——深化行政审批制度改革研究之二

　　在计划经济时代，行政审批是我国政府实施行政管理的一个重要手段，涵盖面广，涉及领域多，对社会各方面的发展影响大，在我国政治、经济、文化和社会生活中发挥过重要作用。但是，随着我国改革开放和社会主义市场经济的不断发展，原有的行政审批制度的弊端日渐突出，损害了政府的形象和人民群众的利益，妨碍了经济社会的健康发展。主要表现为：审批事项过多过滥；审批程序复杂，环节多、时限长；一些审批机关重审批、轻管理，甚至以审代管；审批透明度低，自由裁量权过大，极少数机关工作人员利用审批徇私舞弊，违法违纪，给公众利益造成了严重损害。因此，改革行政审批制度、规范行政审批行为已刻不容缓，势在必行。

　　一般认为，我国行政审批制度改革可以追溯到改革开放初，是伴随着以“简政放权”为基本特征的行政管理体制改革逐步展开的。1982年进行了机构改革，国务院机构从100个精简到60个。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出了政企分开、简政放权。1988年再次进行机构改革，重点是转变政府职能，变直接管理为间接管理，变微观管理为宏观管理，变部门管理为行业管理；同时下放权力，向地方、基层和企业下放自主权。1992年党的十四大明确提出要在我国建立社会主义市场经济体制。1993年、1998年国务院分别进行了第三次、第四次机构改革，进一步精简政府机构及其工作人员，减少政府管理事务。大规模的行政审批制度改革始于1998年，经历了两个主要阶段：

　　第一阶段是1998～2001年，以地方政府为主的改革。随着市场机制作用的显现，行政审批与市场经济体制的矛盾越来越突出，为了加速区域经济发展，吸引和留住外部投资，各地政府采取了一些临时措施以克服行政审批制度的弊端，如领导督办、相关部门集中办公、限时完成审批，或者省略有关部门的审批环节、事后补办手续等办法，试图突破行政审批制度的障碍。例如，1999年2月，深圳市开始把减少审批项目、缩小审批范围作为行政审批制度改革的首要内容，凡不符合特区市场经济要求的事项，市政府各部门自行确定的事项等全部予以取消，分别实行备案管理、招标拍卖、由企业和个人自主决定等处理办法。2000年3月，福建省厦门市成立专门的行政审批制度改革办公室，将全市56个行政部门的审批事项归入改革范畴，取消审批核准事项557项；4月，北京市取消369项行政审批，下放85项，使市级审批事项减少41.7%；7月，广东省政府将原有的1392项审批事项削减63%，把可以通过市场调节的878件事项交还市场；8月，辽宁在省级政府部门机构改革基本完成之后，第一批共取消、下放转移636项由省政府部门审批、核准、审核的事项，减幅50.5%；12月，四川省成都市向社会公布，该市343项行政审批走下历史舞台，占全市全部审批事项的34.4%；海南省海口市110个行政执法单位，将100多项专项审批项目削减为20多项。这一阶段改革的主要特点是：大幅度削减行政审批项目；改革审批方式和监督措施；把行政审批制度改革与党风廉政建设相结合，作为改善投资环境、提高地方综合竞争力的重要措施等。

　　第二阶段是从2001年至今，国务院部署领导的全面改革。2001年9月，国务院对全面推进行政审批制度改革作出部署，成立了行政审批制度改革工作领导小组，并在监察部设立办公室，承担领导小组的日常工作。国务院各部门和各省（区、市）设立了领导小组及其办公室，形成了上下联动、整体推进的格局。2003年新一届政府组成以来，国务院始终把这项改革作为政府工作的一项重要内容来部署。近几年的中央纪委全会和国务院廉政工作会议也都对这项改革提出了明确要求。这一阶段改革的主要特点在于重视理论研究，以制度创新为改革的主要目标，从制度层面解决行政审批制度存在的各种问题。

