南京市统计法制的建立和发展
（1949年——1999年）
为有效地、科学地组织统计工作，保障统计资料的准确性和及时性，南京市统计局十分重视统计法制建设，认真贯彻执行国家统一的统计报表制度，统计计算口径与方法，统计调查制度，统计报表和统计数字管理制度，积极有效地多次开展统计法制宣传、教育、统计数字质量和统计执法检查，制定(草拟)地方统计规章和有关制度建设的规范性文件，加大对统计违法案件查处力度，保证了全市统计工作健康发展。（一）统计法规宣传教育工作。二十世纪60年代以来，我市开展了三次较大规模的统计法制宣传教育活动。第一次是贯彻1962年4月4日中共中央和国务院《关于加强统计工作的决定》以及1963年3月国务院颁布的《统计工作试行条例》。其重点是宣传加强统计工作的集中统一领导，确保统计资料的准确性和及时性。1962年5月，市统计局召开各主管局、区、县及郊区公社统计负责人会议，强调提高统计数字质量，及时建立健全统计机构、充实统计力量等问题。同年9月中旬又召开了工业、基本建设、物资、劳动工资等统计工作会议，参加会议有1千多人。此后逐级召开会议，传达贯彻“4.4”决定，效果明显。逐步加强了统计机构建设，充实了统计力量，普遍进行了数字质量检查，纠正了一些突出的问题。如不按固定价格计算工业总产值、将废品计算产值，未完成品或未包装入库和未经检验的产品计算产值、产量等。1963年3月1日国务院颁发《统计工作试行条例》，市统计局及时转发并分期分批按专业召开统计人员会议，组织学习贯彻《条例》，参加人员有1700多人。第二次是贯彻实施1983年12月8日由中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国统计法》和国务院发出的《关于加强统计工作决定》。市统计局迅速做了五件事，一是下发认真贯彻实施《统计法》和《决定》的通知；二是召开全市统计负责人和统计人员千人大会，分管副市长参加会议并讲了话；三是利用市计划会议之机市统计局做贯彻《统计法》专题发言；四是举办多层次统计部门和企业统计人员座谈会；五是利用各种媒体开展宣传活动。如分发《统计法》和国家领导人讲话一万册，通过报纸、广播开展宣传报导。所有贯彻实施活动主要围绕如下六个内容开展。1、要求认真组织广大统计人员学习、宣传、贯彻《统计法》和《决定》；2、要如实提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报、伪造、篡改统计资料；3、加强统计力量，稳定统计队伍；4、全面整顿统计基础工作；5、加强统计信息现代化建设；6、认真做好1983年统计年报。当时的市统计局局长车大成于1986年9月13日，受市政府委托向市人大常委会全面汇报了贯彻执行《统计法》情况，并提出下步工作意见。第三次是在1996年6月至1998年8月之间，为适应社会主义市场经济深入发展的需要，更加规范统计行为，打击统计违法者，全国第八届人大常务委员会十九次会议通过了修改《统计法》的决定。为宣传贯彻修改后的《统计法》，市统计局在二年间做了大量工作。除按惯例发布通知，召开各种会议，组织培训外，还首次在全市开展《统计法》宣传月活动。1996年4季度，市政府成立了南京市《统计法》宣传工作领导小组，同时下发了政发（1996）118号文件，要求各级政府主管部门和全市各单位积极行动起来，充分运用多种手段，采用多种形式，广泛地宣传《统计法》，把统计工作、统计执法与统计法制宣传活动有机结合起来，以进一步发挥《统计法》的作用。市统计局在南京市《统计法》宣传工作领导小组直接领导下，主要做了十件事。1、1996年12月2日上午，在市政府办公厅召开了第一次《统计法》宣传工作领导小组成员会议，会议由蒋裕德副市长主持，市统计局局长顾常宁向与会者汇报了《统计法》修改意义和我市准备在1996年12月份开展《统计法》宣传月活动的实施方案，并详细介绍了方案的具体安排。2、1996年12月3日下午在市人大，市统计局局长顾常宁及时地将经《统计法》宣传领导小组确定的实施方案向市人大财经委作了汇报，并建议由人大召开会议，向全市动员和发动《统计法》宣传工作。3、1996年12月20日下午在市政府西会议室由人大财经委、市《统计法》宣传工作领导小组办公室和市统计局联合召开了全市宣传贯彻《统计法》动员大会。