国有企业建立现代企业制度必须理顺四个关系
——论中国特色的国有企业改革
霍宪森
前不久召开的党的第十六次全国代表大会，把深化国有企业改革和政府机构改革，特别是深化国有资产管理体制改革，确定为当前和今后一个时期要重点做好的中心工作。这是党中央从现阶段我国建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要出发而作出的一个重大决策。认真按照党中央的部署，努力做好这几项工作，对于更好地把十六大精神落到实处，进一步加快建立现代企业制度和社会主义市场经济体制的步伐，推动建设有中国特色社会主义事业的深入发展，具有至关重要的意义。
我认为，要搞好国有企业改革和政府机构改革以及国有资产管理体制的改革，首先必须始终坚持以邓小平理论和三个代表重要思想及党的十六大精神为指导，同时在几项改革的具体操作过程中，还必须以理顺四个关系即政企关系、企企关系、劳企关系和党企关系为目标。能否做到在邓小平理论和三个代表重要思想及党的十六大精神指导下，按照社会主义现代企业制度和社会主义市场经济体制的本质要求，较好地理顺这四个关系，是能否真正搞好国有企业改革和政府机构改革以及国有资产管理体制改革的关键所在。
（一）关于理顺政企关系
所谓政企关系，是指从中央到地方的各级政府特别是政府各个管理部门（其中包括党政工团和人大、政协、法院、检察院等各个行政机关部门）与各个国有法人企事业单位之间那种直接管理与被管理的关系。理顺政企关系，就是指要适应建立社会主义现代企业制度和社会主义市场经济体制的需要，使各级政府特别是政府各个管理部门与各个国有法人企事业单位之间，彻底实现政企分开或政企分离。
政企分开是现代企业制度的基本特征，也是深化国有企业改革和政府机构改革以及国有资产管理体制改革的一个关键。这早已成为我国上下之共识。因此，关于实现政企分开，我们党和国家已经提出了多年，并且自1984年开始城市改革以来，一直都把它作为我国经济体制改革和政府机构改革的一个主要目标，并为此做出了包括政资分开、两权分离、实行股份制和股份合作制，以及改革政府机构、转变政府职能等多种探索措施在内的极大努力。但从实践结果来看，虽然通过这些探索，积累了丰富的经验教训，极大地开拓了人们的思路，但实际成效却并不十分理想，甚至可以说，至今仍然是举步维艰、进展迟缓，仍然未能从根本上取得实质性的突破。之所以如此，我认为，主要原因就是多数同志对怎样才算是真正实现了政企分开，在思想认识上至今仍然不够清楚，仍然处于一个蒙蒙胧胧的状态。所以，无论从现行政策的掌握上，还是从理论界（包括经济理论界和政治理论界）的表述上，至今都还没有一个确定的说法，还没有一个便于人们实际操作的非常明确的统一的判断标准。 我认为，所谓政企分开，如果单从国家或政府方面的表现形式来看，主要是指在各级政府（党委）管理部门的结构方式上，应该达到这样一种状态，这就是在已经真正实现政企分开的条件下，在各级政府（党委）所有的管理部门中，除了用来确保实现国家对国有法人实体单位应该充分享有的国有资产出资者权益的两个或者说是三个专职管理部门双方联合，共同拥有各自一级所有的直属国有法人企事业单位之外，其他任何一级政府（党委）的任何一个管理部门，一律不得拥有任何一个直属国有法人企事业单位，一律不得与任何一个国有法人企事业单位存在着现实的直接管理与被管理的关系。上述两个或者说是三个专职管理部门，一个是作为各级政府的专门派出机关的各级经营性国有资产管理局及其所属国有经营性资产投资银行（该银行机构是一个既具有各级国有经营性资产专职受益主体职能和国有经营性资本金预算管理的资金库职能，同时又具有各级政府对国有企业的专职投资主体职能，另外，它在我国国有企业改制阶段，还可直接作为重组和化解各级银行企业之间历史性不良债务的转换器和化疗机的独具中国特色的行政性特殊金融机构）这个二位一体的社会主义市场经济体制下专职对经营性国有资产（包括实物形态资产及货币形态资产）进行管理的部门，另一个是作为党中央及各级地方党委的专门派出机关的各级直属国有企业党（工）委这个社会主义市场经济体制下专职对国有企业内部的干部职务及党务（包括企业精神文明建设）进行管理的部门。