　　近年来行政审批制度改革的基本做法是：

　　（一）大力削减行政审批项目的数量。在2001年改革前，国务院68个具有行政审批职能的部门和单位共有审批项目3605项。严格审核和充分论证，2002年10月、2003年2月和2004年5月，国务院分三批共取消和调整了1795项审批项目；对涉及9部法律的11项审批项目提出了取消和调整的建议，十届全国人大常委会第十一次会议审议通过了这9部法律的修正案。至此，国务院部门共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，目前，国务院部门保留的审批项目共有1799项，其中行政许可项目1314项、非行政许可审批项目485项。与此同时，各省、自治区、直辖市行政审批制度改革也取得了重要进展。31个省（区、市）共取消和调整审批项目22000多项，占审批项目总数的一半以上。改革实现了大幅度减少行政审批事项的目标，国内外普遍反映良好。

　　（二）加强审批项目取消和调整的后续监管。针对一些审批项目取消和调整后可能出现的问题，国务院各部门加强了审批项目取消和调整的后续监管。一是对取消审批后能够通过市场机制解决的事项，如经营性土地使用权出让、建设工程承包、政府采购和产权交易等，采取拍卖、招标投标等市场运作方式，同时加强对市场活动的监管。二是对可以由企业自主决定的事项，指导企业建立现代企业制度，完善法人治理结构，落实企业经营自主权，实现对企业的间接监督管理。三是对应由统一的管理规范和强制性标准取代个案审批的事项，制订了相应的管理规范和标准，并组织实施。四是对转为日常监管的事项，采取事中检查、事后稽查处罚等办法，加大监管力度。五是对不再实施审批，转由行业组织或社会中介组织自律管理的事项，积极做好移交工作。

　　与此同时，不少省（区、市）也对保留的审批事项，建立健全审批公示、服务承诺、社会听证、专家咨询论证、责任追究等制度，加强监督制约，规范审批行为。例如，广东、深圳、苏州等一些地方在规范行政审批程序和条件的基础上，在全国率先建立了行政审批电子监察系统，对行政审批项目的受理、承办、批准、办结和告知等环节进行全程监督，及时发现和纠正违规和不当审批行为。有些地方还成立了行政投诉中心。

　　（三）创新行政审批方式。政务公开是建设法治政府、推进政府改革和自身建设的一项重要制度，也是创新行政审批方式的重要方面。截至2006年底，国务院有55个部门和单位成立了政务公开领导小组及其办事机构，36个部门和单位建立了政务公开制度，全国11个省、自治区、直辖市对政务公开进行了立法。74个国务院部门和单位，31个省、自治区、直辖市建立了新闻发布和发言人制度。通过政务大厅集中办理行政审批事项，是审批制度改革的重要形式，有利于提高行政效率，方便群众办事，堵塞滋生不正之风的渠道。近年来，各地纷纷建立“一站式”行政审批服务中心(各地有“行政服务中心”、“政务服务中心”等不同称谓，有群众称为“行政超市”)。截至2006年底，全国已经建立各级各类行政服务中心约1.4万个。其中，实行窗口统一办理的省级部门有738个，占应实行窗口统一办理的省级部门的95.1%。

　　（四）推进行政审批法制建设步伐。2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》，并已于2004年7月1日起开始施行。这是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步推进行政审批制度改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，具有十分重要的意义。同时，国务院审改领导小组及其办公室近年先后制订印发了《关于行政审批制度改革工作的实施意见》、《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》、《关于搞好行政审批项目审核和处理工作的意见》、《关于搞好已调整行政审批项目后续工作的意见》、《关于进一步推进省级政府行政审批制度改革的意见》、《关于认真贯彻〈行政许可法〉进一步做好行政审批项目清理和处理工作的通知》等近30个政策文件，明确了改革的指导原则、基本思路、工作目标和方法步骤，对涉及的重要问题提出了具体解决办法，在改革进程中发挥了重要的指导和规范作用。

　　经过这几年坚持不懈的努力，行政审批制度改革取得了明显成效，在政治、经济和社会各个层面都产生了积极影响。主要表现在：通过取消和调整审批项目，把不该由政府管的事情交给企业、行业组织和社会中介组织，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，推动了政府职能转变；更新了管理理念，创新了管理方式，提高了政府的行政能力和管理水平；遏制了利用审批乱收费、滥用审批权力等侵害群众利益的行为，为人民群众提供了优质高效的服务；行政机关及其工作人员依法行政的意识逐步增强，依法行政的能力和水平不断提高，促进了法治政府建设。

