社会资本积累是震后灾区社会秩序重建的关键
2008.6.29
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5.12汶川大地震后灾区重建已经全面启动，但笔者深刻意识到，单纯的恢复生产和发展经济恐怕难以从根本上摆脱这种重大突发性灾难造成的后果。笔者认为，灾区的社会秩序是灾区经济秩序的社会基础，灾区重建尤以社会秩序重建为基础和重点。除了基础设施上的生产与生活物质保障外，灾后社会秩序的重建成了当前及今后相当长时期灾后重建的一项中心工作，也是控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害的核心内容。
但是，如何重整社会秩序，是摆在当前抗震救灾工作面前的重大难题。
通常的理解是，重大灾害和突发性公共危机事件之后，受灾地区在政府和社会各界的帮助下会摆脱危机的环境，并在发展前景上被描述得非常光明。的确，依靠政府的再规划，依靠很前沿的工业生产技术，依靠国家特别支持的资源和全国上下社会各界全力的帮助，灾区经济发展和人民生活进步理应是顺理成章的事情。不过，从国内外实践来看，有些受灾地区的确是这么回事，但在另外一些地区却并非如此，特别是在遭受大地震等重大自然灾害的地区，由于原有的社区和社群关系基本被破坏甚至毁灭，如果没有社会秩序的复兴就期待能振兴灾区经济可能会事与愿违。
在经济学架构里，土地、矿产等自然资源的利用被认为是发展的基本前提，由此造成了几百年来亚非拉广袤地区沦为西方资本主义列强获取自然资源甚至人口资源的殖民地（如非洲黑人奴隶的贩卖）。不能否认，到今天，世界各地的战争依然是夺取自然资源的冲突。不过，强取掠夺这样的发展观念并不是一成不变，后来尤其是上世纪两次世界大战后还是有大量改变，逐渐认识到像机器和设备等这样的物质资本被认为是发展的关键前提。尤其是在中国，工业化就意味着发展，全国各地的发展经济几乎就等价于招商引资。再到后来，人们对于发展的理解转向了人力资本，广泛关注人力资本在解释收入和后发国家追赶发达国家的能力上。
但是，单纯的物质资本和人力资本投入的发展理念恐怕难以照搬到重大突发性自然灾害之后的地区经济发展与社会秩序建设上了。原因在于，通过国家的特别拨付和大量的社会捐赠、以及国家对智力支持灾区的特别安排，灾区已经集中且未来还可进一步聚集的经济资源、物质资源和人力资源已经是相当丰富了。这时，灾区的重建与复兴，要关注的重点不单包括物质资本、人力资本，更包括社会资本以及各种资本积累的政策因素和制度建设。笔者认为，这种重建思维的转变，是灾区重建公共政策制定的前提。
事实上，上个世纪八十年代以来，西方就开始关注人力资本和物质资本积累的政策因素，并在最近的十几年将研究重点转向了不同国家之间各种正式制度和非正式制度与规则的优劣上，以揭示不同地区发展结果出现巨大差异的更深层次原因。艾杰·奇伯（Ajay Chhibber，2000）的研究结果就揭示了制度环境对于经济产出的重要性以及社会资本等非正式制度与规则对于整个制度环境的重大影响。
用于经济社会发展的投入资本可以划分为三种，即经济资本、人的资本和社会资本，其中社会资本是人们在一个组织中为了共同的目的去合作的能力（Francis Fukuyama，1995）。由于这种合作能力是在社会公众之间的相互信任中产生的，因此，社会学家认为社会资本是一种社会成员之间的信任，也就是信任是一种社会的经济资源或一种公共的“社会资本”。并且，如果一个社会的社会资本比较低，那么这个社会的市场秩序就比较乱，经济增长也比较慢，公共政策的运行效率也比较低下（Gambetta，1988）。所以，笔者相信，信任或者说社会资本状况可以成为衡量地震灾区社群关系、社会整合程度以及经济发展前景的重要指标。
或者更为通俗地说，按照社会学家的观点，由于人们的社会性品德如诚实、忠诚、乐于合作、对他人的责任感等都要通过人与人之间的信任关系完成，具有强烈的社会性，因此，如果社会关系具备高信任度，那么地震灾区的个人之间和政府等各种团体之间就有了互信基础，并能造就出更发达的其他社会中间组织，整个社区就联系便利，所有交易成本都因此降低。这样，灾区的经济、社会发展就有了社会基础。
以社会信任为核心内容的社会资本理论给地震灾区社会秩序重建的启示是：灾区社会活动和经济建设绝不是孤立的个人或单一的政府组织或商业组织所能完成的，而是需要具有高度社会合作性的个人、政府与企业的通力合作才能完成；并且这种合作能力不是理性计算的结果，而是源于非理性的伦理习俗即文化，不同的文化为人们创造了不同的社会资本即信任文化，不同的信任文化表现了不同的合作能力，从而影响灾区经济、社会秩序稳定。于是，营造或重振灾区的社会信任文化，是大地震后灾区社会秩序重建的关键。换言之，建立高信任度的灾后社区从而积累社会资本，是应该追求的抗震救灾和灾后重建的效率目标。
