四、机遇   

（一）改变中国社会保障二元结构状态的经济条件已经具备

1、农村剩余劳动力流动  

改革开放以后，大量农民离开土地，开创了“离土不离乡”和“离土又离乡”的农村劳动力转移就业模式。据估计，到2006年，中国外出农民工数量为1.2亿人左右；如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约为2亿人。③

2、农民工的收入状况

中国人民银行发布的报告显示，2005年农民工人均年收入为8520元。④农民工收入状况的改善为其加入城镇社会保险体制提供了一定的经济保障。

3、农民工的生活收支情况

农民工务工经商平均月收入为966元,用于住宿费用的平均支出为72元，用于食品费用的平均支出为235元。农民工自己的生存消费被压缩到了最低的限度，这时用恩格尔系数已经无法真实反映出其生活质量的状况。⑤但这也告诉我们，农民工有余钱。

农民工的身份使他们乐于在家乡建房，结果是农村有房没人住，他们在城镇却是有人没房住，造成个人和社会经济福利的巨大损失。⑥与其将农民工的余钱花在这些有用或无用的项目上，还不如积极引导，在能力所及范围内，将一小部分余钱用于养老社会保障方面。

（二）改变中国社会保障二元结构状态的机遇

1、农村流动人力资源养老保险的城市属性

农村流动人力资源是指离土又离乡但保留农村户籍的农民工和其他人员以及离土不离乡的农民工、离土离乡获得城镇户籍的农村生源大学毕业生、离土离乡获得城镇户籍的其他人员。

农村流动人力资源养老保险具有城市和乡村二重属性。农村流动人力资源养老社会保障具有城市属性。首先，他们在城市劳动，在城市为社会创造财富，获得以工资为形式的劳动报酬。其次，他们通过劳动也为自己创造了包括养老社会保障权益在内的社会保障权益。农民工有权利在城市享受市场经济的初级公平待遇，有权利在社会保障方面与城镇职工同工同酬，根据平等原则享受程序上的公平待遇。

确定农村流动人力资源养老保险城市属性的意义在于，通过正确认识农民工在创造养老保险权益过程中与城市关系的性质以及与城市人口关系的性质，明确农民工在养老保险关系中的权利义务关系，为公平公正处理农民工养老保险权利提供理论依据。

2、对改善农民工养老保险状态的机遇

在一些城市，正逐步将农民工社会保障纳入现行城镇社会保障体系。⑦如果在全国推广这项制度，将有1.2亿农民工具备完成从农村养老社会保障待遇向城市养老社会保障待遇转变的条件。这也就意味着在养老社会保障方面，他们在第一步就完成了三步走的战略构想。这还不包括8000万离土不离乡的农民工。

3、对现在农村老年人口养老保险状态的机遇

农民工经济能力的提升意味着农村人口经济基础的提升，也意味着作为农村人口一部分的农民工筹集养老保险利益能力的提升。从农民工养老社会保障具有乡村属性的性质以及代际养老权利义务规律的要求看，改变农村老年人口养老社会保障状态的机遇已经出现。

（三）抓住改变中国社会保障二元结构状态机遇的主观条件

1、要明确认识。

作为农村人口一部分的农民工已经为社会作出了奉献，现在，社会的任务就是按照社会保障原则，特别是按照初级公平，即形式公平、效率原则、按劳分配原则的要求，把属于农民工以及其他农村人口的社会保障权益公平公正分配给他们。

2、要实现三个转变

劳动保障部农村保险司领导赵殿国和刘从龙都强调了观念的转变。赵殿国认为，要解决农村社会保障这个课题，需要观念转变，把过去城镇为主向城乡居民社会保障体系的转变；需要重心转变，把社会保障制度由城镇向城乡保障体系转变；更需要公共财政进行转变，即中央财政支付实现由城镇向城乡转变。⑧在三个转变中，观念的转变具有核心意义，这不仅是改变城乡社会保障二元状态的关键,也是当前社会保障工作需要完成的一个最重要的，也是最困难的一个任务。

五、回归

农民工辞工退保，是指参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。⑨为农民工办理退保手续是一种具体行政行为。

    （一）农民工辞工退保行政行为的行政违法性

行政行为应遵循合法原则。《劳动法》第72条规定：“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”。第74条规定：“社会保险基金经办机构依照法律规定收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任。……社会保险基金经办机构……的设立和职能由法律规定。任何组织和个人不得挪用社会保险基金”。⑩

社会保险基金经办机构为农民工办理退保，第一，违反了依法管理社会保险基金的规定。第二，法律没有规定经办机构有办理农民工退保事项的职能。第三，经办机构没有履行使社会保险基金保值增值的义务，相反，这种退保行政行为的后果是使农民工的社会保险基金归于零。第四，虽然退保行政行为是农民工自愿申请的，但这不影响该行政行为的违法性。

尽管经办机构办理农民工辞工退保的依据之一是2001年劳动和社会保障部颁布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，11但这个规章的相关条款与《劳动法》相抵触，是没有法律效力的。

（二）农民工辞工退保行政行为的无效性

为农民工办理退保这一违法行政行为有如下特征：第一，为农民工退保行政行为，明显违法了法律。第二，为农民工办理退保行政行为将造成广大的农民工无法享受国家为其提供的由社会保障制度规定的权益，可以定性为特别重大的违法情形。第三，法律并没有规定经办机构有办理退保的职能，为农民工办理退保明显超越了行政主体职权。为农民工办理退保具体行政行为符合行政行为无效条件。

退保行政行为无效的法律后果，第一，行政相对方可以在任何时候请求有权国家机关宣布该行政行为无效。第二，有权国家机关可以在任何时候宣布相应行政行为无效。第三，行政行为被宣布无效后，行政主体通过该行政行为从相对方所获取的一切均应返还给相对方，所加于相对方的一切义务均应取消，对相对方所造成的一切实际损失均应赔偿。