如果从各级政府与国有企业两方面关系的表现形式来看，主要是指应该达到这样一种状态，这就是在已经真正实现政企分开的条件下，任何一个国有法人企事业单位，一律不能从实际上成为一个没有任何直接政府管理部门的国有企事业单位。同时，各级政府（党委）的所有管理部门，除了作为各级政府的专门派出机关的各级经营性国有资产管理局及其所属国有经营性资产投资银行和作为党中央及各级地方党委的专门派出机关的各级直属国有企业党（工）委这两个或者说是三个用来确保实现国家对国有法人实体单位应该充分享有的国有资产出资者权益的专职管理部门之外，其它任何一个作为行政机关的职能部门，一律不得拥有任何一个直属国有法人企事业单位，一律不得作为任何一个国有法人企事业单位的直接政府（包括党群）管理部门。上述两个或者说是三个专职管理部门，前者代表政府从行政上专门分工统一管理法人实体内部的国有资产（包括实物形态资产和价值形态资产），后者代表党和政府从行政上专门分工统一管理国有法人实体内部的干部职务及党务（包括企业精神文明建设）。
我们说，对于某一级政府或某个国有法人企事业单位来讲，只有真正实现了上述这样一种要求，才可以说是在坚持公有制即国有制基础上真正实现了政企分开或政企分离。并且只有首先明确了这样一个目标，我们才算是有了能够用来检验各级政府或某个国有法人企事业单位是否已经在坚持公有制即国有制基础上真正实现了政企分开的一个唯一正确的客观标准，也才能使我们各级正在深入进行的国有企业改革和政府（包括党群部门）机构改革以及国有资产管理体制改革工作，减少盲目性，增强自觉性，从而更加富有成效。 当然，要想实现上述政企分开的目标，理顺政企关系，我们必须一方面使各级政府（党委）切实按照上述要求，逐步对其所有管理部门实行必要的战略性调整，并通过政府（党委）机构的合理调整，在数量上尽量减少对国有企业进行直接管理和微观管理的部门，同时在质量上加强对国有企业进行必要的宏观管理和间接管理的部门，真正实现各级政府的管理职能尽快向以宏观管理和间接管理为主的要求转变。
这里需要特别指出的是： 第一，在对各级政府经营性国有资产管理部门的设置上，必须彻底摈弃在传统计划经济体制下形成的国有资产管理部门就是负责管理实物形态资产的僵化错误观念，树立一种与市场经济体制相适应的新的正确观念。这种观念就是，国有资产管理部门对经营性资产的管理，应该实行实物形态管理与货币形态管理相结合，以管理货币形态国有资产或国有资本金为主，以统一承担国有经营性资产（资本金）的专职受益主体和专职投资主体职能为主。因此，在社会主义市场经济体制下，各级经营性国有资产管理部门，必须由某个统一的行政性特殊金融机构来充当。对此能否有一个明确认识，是直接关系到我国各级政府机构改革和国有企事业改革以及国有资产管理体制改革能否真正成功的一个关键。 第二，在我国国有资产管理体制的改革中，要彻底破除前一时期有些人由于过分照抄照搬外国经验模式，而普遍存在着总是想把我国各级国有资产管理部门与各级国有经营性资产投资主体部门彻底分离，从而使各级国有经营性资产投资主体部门实现企业化、分散化的那样一种不正确的思维定势和错误做法，而把国有经营性资产投资主体部门作为各级政府国有资产管理部门的一个重要组成部分，并把它作为各级政府的一个必要的专业性部门，即专门负责使用国有经营性资产投资这种经济手段无条件地执行国家产业政策的直接宏观经济调控部门来正确对待。这既是直接关系到我国各级政府机构和国有企事业改革以及国有资产管理体制改革能否真正成功的一个关键，也是直接关系到我国宏观经济管理体制上能否真正体现出社会主义经济管理制度优越于资本主义经济管理制度的一个至关重要的问题。 第三，在对我国国有企业内部领导干部职务管理方式的改革上，要彻底破除从出资者应该充分享有出资者权益这条定律出发，得出国有资产投资管理部门是出资者，因而应该同时全权管理被投资企业内部干部职务的结论那种教条式的极端狭隘的思维方式。