会上，首先由市统计局局长顾常宁从完善统计法律体系角度重点围绕“更完善、更有力、更科学、要求更高”十三个字阐述了如何认识修改《统计法》的必要性及其宣传工作的重要意义，并就在12月份开展《统计法》宣传工作做了具体布置，他要求各级、各部门要认真开展此项活动，要严格执法，坚决打击统计违法行为。4、1996年12月18日晚，由市农业普查办公室和市《统计法》宣传办公室联合举办了一台“田野的希望”现场直播文艺晚会，副省长姜永荣、省统计局局长张泉源、市统计局局长顾常宁及《统计法》宣传工作领导小组成员到现场观看了演出。5、1996年12月24日上午，市《统计法》宣传办公室在鼓楼广场进行了《统计法》宣传咨询活动，同时在广场上竖立了高大的彩虹拱门并配以“执行《统计法》，人人有责”标语，利用鼓楼广场电子显示屏反复多次播放《统计法》宣传标语。国家统计局副局长邵宗明、省统计局局长张泉源、市政府副市长诸吉（火召）以及市统计局局长顾常宁亲临现场。在活动期间广大市民积极踊跃地参加咨询，工作人员认真地回答有关问题，并发放出《统计法》知识竞赛试卷800多份。当晚南京电视台12频道、28频道和南京有线电视台分别在黄金时间对《统计法》的宣传工作进行了新闻报导，并用了一周时间以字幕的形式进行了宣传。6、1997年元月10日下午，由市人大、市《统计法》宣传办公室和市统计局共同在市科技会堂召开了宣传、贯彻统计法座谈会，会上首先由市统计局党组成员、总统计师杨军向与会者介绍了《统计法》的修改内容和我市统计执法情况，其后人大代表、企业代表和学术界专家分别对《统计法》的宣传和今后统计执法工作提出了较好的意见和建议。7、经与市依法治市办公室联系，将修改后的《统计法》列入我市“三·五”普法教育规划之中，并且将其作为1997我市处级以上干部学法考试的内容，使《统计法》宣传更加广泛和深入。8、市《统计法》宣传办公室在1996年12月中旬编印和发行了《统计法》知识竞赛试卷，要求各级、各部门在认真学习《统计法》的同时针对试卷的有关问题进行答卷。截止1997年３月10日共收到1022份试卷，经统计、整理、分类、审核，其中正确者为330份，正确率为32.3%，并于3月28日下午在市统计局举行了抽奖活动，共抽出100名，市统计局局长顾常宁和总统计师杨军分别为获奖者颁发了奖品。9、根据宣传活动实施方案的安排，由市城市调查队通过城市调查户进行了《统计法》知识问卷调查，调查结果表明，此次活动效果是好的，绝大多数市民不仅了解了《统计法》，而且对违反《统计法》的行为有了一定的认识，并且强烈要求对违反《统计法》的行为进行坚决的查处。10、为把《统计法》宣传和统计执法有机地结合起来，市统计局成立了统计执法小组，有针对性地对一部分违反《统计法》的行为进行调查。此外，1990年3月为宣传贯彻《江苏省统计管理条例》，市统计局先后下发通知外，还召开了6次座谈会，印发宣传材料和统计法规汇编2000份，举办两次《统计法》知识报告会，发出加强统计法制意识，搞好1990年年报的通知，并在年报上岗培训中，增设了《统计法》的内容，比重占总分的15%。1986年开始，市统计局开始按国家、省统计部门布置，开始执行统计法制宣传教育五年规划。第一个五年统计普法规划是1986年至1990年，当时重点教育内容主要有两个，一是《中华人民共和国统计法》，二是《宪法》。教育对象重点是市局全体干部和群众。教育方法主要采取集中一周时间轮训。对县、区和主管部门重点在发放宣传教育教材和普法书籍，组织统计专业培训。第二个统计普法规划是从1991年7月开始，至1995年12月结束。1991年7月11日我局以宁统法字（1991）73号文全文转发了省统计局《关于认真贯彻国家统计局法制宣传教育第二个五年规划实施意见的通知》，要求县、区和有关单位根据本部门和本单位具体情况及统计专业特点，作出“二五”普法具体实施意见，在安排上要本着“五年粗，当年细”思路，切实做好各年普法组织实施工作。接着我局于1991年8月3日制订出“南京市统计局1991年至1995年普法教育规划”并报市政府，市政府于8月17日批转市法制局、司法局。该《规划》要求重点学习《行政诉讼法》、《行政复议条例》和以统计法为中心内容的有关统计法律、法规和规章，在方法上组织落实分层次实施。考核验收分三个阶段进行。1995年2月，市统计局根据江苏省统计局和市依法治市领导小组关于“二五”普法教育考核验收办法，制定了我市“二五”普法考核验收方案，其主要内容有：普法文件制定、法制工作责任人的落实，普法骨干的培训、领导干部和统计人员普法学习、向社会公众宣传等情况。