海垦土地资源丰富，1200多万亩土地，可利用的就达800万亩。做好“土地”这块大蛋糕佳品，发挥其优势，对于海垦的农业结构调整，加快农业产业化经营，解决海垦民生问题，以及带动海垦的经济发展及产业的多元化发展，有着十分重要的意义。

2002年5月，海垦总局为明晰土地产权关系，解决土地问题，首次大规模开展土地确权工作。想通过依法明晰农垦与周边农村之间的土地产权关系，核定农场土地、周边农民集体土地以及国有后备土地之间的界限，完成国有土地使用权的登记发证。原定于2002年11月完成海垦92个农场全部土地的无争议土地的登记发证工作，及全部土地的地籍调查工作，对于有争议的土地，调处一宗，登记发证一宗。但至今还尚未完全明了。50多年的陈年老账，突然在一年之内翻清，确有“蛇吞象”之梦想。

“我来自哪里？该回到哪里？” 模糊界限

海垦的土地主要以国家行政划拨、农场合并农村等方式获得。据不完全统计，海垦垦区90多个农场，其中国有划拨的土地面积达1163万亩，合并农村土地达133万亩。1998年以前，海垦的所有农场都归广东省所管辖，其中有89个农场的土地由广东省规划建场，海南建省以后，如白沙、红田、红泉3个农场是由海南省国土局批准建场，但并没有完整的土地审批手续。

50年代末，海垦相应国家号召，大办人民公社，大搞场乡合并，60年代又实行场乡分开，70年代力推“农村并入农场”“农场带领农村”，80年代试行农村并农场。海垦农场与农村的分分合合，合合分分，再加上农场建场用地手续的不完整，使得海垦土地权属界定十分的模糊。“我到底来自哪里？该回到哪里？”土地权属的疑问，加大了土地确权工作的难度。

土地矛盾“瓶颈” 直接影响确权进程

与其他兄弟垦区相比，海垦国有农场土地发证进展缓慢，存在较大差距。其主要的制约“瓶颈”是土地被占和纠纷十分严重。多年来源于人地矛盾加剧、村民法制观念淡薄、管理体制不顺和其他历史遗留问题等，土地纠纷边调边有，呈现出面积大、时间长、情况复杂的特点。

据统计，2001年全省海垦土地被外单位、个人占用或存在纠纷的农用地面积达76万亩，占全垦区已开发利用土地面积近10％。2003年，海垦调处土地纠纷上达800多件，面积约达14万亩，只完成土地登记发证面积的1039亩；2004年的土地确权工作虽有进展，但登记发证工作也只有80％左右的成效。

有些人明知土地权属农场而村民硬要强行挤占的“侵权”式“纠纷”。按照我国的土地制度，建国以来就对土地进行了社会主义公有制的重新分配，当时的国家政策即早已取消“祖宗山、祖宗地、祖宗田”的概念，农民群众对这种分配都没有意见。但若干年后农场周边农村人口急剧增长，致使人多地少、人地供需矛盾逐年上升。特别是建立市场经济以后，香蕉、橡胶等销售行情看好，土地逐步显现其前所未见的经济价值，农场周边农村群众在利益的驱动下，开始设法编造“祖宗山、祖宗地”的理由挤占农林场土地，谎称土地是祖宗留下来的遗产，对土地确权工作的进展造成了一定影响。

少数地方处纠偏袒和拖拉现象严重

按“属地管理”原则，调处纠纷和被占主要依靠市县政府及其国土、调处部门，但政府处纠，一般具有取证工作量大、调解周期长等特点。多数地方是公正的，但不排除一些地方政府存在偏袒村民、办事拖拉的倾向。

海垦国有土地确权工作，进度较快的主要为儋州、临高、屯昌、琼中、陵水各市县。而农垦土地的分布于18个市县，其它13个市县的土地确权工作却是“半拉子工程”。另外，海垦农场大部分处于山区丘陵地区，土地确权工作量大，各农场的确权进度的不平衡，领导对土地工作的影响的认识度不足，执行力度弱，从而影响工作的全面开展。

法律制度陈旧滞后

海垦确权工作进展慢的另外一个原因就是法律制度的滞后，没有农垦土地规范管理的明确规定，对农产的土地资源、资产的规范管理涉及很少，管理国有农场及农用地的具体条文不多，且不够明确，地上建筑物、其他附着物与土地使用权的出让、转让、抵押都没有明确规定。如1994与1999年的《海南经济特区土地管理条例》，1997年试行的《海南经济特区农垦国有农场条例》。为改变法律制度的滞后，海南省政府、海垦总局加大对海南农垦的管理，更加明确海垦土地的地位，今年7月份，《关于修改<海南经济特区土地管理条例>的决定》进行第二次修正。

农垦地源辽阔，几十年的积淀历史背景，错综复杂的关系，海垦想在短时间内完全理清，“打肿脸充胖子”做好土地确权工作是相当的困难。一年内解决实是雾里看花，花更艳；两年之内解决却有“蛇吞象”之嫌疑。海垦这块土地大蛋糕的确权工作，考验着农垦领导的工作执行力，考验着农垦国有土地管理的法律体制，考验着农垦职工及村民们的思想。只有在思想上真正解放了，体制上真正完善了，领导的工作到位了，历史撇清了，农垦的土地确权工作才能真正的解决。