还应充分认识到，国家（政府）作为国有企业的出资者，对企业内部的干部职务的直接管理权，既可以委托国有资产投资管理部门来行使，也可以委托另外一个更有能力管理好被投资企业内部干部职务的管理部门来行使。在上述两种形式中，无论采取哪一种形式，都是完全符合出资者或所有者应该充分享有出资者权益这条定律的原则要求的。而国家（政府）作为国有企业的出资者，在委托国有资产投资管理部门负责主要管好法人实体内部国有资产的同时，再另外委托各级直属国有企业党（工）委代表国家或政府主要负责直接管理好被投资企业内部的干部职务及社会主义精神文明建设工作，这正是我们国家在宏观经济管理体制上所必须体现出的社会主义政治制度的一大特色和一大优越性，并且这也是直接关系到各级政府机构改革和国有企事业改革以及国有资产管理体制改革能否真正成功的又一个关键问题。
另一方面，我们还必须使各级国有（大集体）企事业单位，在各级政府特别是在政府现有各个管理部门的直接领导下，按照上述目标要求，通过首先在各级政府特别是在政府（党委）现有各个行政管理部门所属范围内，单纯以国有（大集体）资产为纽带，采取抓大放小和实行跨地区、跨行业、跨所有制以及跨国界的改组、联合、兼并或合并等形式，逐步进行资产重组和企业组织结构的优化调整，来逐步完成国有（大集体）企事业法人实体和市场竞争主体的重塑。通过重塑，适当压缩各自范围内国有法人实体的数量，提高各个国有法人实体的规模和质量水平，从而确保各级政府及其各个行政管理部门都能按照社会主义市场经济体制的要求，圆满完成它们在传统计划体制下所应承担完成的平稳移交各自对国有企事业单位直接管理权的最后一个历史性任务。只有这样，才能确保各级政府及其各个行政管理部门和原由它们直属的各个国有（大集体）企事业单位，都能真正实现自身由计划经济体制尽快向市场经济体制的彻底转变和完全过渡，从而使我国各级政府（党委）都能真正成为社会主义市场经济体制下的政府（党委），同时使各级国有企事业单位都能真正成为具有“四自”地位及相应能力的社会主义市场经济体制下的国有法人企事业实体和市场竞争主体单位。 所以，当前我国各级正在深入进行的各项宏观社会管理体制改革（包括财税体制、金融体制、投资体制、计划体制改革），特别是国有资产管理体制改革和政府（包括党群部门）机构改革，以及国有企事业资产重组和企事业组织结构的优化调整工作，都应为有利于从根本上理顺政企关系，实现政企分开的上述目标，努力创造良好环境，尽量提供方便条件。
（二）关于理顺企企关系
所谓企企关系，是指分别处在我国不同地区、不同行业的国有企业，或处在同一地区、同一行业内部的不同国有企业单位相互之间的经济利益分配关系。企企关系，从一定意义上说，直接表现为国家与国有企业之间的经济利益分配关系。理顺企企关系，就是指我国各级政府在处理和规范国家与某个或某些国有企业之间的经济利益分配关系时，要按照建立社会主义现代企业制度和社会主义市场经济体制的要求，为分别处在不同地区、不同行业的国有企业，或处在同一地区、同一行业内部的不同国有企业，在社会主义市场经济条件下开展竞争，创造一个良好的外部环境和提供一个公平的经济政策条件。从而彻底消除目前实际存在着的国家或政府一旦给某些行业或企业直接投资（包括货款），实际上就等于直接帮助那些行业或企业内部的干部职工群体或个人在经济上发家致富的那样一种极不正常的现象，并从根本上解决由于这种不正常现象而必然导致的在增量资产上，许多企业都只想争贷款（包括争政府投资和社会集资），不想搞生产，并由此造成资产使用效益低下和社会金融秩序混乱二者同时并存的问题；在存量资产上，因不同国有企业实际占用国有资产的质量和数量以及占有方式的不同，而导致的不同国有企业之间严重的利益分配不公，并由此造成不合理的社会成员群体或个人贫富差距过大的问题。