（三）关于农民工辞工退保行政行为的建议

能否妥善处理农民工辞工退保问题，这是关系到近百万农民工兄弟未来养老社会保障的大事，这也对社会保障的法制原则提出了考验。为妥善处理农民工辞工退保问题，提出建议：一，有关社会保障行政部门废止相关行政规章条款。二，有关社会保障行政部门、有关人民政府宣布为农民工办理退保行政行为无效，采取措施，恢复因农民工退保行政行为使农民工所失去的社会保障权利。

六、分享

    （一）养老保险费的征缴

1、关于养老保险缴费率的讨论

世界银行对中国养老体制改革的一份研究报告认为中国的养老保险缴费水平过高，高于如智利（20%）等很多发展中国家，或如瑞典（24%）和美国（14%）等发达国家。12这种观点是值得商榷的。

经济发展水平不同国家的养老保险费率具有不可比性。一般来说，越是富裕的国家养老保险费率越低，越是贫穷的国家养老保险费率越高。恩格尔系数是家庭食品开支与消费总开支的比值。发展中国家的恩格尔系数远远高于发达国家。发达国家的恩格尔系数基本在6-15%之间，如美国的恩格尔系数为6.9%，日本为14.4%，德国为12.2%；而发展中国家的恩格尔系数基本为35%以上，高者超过50%。近年来，我国城乡居民食品消费支出占总消费支出的比重（恩格尔系数）虽逐渐降低，但目前仍分别达到37.7%和46.2%，高于发达国家的水平。13这告诉我们，在发达国家，占收入很少一部分的资金就能保证人们的日常生活，而发展中国家则相反。养老保险要保障退休人员的必要生活费用，这是我国养老保险费率高于发达国家的原因。

人均GDP与恩格尔系数成反比例关系。2005年，中国人均GDP仅1700美元。2004年人均GDP，美国和日本分别为37610美元和34510美元。14

据智利中央银行发表的经济分析报告表明，智利2002年人均GDP为4106.4美元。15必须指出的是，正是因为智利人均GDP高于中国，智利比中国富裕，才导致智利的养老保险费率低于中国，又因为智利人均GDP低于美国，智利没有美国富裕，才导致智利的养老保险费率高于美国。

另外，根据统计资料，2002年我国企业单位的退休金替代率为59.28%，中国企业退休金替代率已经低于基本养老保险的目标替代率60%。16可见，1997年7月国务院发布规定的企业缴费比例不能超过缴费工资总额的20%，个人缴费比例最终达到本人缴费工资的8%是具有科学性的，是合适的，在这个缴费率下形成的基本养老保险的替代率与基本养老保险的目标替代率大体相符合。

养老保险缴费率的确定必须充分考虑中国仍然处于社会主义初级阶段这个基本国情。正确认识这个基本国情，对我国城镇职工的养老保险有重要意义，而对我国亿万农民工养老保险来说，其意义则更加重大。

2、关于农民工养老保险缴费率的讨论

（1）、农民工工资被低估

我国的劳动力市场存在着劳动力供给严重过剩问题，城镇失业人员和农村富余劳动力的供给大大超过市场对它的需求，表现为较高的失业率。这为雇主压低工资提供了条件。在这种情形下，完全靠劳动力市场定价的农民工工资必然远远低于劳动力价值或劳动力价格。17

我国农民工工资不但在绝对数量上低，而且在相对数量上低。为企业提供了更高的剩余价值，据统计，按同等岗位、同样劳动生产率。农民工工资平均比城市正式工低32%，仅此一项，全国近亿农民工每年就使企业增加利润7046亿元。18

（2）、决定农民工养老保险的物质基础

2005年农民工人均年收入为8520元。劳动保障部也组织了问卷调查，被调查的农村外出务工人员2005年平均在外就业时间为9．5个月，农村外出务工人员2005年的平均工资为每月1045元。19

据国家统计局公告，2005年全国城镇单位在岗职工年平均工资为18405元。20以每年12个月计，平均工资约为1533元。

但不同行业、不同性质单位之间收入差别太大，掩盖了大多数城镇单位在岗职工平均工资的实际情况。根据统计，有些城市近六成到七成职工的工资未达平均数。21，22有资料显示：2005年各省、自治区、直辖市月最低工资标准为235元至690元不等。23若以高位数700元为各省、自治区、直辖市城镇职工月最低工资，则这近六成到七成的城镇在岗职工的月工资中位数为1116元。虽然这近六成到七成的城镇在岗职工的月工资中位数与农村外出务工人员的平均工资没有直接可比性，但我们却可以从中估量出这近六成到七成的城镇在岗职工与农村外出务工人员工资大体相当。而且，农民工在农村还有其他收入。

强调经济因素对社会保障制度的影响似乎永远是正确的，因为经济基础决定着社会保障水平。对于农民工来说，他们的经济条件在总体上已经与近六成到七成的城镇职工相差不太多。既然农民工与近六成到七成的城镇职工相比，两者经济条件相差不大，对社会的贡献农民工更加大，城镇职工已经符合养老保险的经济条件，那么，广大的农民工也应该已经符合养老保险的经济条件。社会保障的与社会经济发展相适应原则，不仅要反对在经济条件不具备的时候建立过分超前的社会保障制度，同样也要反对在经济条件已经具备的时候不建立或者建立过分滞后的社会保障制度。

 (3)、确定农民工养老保险缴费率要以中国国情为依据

确定农民工养老保险缴费率，第一要考虑中国仍然处于社会主义初级阶段这个基本国情。发达国家劳动生产率高，恩格尔系数低，必要生活费用占工资比例就会低。美国的恩格尔系数是随着经济的发展逐年降低的。1959年至2005年，美国居民食物消费的恩格尔系数呈明显下降趋势，由最初的25.39％下降到2005年的13.74％。24因此，美国的养老保险缴费率就很低，只有14%，不仅企业缴费率低，个人缴费率也低。同时，美国的退休金替代率也很低，仅有40%略多。25这些已经可以提供足够维持美国退休人员必要生活所需要的费用了，所以，根本就没有保持较高缴费率的必要，也不会出现发展中国家常见的高退休金替代率。因此，确定农民工养老保险缴费率，不能向美国看齐。