经省局考核验收结果成绩优秀并经省局考核评选，我市为统计“二五”普法教育先进单位。第三个统计普法教育是从1996年开始，市统计法制教育“三五”规划分三个阶段进行。1996年为准备阶段。1997年至1999年为宣传教育阶段，这两年各有重点，1997年重点抓地区、部门统计普法骨干的培训，第二年抓各单位领导和统计人员统计普法函授教育。在这三次普法教育中，发放统计法制材料8万多份，先后举办领导干部和统计人员培训班多次，参加人员达4000多人，三次参加了全国、省局、市局举办的《统计法》知识竞赛活动，参加人数达7000人次。(二)统计规章清理和近年来主要统计法制文件的制定。1、统计规章的清理1980年以前由市政府发布的统计规章性文件有5个，由于适用期已过等原因于1987年8月均已废止。1981年至1987年由市政府发布统计规章有5个，经1987年清理，继续生效。1999年2月10日，《南京市统计管理办法》正式颁布实施，其中市政府1981年1月21日发布的《转发国务院批转国家统计局关于加强统计报表管理的报告和关于统计报表管理的暂行规定的通知》、1981年11月30日发布的《批转市统计局关于统计报表管理的几项规定的通知》、1995年12月30日发布的《批转市统计局〈南京市外商投资企业统计登记和年审暂行规定〉的通知》和1997年6月25日发布的《关于修改<关于加强外向型经济统计管理工作的若干规定>》同时废止。2、近年来主要统计法制文件的制定1995年3月，市统计局为促使统计执法检查规范化、制度化和经常化，实行局内全员执法，推动统计工作，特制定了《关于统计执法检查内部分工规定》。本规定将统计违法现象归纳为迟报、拒报统计资料，虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料，非法制发统计报表、非法公布统计数字、打击报复统计人员三类。对这三类违法案件调查处理进行了规定和责任分工。1997年11月又对本规定进行了修订，完善了查处的工作程序，并更名为《局统计执法检查内部分工及调查处理程序的有关规定》。1997年10月，市统计局为加强和完善统计调查制度管理，逐步建立起统计调查制度的科学管理体系，使统计调查更加规范化，根据《江苏省统计局统计调查项目审核管理规定》，结合本市实际，制定了《南京市统计局统计项目审批管理规定》，进一步规范了统计调查工作。1998年3月，市统计局制发《统计调查对象迟报统计资料的告知办法》。《告知办法》主要分两个部分，一是迟报统计资料的定义和法律责任，在这部分中统一重申了迟报统计资料统计违法行为的解释口径和行政处罚规定；二是告知统计资料迟报行为的职责分工及调查处理程序，此件还附有统计资料迟报行为告知书及回执式样。1998年7月，市统计局印发《关于贯彻中办、国办通知的实施意见》。为加强党风建设，坚决反对和制止在统计上弄虚作假行为，中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《关于坚决反对和制止在统计上弄虚作假的通知》（中办发〔1998〕7号，简称“两办通知”）。这是统计法制工作一件大事，市统计局根据我市执行《统计法》状况，提出“加大统计执法监督检查力度，规范完善统计执法行为，加强统计基础规范化建设”等具体措施。1998年7月，市统计局根据江苏省统计局有关规定，制发了《南京市统计局行政执法责任》、《南京市统计执法工作考核办法》及实施细则。前文对局长到市局各部门都规范了行政执法责任及分工，进一步将统计执法落在实处。第二个文件制定了县、区统计部门行政执法工作具体考核内容、标准及办法。1997年10月起开始草拟《南京市统计管理办法》(送审稿)，1999年2月2日经市政府常务会通过，自1999年2月10日起颁布实施。这是我市统计法制史上第一部全面规范统计权利和义务的政府规章。1999年3月31日市政府以宁政发〔1999〕66号文下发了《市政府关于切实加强统计工作的通知》。（三）统计法规检查与违法案件查处1、统计数字质量检查1986年以前,南京市的统计法规检查,主要是检查建立健全各级统计机构、贯彻法定的统计报告制度、纠正迟报拒报和统计工作基础建设等内容，其目的在于提高统计数字的及时性和准确性,主要手段是开展统计数字质量检查。1987年以后，南京市的统计法规检查手段由数字质量检查转向数字质量检查与统计执法检查并举,其目的两者基本相同，但后者更注意打击统计违法行为。