我认为，要理顺企企关系，关键是在对国有资产的管理方式和公有制即国有制实现形式上，要彻底破除那种与计划体制相适应的对国有资产实行委托代理制的陈旧观念和做法，确立一种与社会主义市场经济体制相适应的国有资产由企业内部职工集体借用制的新的观念和正确做法。同时，在对国有资产管理的投资收益方式上，要努力做好以下三点： 第一，要对我国各类国有企事业单位（包括各级商业性国有银行）内部的存量资产和增量资产，全部实行统一和规范的具体衡量标准。首先，要对每一个国有企事业单位内部的存量和增量国有土地资产，都全部实行实物形态上的面积管理。国家或政府要通过各级国有资产管理局及其所属国有经营性资产投资银行，根据各个不同企事业单位实际占用或借用的国有土地资产面积数量的不同，按照国家统一制定的一定时期的地租率，依法定期（一般为一年）征收法人单位相应的土地地租，即国有土地资产占用或借用的正常增值费或税。其次，要对每一个国有企事业单位内部的存量和增量经营性国有资产，都全部实行价值形态上的价值量或国有资本金管理。国家或政府要通过各级国有资产管理局及其所属国有经营性资产投资银行，根据不同企事业单位正在实际占用或借用的经营性资产价值量即相当于货币形态资本金数量的不同，按照国家统一制定的各个时期各个地区各个行业经营性国有资产或国有资本金的增值利息率，依法定期（一般为一年）征收法人企事业单位相应的经营性资产利息，即货币形态经营性国有资产（国有资本金）占用或借用的正常增值费或税。 第二，要对同时处在我国同一地区、同一行业内部的不同国有法人单位，由国家或政府负责制定和执行统一的实物形态上的国有土地资产的占用或借用的地租率和价值形态上的经营性国有资产或资本金占用或借用的资产利息率。 第三，要对分别处在我国不同地区、不同行业中的国有法人单位，由国家或政府负责统一协调制定和执行不同时期的国有法人单位内部实物形态上的国有土地占用或借用的地租和价值形态上的经营性国有资产或资本金占用或借用的资产利息的适当比率。 当然，要做好以上三点，理顺企企关系，必须按照社会主义市场经济体制的本质要求，通过继续深化公有制特别是国有制实现形式和国有资产管理体制及管理方式的改革，逐步探索和建立起一种能够与发展社会主义市场经济相适应的比较科学的公有制特别是国有制实现形式和国有资产的管理体制、管理方式及管理办法。所以，当前各级正在深入进行的各种公有制特别是国有制实现形式改革和国有资产管理体制及管理方式的改革，都应为有利于从根本上理顺企企关系，实现上述目标要求，努力创造良好环境，尽量提供方便条件。
（三）关于理顺劳企关系
所谓劳企关系，是指国有企业内部的劳动者特别是企业职工与国有企业之间的关系。理顺劳企关系，就是指从有利于建立社会主义现代企业制度和社会主义市场经济体制的客观要求出发，彻底摈弃迄今为止在整个国际共产主义运动中所有社会主义国家都一直未能从实践上根本解决好的总是把国有企业职工实际置于企业雇工地位的问题，进一步确立职工在国有企业内部的主人翁地位，并相应确立企业职工（代表）大会在社会主义企业领导体制或法人治理结构中的权力机构地位，以真正充分发挥职工在国有企业中的主人翁作用。 我认为，要理顺劳企关系，关键是要自觉按照党的十六大提出的要继续坚持在中国共产党的领导下有秩序有步骤地逐步推进基层单位社会主义民主政治建设的要求，努力把现阶段社会主义市场经济体制下的国有企业内部的社会主义民主政治建设不断推向深入。首先，在对国有企业领导干部职务的管理方式上应该切实做到，要适当向国有法人单位内部的企业职工下放三项权力——在社会主义现代企业制度和社会主义市场经济体制下企业职工在民主管理领导干部职务方面最基本的权力。一是任何一个国有法人企业内部的正式党员职工，都有权在其所处企业的上一级党委，也就是同时又作为党中央或某一级地方党委的专门派出机关的某个直属国有企业党（工）委的直接领导下，依法通过党员（代表）大会和直接差额选举的形式，确定其所在法人实体内部的企业党委兼企业董事会的组成人员。二是任何一个国有法人企业内部的一般正式职工，都有权在其所处企业的上一级党委，也就是同时又作为党中央或某一级地方党委专门派出机关的某个直属国有企业党（工）委的直接领导下，依法通过职工（代表）大会和直接差额选举的形式，确定其所在法人实体内部的企业职工监事会的组成人员。