（4）、确定农民工养老保险缴费率要坚持初级公平为主

农民工养老保险缴费率的确定在落实社会保障的公平原则方面，应该以坚持社会保障的初级公平为主，即坚持形式公平、效率原则和按劳分配原则为主，适当采纳高级公平即实质公平。即农民工的养老保险缴费率与所在城市城镇职工的养老保险缴费率相同。这也是农民工养老保险城市属性的要求，即农民工在人格上与城镇职工地位平等，都按照他们对社会的贡献分配养老保险利益，也就是按照他们的劳动报酬为基数，适用相同的缴费率。

（5）、关于农民工养老保险缴费率观点讨论

2003年有研究报告认为，由于农民工流动性大，工资水平低，农民工社会养老保险实行完全积累的个人账户模式，其中，雇主按员工个人缴费工资的10%缴纳，员工按本人缴费工资的5%缴纳。26

第一，这不符合农民工养老保险缴费率的确定应该坚持与社会经济发展相适应的要求。工资本来就低，再加上低缴费率，养老金更加低，再加上完全积累制下的保值增值难世界性难题，以及几十年物价上增长因素，必将导致农民工养老保障水平过低。

第二，这不符合初级公平的要求。农民工已经为中国的经济发展作出了不可替代的独特贡献，农民工的经济条件已经与绝大多数城镇职工相差不太多，他们中的大多数人需要的不是别人的施舍，他们需要的是社会的公平原则，而且只是最原始的形式公平、效率原则、按劳分配原则。让农民工享受城镇职工相同的养老保险缴费率，其中，对其工资大大低于平均工资水平的，仍然按照8%缴纳个人缴费部分会影响其生活的，可以采用：例如，在志愿的前提下可以少缴。让农民工养老保险受最原始的形式公平、效率原则、按劳分配原则调节，是社会正义的呼唤，农民工能否享受与此相关的权利是衡量社会公平水平的一个有效工具。

第三，把农民工个人缴费从8%降到5%，按照农民工月平均工资1045元算，只照顾了农民工31.35元，而且，这是以农民工日后少拿退休金为代价的。而把雇主缴费从20%降到10%，降了十个百分点，雇主将少缴104.5元，这对雇主来说是实实在在少向外付出的真金白银。当城市在考虑工资倍增时，降低成本却又只打农民工注意，这是对农民工采用负高级公平政策。

我们国家发展已经站到了一个新的历史起点的背景下，千万不能以所谓的经济落后来对社会保障严重不足视而不见，更不能以五年前、十年前甚至二十年前的眼光，来看待今日中国之经济发展与经济实力、27来看待今日中国农民工之经济条件。2003年到今天，建设以人为本的和谐社会思想已经深入人心，长期以来沿用的以城市为主的政策导向是改变的时候了。

3、农民工养老保险对经济发展影响的分析

农民工工资低，有供求原因也有竞争的因素。如巴基斯坦、孟加拉、越南，工资水平总体上比我们还低。28企业如果改变农民工的低工资状况会增加企业成本，不利于竞争。

但是，根据对出口企业的调研结果，2007年部分出口企业因原材料涨价、汇率上涨、出口退税下降、工资上涨合计增加产品成本31%，但工资上涨只影响产品成本上涨2%。29工资上涨对产品成本影响很小。

农民工人均年收入相当于全国城镇单位在岗职工年平均工资的45%，因此，农民工工资对产品成本的影响很小，而且远远小于城镇职工。

另外，2007年出口企业因原材料涨价、工资上涨、美元贬值影响产品出口并非是中国特有的情况，而是全球性的问题。

关于出口退税问题。改革以来，政府税收每年都以20%的速度增长，近两年更是高达30%，增幅不仅远远超过劳动收入，也超过企业利润。如果再加上各种收费和罚款，政府收入占国民收入的盘子更大。30去年，出口退税下降了8%，只要恢复出口退税不到1个百分点，就可以消除全体农民工养老保险对产品成本的影响效果。

4、农民工养老保险可以考虑的过渡性问题

关于养老保险门槛高问题。北京等城市要求用人单位必须为农民工办理同城镇职工相同缴费率的养老保险，这些城市已经让农民工与城市人口享受同等的养老保险待遇，这些城市已经自主解决了城市养老保险的缴费门槛问题，国家在制定全国性农民工养老保险基本制度时，应该允许这些地方保留已经给予农民工的养老保险待遇，并且鼓励与促进地方政府在条件许可的情况下不断提高农民工养老保险待遇直至农民工养老保险待遇与城镇人口养老保险待遇相同。对这些已经让农民工与城市人口享受同等的养老保险待遇城市而言，已经没有缴费门槛的问题，再加上农民工养老金享受模糊模型，从而在不产生任何经济问题，不增加任何费用的前提下，北京等城市的农民工就可以享受与城市人口相同的养老保险。由于北京市人口的年龄结构与大多数城市大体相同，北京市的农民工养老保险制度对于全国有特别重要的示范意义。

但是，北京市解决了缴费门槛问题，并不意味着其他城市也解决了缴费门槛问题。我们认为，农民工养老保险既有本质属性，也有非本质属性。农民工与城市人口同工同酬是农民工养老保险的本质属性，而养老保险缴费门槛是农民工养老保险可以考虑的非本质属性。制定农民工养老保险制度，既要科学处理与农民工养老保险本质属性相关的问题，也要科学对待与农民工养老保险非本质属性相关的问题。这样，制定的农民工养老保险制度就既能保障农民工的合法权益，又能正确处理好各种关系。