早在1955年5月，市统计局就已在南京汽车修配厂、市土产公司进行统计数字质量检查试点工作。在此基础上，1956年对全市78个工业企业布置统计数字质量检查工作。1959年南京市委批转市统计局党组关于上半年工业统计数字的质量检查报告，作出提高统计数字质量的批示，要求各级党委对统计工作进行检查，建立健全统计制度，切实提高数字质量。1961年1月，市统计局党组向市委提出《关于调查1958年和1959年工业总产值报告》，调整了1958年“大跃进”和1959年的“反右倾”刮起浮夸风所造成的不实统计数字。1963年7月布置了上半年基本统计数字质量检查，要求与基层单位自查与主管部门抽样检查相结合。1964年三季度全市又进行了全面性统计数字质量大检查。进入“文化大革命”时期统计工作遭到严重破坏，统计数字质量检查工作停止。1970年开始，市革委会生产指挥部计划统计组开始零星恢复与统计数字质量相关的统计工作基础建设和对少数基层企业数字质量检查。直至1980年恢复市统计局以后，统计数字质量检查工作方步入正常化的轨道。当年8月市统计局发出《关于开展工业统计数字质量检查的通知》。要求各单位必须严格执行国家统计制度，如实填报统计数字，不准虚报、瞒报、迟报、拒报统计资料。重点检查1980年上半年的工业总产值，重要产品产量及质量、消耗等主要指标。检查方法，单位自查与互助组复查相结合，并建立了《工业企业统计数字质量检查汇报单》的报告制度。自此以后，市统计局各专业相继恢复了统计数字质量检查工作，1989年以后已形成年年开展统计数字质量检查的制度。这以后，全市统计数字质量检查工作重点各年虽有不同，但乡镇工业统计数字质量检查始终列为重点。较大规模的检查有：1988年12月，市统计局、经委、乡镇局联合对330个乡村工业1987年和1988年1-10月的工业总产值、工业产品产量和销售收入的统计数字进行的检查。为确保本项工作顺利实施，市政府召开动员大会，整个检查工作分三个阶段进行，12月上旬为自查阶段，12月13-20日为县、区抽查阶段，12月23日至29日为市抽查阶段，仅市抽查就达42个乡镇工业企业不变价工业总产值（抽查方式是从最基层原始资料产品入库单核查起一直查到乡镇综合数据）。数字失真的主要问题是少数领导和部门偏重以产值为标准考核衡量企业的成绩，一些乡镇缺乏实事求是精神，根据自身利益的需要任意调剂各个月度上报数，片面追求速度，部分基层领导对统计工作不重视，统计人员素质差，统计基础薄弱，统计队伍不稳定，《统计法》宣传贯彻深度不够等。为此，市统计局提出迅速调整不实数据，加强法制建设，稳定乡村统计队伍，加强统计人员的业务培训，经常开展统计数字质量检查等五项整改措施。1992年7月市统计局、乡镇局联合兵分三路对五县、四郊13个乡镇、71个乡镇工业企业1992年1-6月工业总产值、产品销售收入的统计数字抽查，市统计、监察、国税、乡镇局联合对1994年乡镇企业统计年报中的销售收入、销售税金、应交增值税统计数字进行抽查。在1989、1994、1997年三次全国统计执法情况大检查工作中，乡镇工业统计数字质量检查也列为重点。在检查方法上除自查、抽查外，在1994和1997年大检查中还在县、区开展了“推磨式”互查，互查形式按10%比例随机抽样进行，抽查力量的配备，抽查面之大，抽查工作深入程度是前所未有的。除对乡、镇工业统计数字质量重点检查外，其余各专业也相继进行了大规模检查。如1982年市统计局、建委、建工局、建行等部门联合对房屋竣工面积进行突击检查。1985年年初有些单位为增大工资基数想趁复核工资年报之机，虚增工资总额，市统计局坚持实事求是的原则对各单位所报的数字进行了反复检查核实，较好地控制了1985年工资基数的膨胀。1997年市统计局借统计执法大检查之机，对县、区开展了增加值核查工作。另外，多年来市统计局在农村经济、外向型经济、商业、社会、交通、投资、建筑等统计专业均多次开展统计质量检查工作。2、统计法执行情况检查1989年4月至11月底及1994年、1997年6至12月，根据国家、省布置，由市政府办公厅、市人大财经委、市统计局、市监察局、市政府法制局、市计委、经委等单位联合先后在我市开展了三次“全国统计法执行情况大检查”。检查工作经过组织准备、宣传发动、自查、互查与抽查、调查处理总结五个阶段进行，每次历时半年左右。这三次统计执法检查有四个共同特点：一是组织落实，层层成立了统计法执行情况领导小组。二是宣传发动深入。