我国亟须建设一套高效完善的地震群防群治体系(原创)

　　价值中国环球资讯网 专栏作家陈绪国

　　

　　我国劳动人民在三千多年的抗震防震减灾历史中，积累了许多宝贵的经验，同时也未免留下了许多沉痛的教训。今年5月12日，四川汶川8级大地震的兀然爆发，再次给全国13亿人民敲响警钟，同时也给予整个地球村65亿人民的心灵蒙上了一重厚重的阴影。尽管国际社会、中央及地方政府、全国各族人民向灾区人民伸出了援助之手，使罹难者的亡灵得以些许安息，使受伤者得以救治，使生还者的基本生活得以基本保障和初步安排，毕竟这是一场惊天动地的大灾难，国家和人民的生命财产所付出的代价实在太大，也没有将损失降到零限度范围之内。

　　毋庸置疑，反思我国地震的群防群治体系，在硬件、软件各方面具有很不完善、十分脆弱的一面，包括地震普法与制度建设、地震科普与专业教育、地震装备现代化长期滞后或不够完善，地震预防与普查检验、地震预报、地震应急教援和地震保险缺乏成熟经验、组织指挥不够协调等十大盲点。

　　主要表现在：各级地震组织指挥系统没有达到国际标准化、现代化及高度灵敏的要求，有些干部防大震抗大灾的意识比较松懈，或缺乏一定的专业知识和指挥技能；地震减灾法、地震预报管理条例、地震安全性评价管理条例没有落实到每个单位与个人，纪律涣散或思想麻痹；缺乏地震强制保险法、地震灾害教援法和地震救援操作规程等法律法规、规章制度；对于诸如“豆腐渣工程”、高危工程、大型水库工程、核设施工程和新开工大型工程缺乏有效的权威性监督和警惕性；全民性地震科普工作没有持之以恒地开展起来，或流于形式、表面化、短期行为；大中专学校的地震专业设置，或成为空白，或被其它学科湮没，地震专业技术人才和教学、医学人才后继乏人；地震科研经费严重短缺，影响了设备更新和科技创新，导致地震预报效率低下，难以实现地震预报的突破性进展；国际、国内的地震学术较少交流或基本未公开其信息；各省市之间的地震信息交流不够畅通，新闻媒体很少经常性地报道国内外的地震资讯；全国各地缺乏地震专业器材和日用品研发、产销市场，家庭和个人必备的地震日用品奇缺；国家地震物资储备、基金储备制度没有建立起来，当地震发生时往往捉襟见肘，或猝不及防；挪用救灾救济资财及利用赈灾名义行骗时有发生；有些单位接收群众捐款不开收据，违反财务制度，消蚀了群众捐款积极性；地震灾区企业、机关、事业单位和个人的特殊债权、物权关系需要特殊政策特殊处理；个人因灾区群众及其他救援人员缺乏自救、互救和施救基本知识，二次伤害事件时有发生。如此等等，不一而足。

　　解决以上问题，需要从抗震防震减灾的群防体系建设和群治体系建设两方面来加强、巩固，防患于未然，治患于已然。

　　抗震防震的群防体系建设，主要包括法制体系建设、日常群防体系建设和组织体系建设三大方面。

　　在法制体系建设方面，首先应立即着手修改、完善已有的法律法规和规章制度，加紧制订新的法规和规章制度，并将其落实到每个单位与个人。

　　1997年全国人大常委会制订的《防震减灾法》和国务院1998年、2001年制订的《地震预报管理条例》、《地震安全性评价管理条例》（简称一法两例），需要根据形势的发展增补大量强制性、知识性和普及性的内容，从地震的概念、震级、烈度和危害程度，到“两普”（普法、科普）、“两备”（备战、备训），加上以上所列举的突出问题和其他问题，都是需要在一法两例中加以补充。笔者估计，仅《防震减灾法》需要增补的内容达20条以上。必要时，应将一法两例合并为一法，以促进法律的完整性和可操作性。

　　普法工作是各项工作中的首要任务。许多人成天埋头业务，自己不带头学习，也不宣传、普及防震减灾法，甚至在汶川地震发生以后，绝大多数新闻媒体只是就事论事，而不就法论法，结果往往是事倍功半，对于当前的救灾工作和今后的灾区重建工作，以及对于其他群众的启迪工作都是不利的。

　　加强全民性地震科普工作和地震专业在大中专学校中的设置是一个突出问题，这些基础性的地震群防工作内容，在防震减灾法等法律中没有规定下来，需要及时增补此类内容，重点增补强制教育、强制保险、强制检验、强制预防等强制性内容。应当在小学三年级开始就开设此类初级课程，群防工作从小做起；在中学开设中级课程，在中等专业学校开设地震中等防治专业；在高等专业学校或大学开设高级课程，并开设地震高等防治专业。18岁以上全体国民和全体官兵，应当强制性地接受义务性地震防治教育、培训。所有地震部门机关的防治、应急指挥人员和参加人员，应当持合格证书上岗。