根据农民工养老保险的本质属性，农民工养老保险的最终目标应该与北京农民工养老保险目标看齐。但是，在农民工养老保险问题中确实存在缴费门槛问题。养老保险缴费门槛即养老保险最低缴费基数。养老保险最低缴费基数一般按照当地上一年度职工月平均工资收入总额核定。例如，若实发工资低于当地上年度在岗职工社会平均工资60％的，必须按不低于上年度在岗职工社会平均工资60％为缴费基数；高于当地上年度在岗职工社会平均工资60％的，按实际发放的工资为缴费基数。在岗职工上年度社会平均工资乘以60%就是养老保险最低缴费基数。

当地上年度在岗职工社会平均工资指的是城镇在岗职工社会平均工资，其中不含有农民工工资。农民工平均工资远远低于城镇在岗职工平均工资，例如，2005年，农民工人均年收入为8520元，该收入相当于全国城镇单位在岗职工年平均工资的45%，2005年全国城镇单位在岗职工年平均工资为18405元，。以上海为例，2005年农民工人均收入达到10416元。除以9.5个月，月平均工资为1096元。2005年上海职工平均年工资为26823元，除以12个月，上海职工月平均工资为2235元。

上海市的养老保险最低缴费基数为2235元乘以60%等于1341元，高于上海农民工平均工资。而上海农民工月平均工资1096元乘以60%只有657元。从这个意义上来说，城市的养老保险缴费门槛对于农民工来说是高了。如果农民工立即完全加入到城镇养老保险体系，就必须重新计算上海职工的平均工资，上海的平均工资将大幅度下降，将会下拉城市养老保险最低缴费基数，城市养老保险水平有下降的倾向。根据社会保障刚性发展的特点，城市社会保障水平也不宜下降。

虽然出现了这种情况，但是，我们认为，这只是农民工养老保险的非本质属性问题，农民工社会保障的主要因素并没有改变，按劳分配、效率原则、人格平等仍然必须贯彻。这反映了事物内部的矛盾性，要求我们可以考虑农民工养老保险的过渡性问题。农民工养老保险本质属性是应当考虑的属性，农民工养老保险的非本质属性是可以考虑的属性。应当考虑是指在任何时候都必须考虑，不得违反，即便是作出某种退却，也是一种策略，退却并不是放弃，而是为了更好达到目标。可以考虑是指在有些情况下应该考虑，必须采取措施，在有些情况下则不必理会，而且，在采取措施时，可以根据需要，确定措施的强弱程度。

当宏观经济和微观经济情况很好，也没有不利因素时，就不必过多考虑非本质属性，只要按照养老保险的本质属性要求确定农民工养老保险目标并制定制度稍作试验即可以推广。但在目前的情况下，虽然国家宏观经济发展趋势很好，但由于在微观经济方面，部分企业因原材料涨价、汇率上涨、出口退税下降、工资上涨造成产品成本大幅度增长，有些企业经营出现了一些困难。虽然，劳动力成本对企业成本影响很小，但从谨慎的角度考虑，仍然应该慎重对待这些非本质属性，应该作农民工养老保险过度性考虑。即在刚开始实施农民工养老保险制度时，农民工养老保险采用较低的缴费门槛，然后逐步提高。在宏观和微观经济发展都很好的时候，就加快提高农民工养老保险最低缴费基数的速度。当所在地城镇职工工资上涨时，也应该按照一定的比例提高农民工养老保险最低缴费基数。直至农民工与城市职工享受同样的养老保险最低缴费基数。

关于农民工养老保险缴费比例，根据按劳分配、效率原则、人格平等的要求，农民工应该与城镇职工享受相同的缴费比例。基于同样的原因，能否考虑在试验期降低农民工养老保险缴费比例，采用过渡性缴费比例。如果宏观经济和微观经济情况很好，则应该尽快实现同城镇职工一样享受相同的缴费比例，如果城镇职工增加工资，也应该尽快实现同城镇职工一样享受相同的缴费比例。

农民工养老保险过渡性最低缴费基数的确定。刚刚开始的时候，农民工养老保险缴费基数按照当地上年度农民工月平均工资和当地上年度在岗职工月平均工资的平均数附近的一个数核定，这个数字不应该低于当地上年度农民工月平均工资，以后逐年提高。这个数字乘以60%即为刚开始时农民工养老保险过渡性最低缴费基数。

农民工养老保险过渡性缴费比例的确定。刚刚开始的时候，农民工养老保险企业缴费比例为15%左右，不低于10%，如果宏观经济和微观经济情况很好，应该较快提高到15%或20%。

农民工养老保险过渡期限的长短，取决于宏观经济和微观经济的发展情况。农民工养老保险最低缴费基数和缴费比例过渡的完成，最好快则在5年到8年左右的时间完成，慢则在8年到12年左右的时间完成。即最迟应该在2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系（米红  王丽郦  从覆盖到衔接：论中国和谐社会保障体系的“三步走”战略）以前完成这个过渡。其中，由于农民工养老保险过渡性缴费比例属于形式公平、效率原则、按劳分配原则问题，是社会保障的初级公平问题，而农民工养老保险过渡性最低缴费基数是实质公平问题，是社会保障的高级公平问题，应该优先处理社会保障的初级公平问题，即优先完成农民工养老保险缴费比例的过渡。在宏观经济和微观经济发展情况好的情况下，最好争取在3年到5年左右的时间完成农民工养老保险缴费比例的过渡。

（二）养老金享受模糊模型

关于养老金异地转移接续问题，郑功成认为，“如果不能将基本养老保险制度上升到全国统筹，则应当确定可以分段计算劳动者养老金权益的政策办法，以确保劳动者在为当地做出劳动贡献的同时也积累相应的养老金权益，并能够在退休后分别计算和领取”。31笔者从养老保险权益的模糊属性出发，提出了计算劳动者养老金权益的办法。32，33。34，