在三次执法检查中全市各级共召开各种会议4948场次，受教育的各级负责人、统计人员和有关人员18.48万人次、发放各种宣传材料6.93万份，利用新闻媒体或企业内部广播电视宣传统计法制1080次，印发统计执法大检查简报5702期，印发《统计法规选编》、《统计法释义》2万多册，宣传发动声势与规模前所未有。三是方案落实，方法得当，检查重点比较突出。三次执法检查均以数字质量检查入手，根据实际，分别列出重点检查指标，如1997年检查重点是工业增加值、产品销售收入、产品销售率、固定资产投资额、粮食产量、劳动工资总额、农村出生人口、社会消费品零售总额。通过数字质量检查，找出问题，重点查处虚报、瞒报、篡改、拒报、迟报统计资料以及打击报复统计人员等统计违法行为。在方法上重点自查自纠和互查抽查。自查面均达到90%以上，发现问题进行纠正。各级抽查面高达10%以上，在互查、抽查中采取了“听、查、处、议、结”的方法。“听”即听取被检查单位关于本单位统计执法和自查情况；“查”通过计划、统计、财会原始资料三校对；“处”即对不实统计数字进行纠正，对统计违法行为依法查处；“议”即在检查结束后进行评议，如填写统计检查报告单就是其中一种；“结”即每阶段工作完成后及时进行小结。为使检查工作落在实处，有较强的操作性，特设计出《统计执法大检查统计表》一套。这套表共分四个部分，第一部分是反映组织、宣传动员等基本情况；第二部分是数字质量检查表；第三部分是统计违法行为及查处情况表；第四部分是统计组织机构调查和各统计专业统计执法检查表。“推磨式”检查，是我市统计执法检查一种特有方式，它是从互查方法派生出来的。所谓“推磨”，即将15个县、区的统计、监察、法制三个部门联合起来，分别组成15个检查小组，派到兄弟县、区进行执法检查，即第一组查第二组，第二组查第三组，依次类推，相互不重复，按随机抽样进行抽查。这种做法大大减少了在检查中相互“关照”现象。四是各有关部门密切配合。在三次统计执法检查中，市统计局、监察局(纪委)、法制局始终紧密配合，共同参加互查和抽查，商协检查中出现的问题及处理办法，总结工作经验与教训等。由于各部门之间配合密切，检查力度加大，工作进展顺利。除三次“全国统计法执行情况大检查”外，自1987年起还进行了三次小规模的统计执法检查。第一次是在1987年9月中旬至12月底，检查内容：中共中央十一届三中全会以来执行统计法律、法规情况。第二次是在1995年二季度，根据国家统计局、监察部、税务局《关于开展全国统计执法重点抽查的通知》精神，针对少数乡镇统计数字不实，集中力量抽查了农村出生人口及部分乡镇工业企业销售收入，交纳税金等统计指标。第三次是1998年市统计局与市委组织部、市纪委进行了贯彻“两办通知”的情况检查。3、统计违法案件查处1984年《统计法》颁布之前，统计法规检查仅限于统计数字质量检查，对查出的不实数据进行调整，对少数在统计数据质量上有严重问题的单位进行通报批评。1984年以后至1993年十年之间，共查处统计违法案件17起，其中5起通报批评，少数责任人伴随其他问题受到撤职处分。1994年至1996年共查处16起，其中5起进行了行政处罚，其中3起给予罚款。其余均为一般轻度统计违法案件，责令限期整改和口头批评。随着统计法制建设的逐步加强，对统计违法行为的查处力度也逐步加大，仅1997年就查处40起，其中立案查处23起，一般行政处理17起，对这些统计违法行为分别依法给予警告、责令改正、通报批评和经济处罚。在23起立案查处案件中，市统计局直接查处了4起，均进行了行政处罚，并在经济罚款方面实现了“零”的突破。(四)统计法制机构与统计检查人员1991年3月，市编委批准我局成立法规处与综合处合署办公。1996年4月市统计局机构改革工作完毕，同年6月4日法规处开始独立运转。为了维护和监督我市各县、区统计行政机关依法行政，依据《行政复议条例（修订）》第二十三条的规定，于1997年9月成立了“南京市统计行政复议委员会”，下设办公室于市局法规处。我市统计检查队伍建设是从1989年开始的，当年全市配备了59名兼职统计检查员，并颁发了《统计检查证》。1990年又增补了16名统计检查员。同年，江苏省统计局向市局驻派了2名省统计检查特派员。1992年国家统计局任命南京市统计局局长为国家统计局驻南京市统计检查特派员。这以后，随着统计人员变化，根据省局有关规定，多次进行了统计检查员调整与补充，截止1997年底，全市拥有统计检查员226名，分布在市局、各县区、主管部门和乡镇。