　　在完善“一法两例”基础上，国家应出台《地震保险法》、《地震灾害救援赈济法》和《地震灾害应急救援操作规程》等法律和规章，并修改刑法的相关内容，形成一整套抗震防震法制体系。

　　日本在1961年便出台了《灾害对策基本法》，后来又将9月1日定为防灾日，8月30日至9月5日定为防灾周。1966年，日本又出台了《地震保险法》，经过多次修改，理赔范围由房屋全损过渡到房屋半损、房屋部分损毁，并提高赔偿金额限度。在地震防治体系中，这些法律的举措，具有举足轻重的作用。①

　　地震的日常群防建设的起点，也是从全民性法制教育、科普教育开始的，类似于日本人的《防灾指南》等小册子②、初级教材资料、家庭防震日用品资料等，应当在全国城乡免费发放。地震教育馆、展览馆、博物馆应长期对公众免费开放。各地电视台广播国内外地震方面的内容，每天应当不低于1小时，其他新闻媒体也应当规定腾出一定版面宣传地震方面的内容。在普遍实施“防抗”训练的同时，全体国民应当加强自我训练、互教互练活动，并接受上级的考核、鉴定。城镇居民每户应当拥有一整套并熟练使用防震日用品和各类器材，拥有必备的地震日用品（耐用消费品、可长期储存的食品、药品等自救、互救用品）应当人手一套。城乡居民应当自觉缴纳地震社会财产保险费或地震保险基金，自愿认购商业地震保险等。大规模的防震演习，应当成为各地各单位包括部队的必修课。

　　对于军队、地方和人民团体各类参战、支前和重建人员，制订各类《防震减灾操作规程》，并与单位、个人的相关资格证书、合格证书配套使用，可以促进防震减灾的制度化建设，也有利于这一群防体系的建设和减灾救援工作的有序化。

　　在组织建设方面，首先应当建立两套专职应急救援指挥机构，一套是在现行的国务院及地方政府牵头的临时指挥机构基础上升格为常设指挥机构，并有专职主官负责日常的“两普”、“两备”等各项事务；另一套是军队、武警也需要建设一支常设指挥机构，并有专职主官负责日常的各项事务。平时两个机构各司其职，战时两个机构合二为一。具体项目不再赘述。各部队在“两普”基础上需要增加抢险救灾一门专业训练任务，培养军地两用抗震救灾人才。同时着重加强装备现代化、人才使用制度化建设，发挥整体效能。

　　在地震应急救援方面，紧急发动当地群众自救和互救是第一层次，救人为第一要务。社区群众缺乏先进的救援设备和专业的急救知识，容易造成二次损伤，这是需要注意的难点问题。第二层次的救援人员应依顺序、分梯队进行，第一顺序是武警消防官兵和各地震局专家包括外国专家、通信分队和军地医疗分队随时跟进；第二顺序是解放军防化官兵、工兵官兵；第三顺序应当是普通军兵种官兵和预备役官兵和其他救援队伍。必要时，第一顺序和第二顺序可合并、交叉进行。运载工具由以直升机为主一步过渡到以大型飞艇为主，由以小型土装备为主一步过渡到大型机械化设备为主，全面提高整体快速应急救援水平。在历次抢险救灾和应变大小突发事件中，武警消防、解放军防化和工兵部队表现出色。尤其是消防官兵，在抗震救灾中队伍过硬、设备先进、效率较高，其先进经验应在全国加以推广。

　　对灾区群众广泛宣传《防震减灾知识手册》和《防震减灾心理咨询手册》之类的小册子很有必要。做好灾民的各项安置和灾后重建工作，是震后群治体系重要的一环。从长远利益考量，政府安排地震灾区的单位和居民毅然离开地震发生地，到安全地区落户应是首选方案。

　　限于篇幅，其他事项不再赘述。

　　5.12汶川大地震所暴露出来的纰漏较多，归根结蒂，就是我国的群防治基础性工作不到位所致。

　　建设防震抗震的长效和高效机制，不能毕其功于一役，不能单单停留在“亡羊补牢”的水平上。需要不断加强法制化建设、装备现代化建设、全体国民队伍素质建设，需要大量的财政资金、保险基金和救援资金支持，需要向日本、美国等先进国家学习，全面推行抗震救灾的国际化标准等等。总之，当前我国亟需建设一整套高效完善的抗震防震的群防群治体系，这既是当务之急，也是百年大计、千年大计。

　　注：①南都周刊第219期B19页；②南都周刊第219期B20页

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