1、养老保险利益的模糊性

根据现行政策，如果一个人一生在北京一个地方工作的时间超过15年，他就可以按照北京的养老保险制度享受与工龄等因素相关的养老保险利益，他可以按照规定全额即100%享受北京的养老保险利益，记为1，表示是。而如果一个人没有在北京工作过，他就不能在北京享受养老保险利益，记为0，表示否。在上述情况下，享受与不享受养老保险很明确，要么100%享受，要么不享受，泾渭分明，毫不含糊。

“逻辑学中，把事物在同一时间，同一条件下，只具有某种性质或不具有某种性质（不存在中间状态）的规律称为排中律。因此，一类因中间状态的存在而引起的不确定性，起因于排中律存在破缺，称为模糊（Fuzzy）不确定性”。35世界上的事情不可能只用是或否，1或0来表达。在是和否之间存在一个非常丰富的过度层，在0和1之间，也存在数不尽的小数。

在养老保险问题上，不仅有是与否的问题，同样也有非是非否，亦是亦否的问题。一个人在北京工作了10年，在养老保险利益取得的问题上，由于他在北京工作15年以下，他没有创造出完整的养老保险利益，他的养老保险利益有否的成分。但他毕竟工作了10年，在10年中他创造了养老保险利益，因而他的养老保险利益同时也有是的成分。他的养老保险利益处于是与否之间，与0到1之间的一个小数相关。我们把养老保险的这种似是而非的性质称为养老保险利益的模糊性。

2、虚拟工龄

若某人一生工作20年，其中在北京、杭州、重庆分别工作了10年、7年、3年。他在北京的工龄只有10年，不符合满15年才能领取养老保险金的规定。我们假定他另外在杭州、重庆工作的时间也是在北京工作的，就是说他100%的时间都在北京工作，在北京工作了20年，这是一个虚拟的工龄。同理，我们设他在杭州、重庆的虚拟工龄也各为20年。虚拟工龄用T表示。设置他在北京、杭州、重庆的虚拟工龄各为20年的理由是，第一，他一生确实工作了20年，第二，他在这三个地方工作的时间都没有达到20年。设置虚拟工龄的目的是为了让他可以与其他人一样，当工作满15年时就能够享受领取养老金的权利，体现了公平原则。

3、虚拟养老金

虚拟养老金是以虚拟工龄为背景计算的养老金，由于他在三个地方工作，就有三个虚拟工龄，因而就可以按照各地的规定计算出他在三个地方的虚拟养老金。设他一生在n个地方工作，则虚拟养老金集y₁，y₂……y_n是他在各地的虚拟养老金，用Y表示，

由于他在这三个地方的实际养老保险利益只是在一定的程度上属于这些虚拟养老金，因此，他并不可以100%领取这三份虚拟养老金养老金。

4、隶属度

隶属度即是对一个虚拟养老利益来说，某人可以在多大程度上来实际拥有这个虚拟养老利益，也就是说某人的养老保险利益属于这个虚拟的养老保险利益的程度，用0—1之间的一个实数表示。设此人在n个地方工作，则隶属度集为a₁，a₂……a_n，用A表示，

他在北京的虚拟工龄是20年，据此就可以算出在北京的虚拟养老金。如果他在北京的实际工龄与虚拟工龄相等，他享受北京的虚拟养老金的隶属度就是100%，即为1。如果他没有在北京工作过，他享受北京虚拟养老金的隶属度就是0。现在他在北京工作的实际时间占二十年虚拟工龄的50%，他就可以实际享受50%的北京虚拟养老金。这个虚拟养老金相当于一个参照标准。他在北京的养老金由他在北京工作的实际时间与二十年虚拟工龄的比值确定，t₁/T就是此人在北京享受这个虚拟养老金的隶属度。按同样道理，我们可以将此人在杭州、重庆的养老金隶属度确定为t₂/T、t₃/T。

5、养老金享受模糊模型

用B表示在各地享受的实际养老金之和，有

另外，由于农民工的流动性，农民工不仅很可能一生在一个地方缴费不满15年，而且也可能一生在各地缴费的时间合计也不满15年。为了体现对农民工的照顾，也为了体现公平性，对于一生在各地缴费时间合计大于等于15年的，在各地的虚拟工龄按照实际工作时间计算，对于有些一生在各地缴费时间合计不满15年的，虚拟工龄以十五年计算。这是另外一种意义的模糊思想。例如，如果某人一生在各地缴费时间合计为15年有900元养老金，那么，如果某人一生在各地缴费时间合计为10年，也可以有600元养老金。这比把已经缴纳的养老基金退还农民工更加好，国家也并不多支出一分钱。交纳养老基金的一个效果是可以在退休后，以几十年以后职工工资为基数计算养老金，退还养老基金并不公平。养老基金是资本，资本不论大小，形式上的权利应该平等。

6、多元利益养老金享受模型

社会是由多元利益阶层组成的，在养老保险方面，每个利益阶层都会有自己的利益诉求，人们会从多个角度，例如，形式公平的角度、实质公平的角度、自然资源红利的角度、国家政策红利的角度等方面强调自己的利益要求。因而，要用一个计算公式反映多个利益阶层的养老保险利益的诉并非易事。随着社会的发展与进步，中国社会的多元化利益格局已经逐步形成。公共政策将更加强调维护社会各个不同阶层的利益，这是建设社会主义和谐社会的要求，也是社会历史发展的必然趋势。

设考虑多元利益的虚拟养老金集合为Y_q

其中，Y为考虑利益诉求的虚拟养老金集，

其中，y_ij表示与第个I利益诉求对应的第j个地区的虚拟养老金养老金。

权重q_i是一个相对的概念，表示某一利益诉求的相对重要程度，Q为全部利益诉求的权重集合，若全国对利益诉求的价值取向一致，则各地关于利益诉求的权重一致，有，

是一个向量。若各地对利益诉求的价值取向不一致，则各地关于利益诉求的权重不一致，有

若T为表示转置矩阵的符号，根据

根据模糊矩阵计算法则，36多元利益养老金享受模糊模型为：

7、模糊计算模型对任意多统筹层次的统筹兼顾作用

根据我国生产力发展水平，适时提高统筹层次，是我国政府和学界的共识，去年人们达成了三步走的战略共识，但如果为了转移接续而快速提高统筹层次，则不利于社会保障事业科学发展。这可能会给我国社会保障事业带来负面影响。而且提高统筹层次也不一定能解决养老金转移接续，因为除了行政层次不可能一下子达到全国统一统筹，另外还有城市和乡村二元结构。