　　在推进行政审批制度改革的过程中，也暴露出一些突出问题：

　　一是行政审批项目的数量虽然有较大降低，但真正影响政府职能转变的一些关键性审批事项仍然得以保留。一些部门和地方在改革中单纯追求削减审批项目的百分比，而忽视更深层次的改革质量，只看数量减了多少，而不问该不该减、减的效果如何。有的把那些对本部门无利可图的审批项目砍掉了，而一些收费多的审批项目却以种种理由予以保留，甚至还派生出一些新的不合理的审批项目。有的采取“抓大放小”、“丢卒保车”的办法只减年检、备案事项，或把需要取消的行政审批化整为零，以提高取消项目的比例。有的把审批项目转为核准项目，实际上是“换汤不换药”。不管“审”还是“核”，都只是一个过程，关键在于“批”和“准”。总的看，行政审批项目过多、程序过繁的问题尚未得到根本治理，各级政府部门通过行政审批手段，仍然掌握着过多的资源配置权，影响了市场配置资源功能的正常发挥，妨碍了正常的市场竞争和统一市场的形成。

　　二是行政管理体制改革滞后，行政审批制度改革没有能够与前者形成联动，难以从根本上触动部门利益化倾向，改革的成果实际上难以巩固。到目前为止，行政审批制度改革主要是通过至上而下的行政手段进行的：中央统一部署，通过行政渠道，责成地方政府根据中央政府的要求自行清理现有行政审批事项，并将清理结果上报上级主管政府，通过一定程序，按一定比例逐步中止、废除和修改现有的审批事项。相对于其他管理手段，行政审批能够直接显著地体现部门权力，是部门权力重要的表现形式，取消了对某一方面的行政审批，往往意味着丧失了某一方面的管理职能。比如说，经过几次政府机构改革，有的部门内设机构，往往就是因为一个或几个行政审批项目而存在的，取消了行政审批项目，“皮之不存，毛将焉附”，机构的存在和人员的去向也就成了问题。再如，有相当部分行政审批项目的检测、检验是要收费的，成为部门预算外福利资金的重要来源，也是一些事业单位存在的理由和经费的主要来源，取消了行政审批项目，不仅会影响到其福利，还会影响到事业单位的生存。这些都表明，改革审批制度必然会触及部门、单位和个人的利益，必然也会遇到一定阻力。再加上，我国现行行政管理实行的是双层管理、分权体制，一个职能部门既受同级政府部门的管理，也受上级职能部门的指导与管理；政府职能分配到各部门，各部门职能又分配到各处（科）室。这种行政权力过于分散的状况，又进一步加剧了行政审批制度改革的难度。例如，有的项目下级机关想取消，但上级规定要保留，下级不能擅自取消；有的项目上级叫取消，但下级由于种种原因取消不了；有的项目下级觉得没有必要设立，上级却指令要设立。因此，不从总体上推进行政管理体制改革，不进一步转变政府职能、优化政府组织结构、理顺权力分配关系、健全行政运行机制，行政审批制度改革的成果就难以巩固，难免会陷入“削减——膨胀——再削减——再膨胀”的怪圈之中。

　　三是由于机制原因和缺乏相应法规支撑，行政审批服务中心的效能难以得到有效发挥。行政审批服务中心的涌现，是行政审批制度改革的一个重要成果。但行政审批服务中心的性质、职能定位一致不清楚：既不是政府直属机关，也不是政府特派机构；既无法定身份，又无行政授权。就是这样一个职能定位不清的机构，却被赋予了管理和监督地方政府中的发展改革、工商、环保、税务、质检、规划、海关等职能部门的权力，工作难度和工作效果可想而知。不少地方的行政审批服务中心，实际上成了政府部门间的“协调中心”，或审批项目报送的“收发中心”，实际审批行为还是在职能部门，这样的“中心”并无意义。有的地方的政府部门要求将其负责的行政许可事项退出行政审批服务中心，不再在服务大厅集中办公，而是在其本部门设立办事窗口。有的国家部委也发函称，某些行政许可事项属中央事权，不宜进入地方政府所设立的行政审批服务中心办理。

注：本文作于2007年7月，与宋大伟同志合作。