三是任何一个国有法人企业内部的一般正式职工，都有权在其所处法人实体内部的企业党委兼企业董事会的直接领导下，依法通过职工（代表）大会和直接差额选举的形式，确定其所在法人实体内部的企业总经理或行政首长人选。然后，随着我国基层国有企业社会主义民主建设经验的不断积累，我们还要从以上三个方面的侯选人数量上，逐步提高民主选举的差额数字比例，不断强化和扩大国有法人实体内部企业职工因集体自主经营而必需的对国有企业领导干部职务进行直接监督和管理的各项民主政治权力。 同时，在对国有企业内部有关生产经营重大问题决策权力的直接掌握和行使上，凡是根据政企分开原则，需要由上级政府（党委）专门派出机关适当下放给国有企业直接掌握和行使的对国有企业内部重大问题的自主决策权力，一般都应该由国有企业内部的职工（代表）大会机构承担起来，由其直接掌握和行使，从而把国有企业职工在国有企业中所应有的主人翁地位和企业职工（代表）大会在社会主义企业领导体制或法人治理结构中所应有的权力机构的地位，从实际上真正确立起来，同时使社会主义企业制度本身所特有的那种社会主义政治制度的优越性，在我们国家内部的各个微观社会管理体制上，得以真正充分地体现出来。
当然，要理顺劳企关系，实现上述目标，还必须严格按照社会主义民主建设的本质要求，进一步改革、探索和确立起我国公有制或国有制的最佳实现形式和国有资产管理体制、管理方式的最佳实现形式以及国有企业领导体制或法人治理结构的最佳实现形式，从而确保我国国有企业民主政治建设始终沿着社会主义的正确方向逐步平稳推进。所以，当前我国各级正在深入进行的各项政治体制改革和经济体制改革，特别是国有资产管理体制和管理方式改革，国有企业领导体制或法人治理结构形式改革，以及各级政府（党委）对国有企业内部领导干部职务的直接管理方式、管理制度改革等，都应为有利于从根本上理顺劳企关系，实现上述目标，努力创造良好环境，尽量提供方便条件。
（四）关于理顺党企关系
所谓党企关系，是指我国国有法人实体内部的企业党组织特别是企业党委与国有企业单位之间的关系。理顺党企关系，就是指要按照建立社会主义现代企业制度和社会主义市场经济体制的内在要求，彻底破除长期以来一直存在于一些人思想上的那种糊涂观念，即在社会主义市场经济条件下，国有企业党委不应该或没有能力领导国有企业内部的物质文明建设，进一步确立国有企业党委在国有法人企业单位内部的政治领导核心地位和企业决策机构地位，继续充分发挥国有企业党委对国有法人企业内部两个文明建设的全面领导和决策作用。
我认为，要理顺党企关系，关键是在国有企业领导体制或法人治理结构上，要根据党政职能分开和建立社会主义现代企业制度的目标要求，把国有法人企业党委在领导企业内部物质文明建设中的管理职能和作用，严格限定在类似于西方公司制企业中的企业董事会的位置及其职权和职责范围之内，并以此来逐步合理调整和规范国有企业党委兼企业董事会的管理职责和权力行为。然后，在确保实现党政职能合理分开和同时强化企业职工监事会对企业党委兼企业董事会实施有效监督的基础上，努力把国有企业党委建设成为真正具有资格及相应能力全权领导国有法人企业内部两个文明建设的坚强领导核心，从而使社会主义企业制度本身所特有的那种社会主义政治制度的优越性，在我们国家内部各个微观社会管理体制上，得以真正充分体现出来。
当然，要实现上述目标，理顺党企关系，我们必须既要认真学习借鉴世界历史上各个社会主义国家（包括我们国家）已经积累起来的经验教训和西方发达国家公司制企业已经为我们提供的科学企业领导体制或法人治理结构的一般规范和规则要求，同时又要切实从我国的国情出发，而不是从某些一成不变的所谓西方成熟经验或某个马列经典论断出发，通过继续深化国有资产管理体制和管理方式，以及国有企事业单位领导体制的改革，努力探索和建立起一种既符合国际惯例的一般规则和规范要求，又比较适合我国国情和真正具有中国特色的科学的社会主义国有企业领导体制或国有法人治理结构形式。所以，当前我国各级正在深入进行的各项社会管理体制（包括各项宏观社会管理体制以及各项微观社会管理体制）改革，特别是国有资产管理体制和管理方式改革、公有制特别是国有制实现形式改革、国有企业领导体制改革以及国有企业党建工作改革等，都应为有利于从根本上理顺社会主义市场经济体制下的党企关系，实现上述要求，努力创造良好环境，尽量提供方便条件。
