牌、上市公司老总屡遭诉捉？这就是差距，就是大陆的法律法规和规章中，可操作性的条款太少，抽象的条款太多；完善的条款太少，漏洞的条款太多；成熟的条款太少，幼稚的条款太多。
第四，立法的理论依据与现实基础。
首先，我们要应当正确认识“三公三私”问题，即正确处理好公共权力与私人权力、公共信誉与私人信誉、公共财产与私人财产的关系。
企业国有产权转让，这是全国人民包括全体工人阶级本身所固有的大公共权力的寄托，产权受让方的管理层代表私有者的权力，一委一部是公务机构，只能代表最大多数人的利益。所转让的国有产权，资产数量达10万亿元以上。这是全体工人阶级几代人、几千万上亿工人用辛勤的汗水，浇灌成的硕大的果实，这是大公共财产，不能化大公为小公，化小公为私有。作为公务人员，作为政府的公务机关，良好的信誉和口碑是建立在大公无私、励精图治上的，任何“夹带”护私倾向是需要自觉纠正的。
其次，要正确认识现代企业制度问题。应当站在历史的高度，重新审视和管理国有企业。一个时期以来，贬国企之风盛行，一提起国有企业，几乎是咬牙切齿，说效率如何如何低，包袱如何如何大，债务如何如何重等等，必欲除之而后快。
谭根林在《经济展望》月刊2004年第12期发表题为《现代企业制度是怎样摧毁国有经济的》的文章，他说：“产权不清和企业有没有效率是没有必然逻辑关系的。可是，在这些新制度经济学的追随者眼里，产权不清是企业没有效率的根本原因。……因为如果他们不这样认为，他们有什么理由来让全民所有制的企业转变。”“比如，美国既有破产的大企业，也有破产的小企业。这些企业都是我们理论家所说的具有现代企业制度的企业，可是这些企业同样会破产。”一委一部立法的理论依据，不外乎在于建立现代的企业制度，而不管这种制度是不是倾向于私有化，认为只有这样，才能解决国有企业效率低下、冗员太多、包袱太重、债务连锁、不好管理等一揽子“老大难”问题。
不过，我们从一个侧面，看到另一种情况，听到了另一种声音，那就是，中国的民营企业，平均寿命只有3年，而国有企业，四五十年的老牌企业比比皆是。美国的世界电信，韩国的现代等，这些世界级老牌企业，有的是完整的现代企业制度，而且被写入美国哈佛管理工商学院硕士教程之中达数年之久，同样会宣告破产。
另一种高论，叫做“抓大放小”。殊不知，企业越大越难做，投资风险、经营风险与“大”往往成正比如影随形。上世纪末的世界金融风暴，最先倒霉失败最惨的就是大型企业。
国务院国资委副主任邵宁在《企业管理》月刊2005年第1期发表的《国企改革着力攻坚》一文中透露：“1995年到2003年，国有中小型企业由24.5万户下降到14.7万户，而实现利润，由22.8亿提高到1968.2亿元。”这证明绝大多数国有中小型企业的经营情况是正常的，相当部分提升了档次。该文还透露，截至2004年4月，全国共实施政策关闭破产项目3377户，涉及职工620万人。国有企业职工从最高时的7500万人减少到2003年底的4400万，同期国有企业职工下岗分流累计达到2818万人。
企业国有产权向管理层转让，既不是最好的形式，又不是唯一的形式，甚至可以认为是最差的形式，将“宝”押在一处，孤注一掷，不是大贯满盈，就是倾家荡产。
我怀疑，我国的财政是不是穷得揭不开锅了？是不是受什么利益小集团的委托，非要进行一场“伟大的产业大革命”，让几千人富起来、让几千万人穷下去、让几千亿甚至几万亿国有资产白白流失？
依愚之见，近几年，我国在经济体制改革中，已经开始走弯路，已经出现了某种政治浮躁证，急功近利、不计后果、不惜代价、任意指挥、欲速不达的倾向已经很明显。
比如，1999年，我国政府成立信达、华融、长城和东方等四家资产管理公司，分别收购处置来自四大国有商业银行及国家开发银行约1.4万亿元不良资产。当时财政部明确，这四家资产管理公司的存续期为十年，计划在处置完不良资产后关闭。而后来，财政部又提出要求至2006年，四大资产管理公司总计1.4万亿元不良资产的处置工作必须全部完成（经济展望2005年第1期第22页：张培娟“四大资产管理公司陷入五大困境”）。很难想象，这么一大笔不良资产，涉及的单位和人员又是那么多，这么高难度、多头绪、浩繁无比的大工程，单靠一委一部四公司来完成，而且层层加码，由原计划的10年完成，一下子缩短到由6年来完成，是否有光顾了数量而忽视了质量，光顾了速度而忽视了效果，光顾了当官的而忽视了群众之嫌？
综上所述，国企产权制度改革，不能希冀于毕其功于一役，不能急功近利、草率行事。最根本的问题是，这个《规定》，有悖于党中央“坚持科学发展观，建立和谐社会关系”的政策，人为地制造社会矛盾，酿成两极分化，偏袒特权阶层。因此，与其提倡“企业国有产权向管理层转让”，不如收回、废止这个文件。依据立法法第八十七条之规定，越权和违背法定程序的法律法规、条例和规章，需按照第八十八条的方式予以改变或者撤销。
《论语》云：“富与贵，是人之所欲也，不以其道得之，不处也。”这个“道”，拿今天的话来讲，就是以国家和人民的利益为重，不守国道、民道，该走何道？
作者：陈绪国 创作日期：2005年4月14—23日
字数：约7400字
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