即使宣布2年内实现省级统筹，但是，事实上也难以实现真正的省级统筹。如果使用行政命令强行实现真正的省级统筹，由于地区间发展水平的巨大差距，中央政府要承担一定的财政压力。[37] 而且，在城镇养老保险比较健全，农村养老保险近乎空白的情况下，为了城镇养老保险权益转移接续的实现，中央和省级财政再次向城镇倾斜，这与中央财政支付实现由城镇向城乡转变的导向相违背。这也违背了社会保障的公平原则，这将再次拉大城乡社会保障的差距。目前，中央和省级财政的重点应该是财政支付向乡村倾斜。

在模糊计算模型下，任何与工作缴费年限相联系的养老金利益都能转移接续，如果农村采用与缴费年限相关的养老保险政策，也可以与城市的养老保险权益进行转移接续。在这种计算方法下，虽然全国分了许多不同的统筹层次，但这些不同的层次被模糊计算模型统筹兼顾了。因此，采用模糊计算模型，可以保证农民工的权益在流动过程中不受一丝一毫的损失，也没有丝毫触动现行财政“分灶吃饭”体制，这体现了现代模糊数学的魅力。

至于是否应该把统筹层次提高到省级，应该根据各省的社会经济发展状况确定。提高统筹层次既要有积极的态度，也要有稳健的步子，必须坚持与社会经济发展相适应的原则。

七、憧憬

（一）农村老年人口的代际养老权

1、传统非正规养老代际转移制度

社会文化因素赫斯科维茨认为，在传统社会中，家庭或者亲属家族很重要，可以保护家庭成员抵御不确定性，当人们遇到天灾人祸时，可以依靠其亲属之间的相互帮助来克服危机。在中国，瞻仰老人一直受到社会的提倡：“老吾老以及人知老”、“父母在，不远游”等养老文化，几千年来延续至尽，瞻仰父母作为中华民族的一项传统美德。38它虽然作用于相对的私领域(家庭、宗族)，但却为正式的法律制度所承认。 传统非正规养老代际转移制度体现了一种早期代际养老关系。

2、现收现付制

现收现付制，是指以同一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式。目前全球有134个国家实行现收现付式公共养老保险制度。

美国的社会养老保险制度在30年代刚开始时是一种DC系统，是一种基金制的系统。由于经济原因，这个基金从来就没有积蓄过预期的资金，美国的社会养老保险体系基本上是一种DB系统,是一种现收现付制的,非累积型的系统。39

计划经济时代，中国的养老金制度采用的也是“现收现付”的模式。

3、部分积累制

目前，世界上已经有许多国家放弃现收现付而开始采用部分积累制度，这种现象的出现，从主观上来说可以解释为人们在养老保险制度上向好更加积极稳健的体制，从客观上来说更加可以解释为世界正在走向富裕。

从1983年开始，美国采用“部分储备融资”模式，现行的OASDI计划在形式上仍为现收现付制，但实质上它已具有一定程度的“部分积累制”特性。不过，它的“部分”积累不是通过“个人账户”来实现的，而主要体现在OASDI信托基金的“非充分性”储备原则中。40

现行中国社保体制的整体框架是在十四届三中全会上确立的，在基本养老保险体制中设计了一种具有中国特色的“统帐结合”模式。

可见，无论是现收现付制还是部分积累制，都体现了养老代际转移关系。

4、代际养老权利义务

从传统非正规养老代际转移制度和现代正规养老代际转移制度的历史变迁不难引伸出数千年来人类历史养老权利义务中上一代人的权利主体资格和权利内容以及下一代人的义务主体资格和义务内容。下一代人与上一代人并非截然分开的，上一代人和下一代人是一个不断出现的群体，他们组成了一个连续统一体，上一代人的权利要求实质上也是下一代人的要求，但是，由于社会的发展与进步，这种权利形态又与下一代人的养老权利义务有着差异，称为代际养老权利义务。

代际养老权利主体是上一代人，义务主体是下一代人。这是代际养老权利义务在主体上与实体上的权利义务。之所以提出代际养老权利义务的概念，是由于当代农村老年人口这一当代上一代人在过去作为下一代人时，对过去的上一代人履行义务，提供过去的上一代人行使权利的条件，那么，现在就应该确立当代下一代人即当代农村流动人力资源对当代农村老年人口这一当代上一代人履行义务，提供当代农村老年人口这一当代上一代人行使养老权利的条件，   

　　当代际养老权利义务关系呈现出一种动态的平衡。每一代人只对上一代人负有义务和责任，但却不对其上一代人享有权利，上一代人作为权利主体只对下一代人享有权利而无义务可言，权利义务的对等性体现在下一代人对他们的下一代享有权利。

代际养老权利义务是一种集体性的权利义务。对于尚未出生的下一代人，并不能确定某个单独个体的出现，但每一代人都会繁衍自己的下一代，作为集体的下一代人，他们的出现是确定无疑的。所以，代际养老义务是下一代人的一项集体性义务，而非单个主体的义务。

从几千年来传统非正规养老代际转移制度到当代正规养老代际转移制度的延续可以看出，代际养老权利义务是从古代到当代人类社会的一种默契，因而，当代农村老年人口与当代农村流动人力资源也应该遵守这一默契。

（二）中国农村老年人口养老社会保障的现状

1、农村社会保障赖以存在的经济基础

1978年，中国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比高达2.56倍。这一差别远远高于市场经济国家的1.3—1.6的水平。到2003年城市人均可支配收入已经达到农村居民人均纯收入的3.3倍，比1978年的2.56倍更高了。41因此，仅仅靠农业提高单位面积产出来提高农民增收变得日益困难，甚至是不可能。