（五）结论
综上所述，我认为，只有按照上述思路，即始终坚持以邓小平理论和三个代表重要思想及党的十六大精神为指导，以理顺政企关系、企企关系、劳企关系和党企关系等四个关系为具体目标，同时根据本文提出、并使之配套成龙的关于理顺上述四个关系的四种具体实现形式和途径的要求对国有企业和政府（包括党群部门）机构特别是对国有资产管理体制及管理方式进行改革，才能确保真正按照邓小平理论和三个代表重要思想及党的十六大精神，切实搞好我国国有企业和政府机构改革以及国有资产管理体制的改革，才能确保实现社会主义基本制度（包括经济制度和政治制度）与市场经济体制的有机结合，才能确保逐步建立一个既符合国际规范要求，又符合中国国情和真正具有中国特色的，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为基本特征的社会主义的现代企业制度，从而为在我国建立和完善社会主义市场经济体制，进而使全党和全国人民始终在中国共产党的领导下把建设有中国特色社会主义事业不断推向前进，奠定一个坚实的基础。上述关于理顺四个关系的四种具体实现形式和途径包括：关于政企分开在各级政府（党委）管理部门结构方式上的那样一种由各级政府（党委）单独设置两个或者说是三个专门派出机关，即各级经营性国有资产管理局及其所属各级国有经营性资产投资银行和各级直属国有企业党（工）委机构，用来改革国有资产管理体制，从而确保实现国家（政府）对国有企业应该充分享有的国有资产出资者或所有者权益的具体实现形式；关于按照发展社会主义市场经济的内在要求，在确保坚持公有制和按劳分配为主体基本经济制度的基础上，用来理顺明晰国有产权关系，使国家（政府）所有权与企业内部全体职工集体的法人财产权实现合理分离，从而较好地规范国家（或政府）与国有企业、国有企业与国有企业之间经济利益分配关系，同时保证国有企业真正具有独立法人地位的那样一种实行国有资产由企业内部职工集体借用，并由他们在自负盈亏的同时全权经营的公有制即国有制和国有经营性资产管理方式的具体实现形式；关于国有企业全心全意依靠工人阶级并使企业职工真正当家作主人的在国有企业领导体制或法人治理结构中实行由用来确保实现国家所有者权益的各级政府（党委）的专门派出机关和用来确保实现国有公司制企业法人财产权益的企业内部职工（代表）大会机构共同作为权力机构的形式，以及在国有企业领导干部职务管理方式上，实行在各级党组织的直接领导下由企业职工集体通过职工（代表）大会和党员（代表）大会机构分别直接差额选举确定企业党委兼董事会和企业职工监事会以及企业总经理等企业内部领导干部成员的那样一种不搞政治运动，只靠完善对国有企业领导干部的提名推荐方式和差额选举制度，稳步推进国有企业内部社会主义民主政治建设的具体实现形式；关于充分发挥国有企业党组织政治核心作用的那样一种实行企业党委兼企业董事会和使企业党委实际居于企业决策机构地位的科学社会主义的国有企业领导体制或国有企业法人治理结构具体实现形式和途径的基本要求。 2004年10月
作者单位：中共山东省委党校省直分校 通讯地址：济南市经十东路279号 邮 编：250014 联系电话：0531—8316851 电子信箱：[email protected] 主要参考书目
1、《论建立社会主义的现代企业制度》，霍宪森著，山东人民出版社2000年5月版
2、《理性出击——中国企业改革分析》，钱津著，社会科学文献出版社1999年9月版
3、《中国基层民主发展的最新突破》，黄卫平主编，社会科学文献出版社2000年3月版。4、《论建立中国特色的横向权力监督体制》，霍宪森，发表于