于是，重大灾害与突发性公共危机之后个人、群体、政府组织和商业组织之间彼此的相互信任，是最大限度地鼓舞民气、重建社会秩序以达成经济发展与社会和谐的重要社会基础。能否营造相互信任的氛围、环境并增进社会资本，是对现有公共危机管理体系的重大挑战。可遗憾的是，对有关倒塌教学楼建筑质量的广泛质疑以及捐赠救灾物质款项被挪用的事件、“范跑跑”事件，已经体现出了极高的交易成本，折射出了社会信任的缺失，并势必影响到灾区经济、社会的发展和非灾区的救助援助行为。
不能掉以轻心的是，地震灾区未来还可能随时有新的更复杂的问题出现。这样，需要考虑的问题是，在灾区的社会秩序重建中，怎样的社会资本积累和相应的政策制度安排能够最大限度使灾区的市场与经济繁荣起来呢？我的答案是，重大灾害和突发性公共危机之后社会秩序的重建，需要从强化灾后社区重建，加大灾区的社区社会资本的投资，以及强化相应的政府制度安排等方面推动进行。
首先，要重视灾区社区的复兴与建设。
在未来的日子中，灾区群众除了必要的生存需求外，还有一个重要的需求就是发展和社交的需求。而社区是能够在最大程度上满足灾区社会公众发展与交往需求的最基层单位，且一般地，经济和社会发展越是滞后，社区在解决社会问题时所发挥的作用越大。社区具有广泛的优势，譬如，社区是社会信用的共同体，是社会公众互惠合作的摇篮；社区具有信息优势，大大缩短了社会问题回应的时间间隔；社区还能有效地激励个体对社区秩序建设的参与，有利于规范和协同重大灾害发生后的民间组织和民间资源的主动参与行为。
其次，加大对增进相互信任的投资，积累社会资本。
抗震救灾和灾后重建的各种公共政策的制定，要求在能提供公共产品的同时，特别重视社会资本的投资与积累。一方面，要不断增进灾区人民的人际关系，维护和修复灾区社群关系；另一方面，要广泛持续听取和收集灾区群众的意见和诉求。倾听能使政府更加开明，也更值得人们信赖。政府必须能够耐心倾听，并成为社区的各类委员会或互助团体、灾区群众和其他群体的一个有效伙伴。同时，政府要尽可能地提高灾区群众对灾后重建与复兴公共政策的认知度、参与度，将政府主导的灾区重建与公民自愿参与社区的复兴紧密结合起来，而不是完全由政府、开发商包办。此外，还要加强协调机制，重视、支持、鼓励与引导好大规模志愿者行动与民间组织（NGO、NPO和志愿者自发性团体）、民间资源的参与。所有这些措施，都能够增进社会资本。
再次，强化灾后社区社会资本累积的制度安排。
对灾后社区社会资本的投资着重在于信任氛围的营造与培养，以爱心和责任的价值导向影响灾区群众的心理思维和情感依托，并以合理的制度安排来奠定灾区社会信任的基础。在这个原则指导下，政府应重点做好以下几点制度安排：
其一，强化社区信任机制的设计。不严密的制度安排往往对机会主义败德行为具有强烈的诱惑力，因此信任机制设计主要从社群制度建设入手，以其公开、公正、公平的形象，完善建筑工程质量保障、政府职能部门的建筑管理职责、救灾财物（含社会捐赠和政府财政拨款）使用管理等制度，建立制度执行者的信任。
其二，强化心理契约的管理。构成社会资本的信任关系本质上是一种心理契约关系，带有一定的情感倾向和价值取向。基于这种契约的心理性，如果社会公众之间及其与组织之间没有默契合作的意识，甚至相互猜忌，必然增加市场交易的成本，降低抗震救灾公共政策的效率。加强心理契约的管理，就是要求通过社区内部的组织性行为，调动群众、政府、商业性开发组织（企业）彼此信任的能动性，以正面的情感和共同的愿景以及强有力的法律约束来矫正偏离彼此信任关系的潜在行为。这里，灾区的社区其浓郁的信任文化建设和鲜明的责任意识的形成最为重要，因为，没有信任文化的感染和责任意识的评判，诸如“范跑跑”的把无耻当作崇高来标榜更加会肆无忌惮，那样的话，灾区的社区心理契约也就失去了主动实施的可能性，从而增加了信任的脆弱性，降低了社会资本。
其三，强化信息披露机制的构建。灾情信息的社会化虽然彰显了现代公共安全应急的特殊挑战，但也促成了国家整体的抗灾能力与信心，成为社会公众有良好心理调适、为灾区公共管理部门预防和及时控制非理性社会事件的制度基础。为此，政府要进一步落实或兑现一些承诺，加大抗震救灾及灾后重建过程中一些社会公众明显感到担忧、疑虑、质疑的公共事件的调查力度，并及时、尽早、完整地公布和公开出来。笔者认为，这是在重大灾害或公共危机面前继续增强社会公众凝聚力、保持旺盛战斗力、增强政府公信力的信息基础。
最后，强化灾区的社会道德秩序，树立法律的威严。
社会道德秩序对构筑信任关系和累积社会资本非常关键。道德体系紊乱失衡，个人和组织的败德行为得不到社会舆论的抵制和惩罚，相当于对其行为的默认。这必然使社会公众的行为选择失却了评判的标准。从经济学角度来看，过分理性的偏好势必造成博弈中的“囚徒困境”，走向相互猜忌、互不信任的结局，这将大大延缓地震灾区社会秩序的重建进程。当然了，社会资本的累积也离不开法律体系的支撑。要利用法律的威严和威慑，对灾后重建中各种利益关系作出稳定性、权威性的调整和安排，遏制一些背信行为的出现，平抑社会猜疑，抑制和消解导致不信任的因素，促进社会信任，进而极大地增加社会资本。
总之，信任是经济活动的基础，无信用支撑的经济活动让人缺乏安全感，极大地阻碍灾区经济社会的正常发展。这样，在灾区的重建中，政府应该加大对地震灾区社会资本的投资，站在社会资本的形成与累积的高度，采取有效措施，强化社区社群信任关系的建设。