2、农村老年人口养老社会保障的现状

当前，农村老年人养老问题主要面临以下几方面的问题，第一、家庭养老功能日渐弱化,农村老年人赖以养老的主要模式受到挑战。第二、农村社区养老发展严重滞后,不能适应新形势下人口老龄化、家庭养老功能弱化和经济社会发展的迫切需要。第三、农村社会福利、政府救济和低保投入严重不足,绝大多数的老年人基本处在社会经济保障体系之外。42第四，在制度建设方面，制度设计上并没有将未来的养老金支付与通货膨胀、物价等因素挂钩，导致农民实际的保障水平过低。43

（三）返回养老金制度———中国农村人口养老制度的创新

返回养老金是指农村流动人力资源创造的养老保险统筹基金和个人帐户基金的资金被适当返回农村，作为农村老年人口养老保险基金来源的部分。

农村流动人力资源养老保险具有乡村属性，农村流动人力资源来于农村。父母用自己的心血和财力物力养育了他们的下一代，为下一代人的成长履行了抚养义务。上一代人在年老体弱不能劳动的时候，理应从他们子女那里获取回报，理应享受他们的子女创造的养老保险利益。

确定农村流动人力资源养老保险乡村属性的意义在于，通过正确认识农民工在享受养老保险权益过程与乡村关系的性质以及与乡村人口关系的性质，明确农民工在养老保险关系中的权利义务关系，为公平公正处理农民工养老保险义务提供理论依据。

农民兄弟把他们的子女培养成人，特别是把他们的子女培养成一个大学毕业生更加不容易。一个大学生4年学费大约相当于一个农村居民20年纯收入。44农民供自己的孩子上大学，期望的是回报，这种回报也应该包括养老回报。

1992年实施的城镇养老保险制度，就是用现在工作的人创造的养老保险利益去支付上一代人的养老金。在城镇，许多人由于历史原因，即便没有自己的帐户也可以足额享受养老保险利益。在这里，农村老年人口需要的是形式公平，他们需要的是有与城市老年人口相同的人格地位。返回养老金制度是代际养老权利义务关系合乎情理的表现形式。

然而，农村年轻劳动力大量外出务工，不仅不能为家乡创造养老保险利益。他们创造的养老保险利益被留在了城市，为城市老年人服务了。城市的老年人并没有对这些农村流动人力资源尽过抚养的义务，因而从权利和义务关系的角度来看，城市的老年人没有资格获取由农村年轻的一代创造的养老保险利益。我国现行养老保险理念对农村人口具有负高级公平原则的倾向。违反了社会保障的公平原则，我们应该扭转让农村人口承担负高级公平原则的倾向。

（四）适合中国国情的农村养老保险财务模式与核算体系

1、经济是制约养老保险财务模式的重要因素

德国曾对养老保险基金采取部分积累模式，但是由于经济因素，德国于1957年改变了资金运转方式，由部分积累式改为现收现付式。美国的“部分储备融资”模式也并不轻松，从克林顿政府到现在的小布什政府，他们一直企图从OASDI中分解出一个独立的“个人账户”用作私有化运作，并以此体现真正意义上的“部分”积累。但它至今仍只是一个美丽的设想而未能付诸实施。45中国养老保险制度从现收现付向统帐结合，是一个渐进的过程。由于经济上的原因，本来应该存入个人账户的8000亿元资金被用于各年当期养老金的发放。46

2、正确评价我国城镇养老保险统帐结合模式

正确评价我国城镇养老保险“统帐结合”的模式，不仅对城镇养老保险的健康发展会产生积极的影响，而且对我国农民工养老保险具有重要影响，甚至这种影响远远超过对城镇养老保险的影响。

我们认为，具有中国特色的“统帐结合”模式处于健康发展的初期阶段，并且取得了初步成果。据报道，2005年全国可做实个人账户649亿元。47

中国养老保险制度从现收现付向统帐结合过渡是中国从贫困逐步向富裕过渡的一种表现形式。就象中国不可能一夜从贫困变为富裕一样，中国的养老保险制度也不可能在短期内一下子完成从现收现付向统帐结合的过渡。做实个人账户需要几代人的努力，是一个长期的任务。而且，从公平角度看，过快做实个人账户会进一步拉大城乡社会保障差距，对农村不公平。

3、农村流动人力资源养老保险“统帐结合”模式的意义

我国外出农民工数量为1．2亿人左右。如果有25%外出的农民工参加养老保险，参加养老保险的农民工就有3000万人。按照2005年平均年收入8500元/人计算，每年征缴的养老保险基金就有637亿元，如果农民工工资按照每年比2005年增长10%计算，2009年征缴的农民工养老保险基金就有828亿元。

1977年至1996年全国普通高校录取人数共1147万人，若农村生源占30%，农村生源大学毕业生为344.1万人。若人均年收入为50000元，每年征缴的养老保险基金就有430亿元。1997年至2003年全国普通高校录取人数共1510万人，48若农村生源占30%，农村生源大学毕业生为453万人。若人均年收入为30000元，每年征缴的养老保险基金就有=339亿元。按折算系数为70%计算，1977年至2003年农村生源大学毕业生每年征缴的养老保险基金共有538亿元。

农村流动人力资源每年创造的养老保险权益，即征缴的农民工和农村生源大学毕业生养老保险基金合计共计为1366亿元。这笔钱的一部分对8000万农村老年人口，特别是农民工流出地的中西部地区的农村老年人口的养老保障具有重大意义。

4、农村流动人力资源养老保险财务模式应与农村经济发展水平相适应

第一，与社会经济发展相适应原则是社会保障最基本的原则之一，坚持农村流动人力资源养老保险财务模式与农村社会经济发展水平相适应是坚持这一社会保障最基本原则的要求。

第二，如果农村流动人力资源养老保险财务模式超越农村社会经济发展水平，必将损害农村人口的养老社会福祉，客观存在的延续了千百年的人类社会的代际养老权利义务关系将被破坏，当代农村老年人口的代际养老权利将被剥夺，而当代农村年轻人口应尽的代际养老义务将被“逃避”。

第三，而且，当代农村年轻人口未来的代际养老权利也将被剥夺。农民工养老财务模式如果设置的个人帐户过大，必将大规模挤压统筹帐户规模，而统筹帐户的功能在于用今天的缴费换取未来按照几十年以后职工工资水平为基数确定养老金的权利。如果设置农民工大个人帐户，农民工就不能象城镇城镇一样享受未来经济发展的成果。

第四，养老保险基金保植增值是一个世界性难题，设置农民工大个人帐户，农民工养老保险基金保值增值风险加大。

5、农村流动人力资源养老保险财务收支平衡

一方面，农民工规模仍会继续扩大，增速将趋向平稳。一方面，目前农村有1.5亿富余劳动力，随着20世纪80年代生育高峰出生的人口进入劳动年龄，劳动力供给总量还会进一步增加。另一方面，工业化、城市化加速发展，对劳动力将持续产生较大需求，对农民外出务工产生巨大拉力。49

另一方面，2004年、2005年、2006年全国普通高校分别录取420万人、504万人、530万，2007年、2008年分别计划招生567万人、599万人。2007年全国普通高校新生录取人数超过567万，录取率超过58%。录取的新生中，农村生源人数连续两年超过城市生源。50

因此，从宏观上估计，在未来几十年，农村流动人力资源养老保险财务收支平衡不会有大的问题。

6、返回养老金制度的前景

中国的社会保障二元结构有两个特点，第一，由于二元结构状态的存在，城市居民享受的各种社会保障福利无法流向农村。第二则是相反，属于农村的社会保障资源却大量向城市流动。建立返回养老金制度的意义是在城乡人口之间建立两堵墙。第一堵墙的作用在于防止城乡社会保障资源在违反社会保障公平原则的前提下流动，第二堵墙的作用在于防止地域间的社会保障资源的非公平流动。

根据我国社会保障体系从覆盖到衔接三步走的战略思想，第二步是在“动态”构建城乡衔接的和谐社会保障体系过程中，从2021年到2035年，实现以东、中、西部为区域划分的城乡社会保障“大区域内”的动态衔接。到2035年，在大区域内，防止城乡社会保障资源流动的第一堵墙已经没有必要存在。但是，这时第三步走还没有完成，还没有实现从大区域内的衔接到全国范围内的衔接。第二堵墙的作用在于防止大区域间的社会保障资源的非公平流动。当完成第三步，即到2049年，最终实现和谐社会保障体系的稳步建立，并实现从大区域内的衔接到全国范围内的衔接时，第二堵墙也就没有存在的必要了。届时，返回养老金制度将自行退出。

7、农村流动人力资源养老保险财务核算体系的独立性

在返回养老金制度下，征缴的农村流动人力资源养老保险基金有一个收支平衡的问题，因而，将这些钱放在一个独立的财务核算体系，有利于资金平衡核算。

8、返回养老金制度财务对社会保障其他项目的影响

有专家提出农村普惠制养老金制度，中央财政需为此支出约480亿元。51如果返回养老金制度能够实现，就可以把这笔用于普惠制养老金制度方面的钱用在社会保障的其他方面，就能推动医疗保障等其他社会保障内容的建立与完善。

八、小结

本文在研究中国社会保障二元结构过程中，提出了有关社会保障理论问题的新见解和解决社会保障问题的新方法与新技术，这些创新包括以下一些方面：

第一、笔者提出了把创造社会保障利益的生产力的流动诸要素作为研究对象，希望通过这种研究探求社会保障制度的改善之路，为改善中国城乡社会保障二元结构状态提供了新思路。本文作为这个总体思路的一部分，以创造社会保障利益的主体即农村流动人力资源为研究对象，探讨了农村流动人力资源的流动在中国城乡社会保障二元结构融合中的作用。

第二、本文提出了农村流动人力资源社会保障关系的二重属性，为科学制定农村流动人力资源养老社会保障制度和中国农村养老社会保障制度的创新提供了新的理论依据。

第三、本文提出了社会保障的初级公平和高级公平理论，从而把效率原则与提高广大人民群众社会保障权益落实的关系从过去单纯的对立性转到既对立又统一的状态，为人们争取社会保障权益增添了有力理论依据。

第四、本文认证了农民工辞工退保行政行为的违法性、无效性，为纠正农民工辞工退保行政行为提供了法律依据。

第五、本文认证了社会经济发展水平与养老保险缴费率的反比例关系，创造性提出了把社会经济发展水平作为评价与确定养老保险缴费率的重要标准，

第六、本文提出了农民工养老保险的模糊性特征，创建了基础性农民工养老金享受模糊模型，开创了模糊数学应用的新的研究领域，这对于解决农民工以及其他各类人员的养老保险权益的异地转移接续提供了有效方法。在此基础模型之上还创建了多元利益养老金享受模糊模型，为更好、更科学落实相关社会保障原则提供了数学技术手段。

第七、本文提出了代际养老权利义务概念，认证了代际养老权利义务是从古代到当代人类社会的一种默契。为建立当代农村老年人养老保险制度奠定了理论基础。

第八、本文认证了社会经济发展水平与养老保险财务模式的确定对应关系，提出了把社会经济发展水平作为确定养老保险财务模式的重要依据，这对于人们正确认识我国实行的独特的城镇养老保险“统帐结合”的成就，对于决策国家公共财政的流向，对于决策我国农民工养老保险财务模式，对于亿万农村老年人口的养老社会保障的改善具有重要意义。

第九、本文提出了返回养老金概念，认证了实现返回养老金制度的必要性、可行性。不仅为改善农村老年人口养老社会保障提供了方法，还将对农村其他社会保障项目的改善产生积极影响。

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