解析物权法（61）之一

解析物权法（61）之一

陈绪国

【原文】〖集体土地的统辖共有权〗

第六十条对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：

（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；

（二）个别土属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；

（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农民集体经济组织行使所有权；

【解析】〖集体土地统辖共有权的界定〗

本条款，规定了农民集体地权的基本类型，概括性地作出了简要区分。依据一物一权主义基本原则、物权法定原则、法律效力优先原则，农民集体具备土地统辖权、土地共有权的物权特征；农民集体个人具备一级土地使用权、土地享有权特征。农民集体的架构，分为村集体、小组集体、乡镇集体三种行政形式。

物权法反复多次地规定了农村的地权属性，用土地所有权二元化模式图解农村地权，规则上有另类的表示。自从人民公社所有制解体以来，弱化了集体的概念，土地使用权有向个体倾斜的一面，侧重点在于土地利用权、土地作用权，同时虚化了集体的土地所有权。

◎〖集体土地统辖共有权的概念〗

集体土地统辖共有权，是指农村集体行政区域内一种法定的地权，由集体的土地统辖权、土地共有权两方面构成。它是由法律的执行效力将“集体的土地所有权”转化成的实际物权，对于虚拟的地权起替代作用。

□〖集体的土地统辖权的特征〗

集体的土地统辖权的特征，主要有以下几点：

一是农村行政区域与土地管辖权的统一性。

土地统辖权,是中国主要在农村按照地域属地的基层单位实施土地集权管理的一种基层权力模式。

统辖，就是统一区划辖理。统辖权，就是依据一定的职责、权限和义务，按照隶属区域来管理农地的分配、调配、使用、利用、转让和出让土地的相关事务。原则上，土地统辖权从上而下、层层管辖，是乡镇、行政村、小组三级共管体制，是农村行政区域与土地管辖权相统一层级共管模式。

农村行政区域与土地管辖权的统一性，是在原人民公社土地所有制基础上整合了土地资源、地理资源、人力资源，将行政区域与土地利用面积、人力资源混为一体的土地管辖层级模式。尽管各级基层组织的物权侧重点不同，但对于耕地、林地、山地、草地、荒地、滩涂、自留地、宅基地的事权是统一的：统一政策，统一程序，统一规划，统一管辖原则。

二是农村行政区域与土地管辖权的传承性。

农村行政区域与土地管辖权的传承性，是指乡镇组织继承了人民公社的土地管辖权，行政村继承了生产大队的土地管辖权，村小组继承了生产队的土地管辖权。

中国建制的乡镇、行政村、小组三级基层农村组织，是农村行政兼经济性质的基层组织。他们的前身，是人民公社、生产大队、生产队。乡镇是由若干个片区（原人民公社）组成的区域有较大变动，而行政村与原生产大队、小组与原生产队的区域变动不大。1984年全国人民公社解体以后，由新的农村基层行政机构代替了原有的集体组织，所以，将改制后的农村基层行政机构看作是“集体”。众所周知，1982年制订新宪法“八二宪法”时，人民公社并没有解体，没有撤社建乡，所以有“农村土地归集体所有”的内容。由于宪法是根本大法，其他法律不管三七二十一，要跟宪法保持一致，所以，凡是有与农村地权规定的法律条款，几乎一个模式地复制下来。另外，当时人们对于土地所有权的概念，仅限于土地占有权一项权能，与民法通则、物权法的四项权能是不同的。这些疑难问题，留作下面分析。

农村行政区域与土地管辖权的传承性，是虚实结合、层层管辖的土地管辖权。所谓虚，是指“集体”的概念、“集体的土地所有权”有虚的一面，不直接占有土地的一方有虚的一面。所谓实，是指三级组织均可以参与土地的管辖工作，而是否直接占有土地不作为决定因素，如乡镇组织一般不直接占有土地，却有权依法管辖行政区域内的土地事务，并且事权上是从上而下、层层管辖的。所谓虚实结合，实际上，是将农村行政组织当成了集体组织，将土地的所有权变成了土地的管辖权。

三是农村行政区域与土地管辖权的自治性。

农村行政区域与土地管辖权的自治性，主要是指农用土地的管辖自治性。尽管行政管辖与土地管辖有层层管辖、齐抓共管的特征，对于同一级别的其他行政区域的管辖权有排他性的一面。这种排他性，造就了自治性。

农村行政区域一定，农村土地管辖权一定，各乡镇、村、组的土地管辖权是自治权。即各乡镇管辖、利用各乡镇的土地资源，各行政村管辖、利用各行政村土地资源，各组管辖、利用各组土地资源，他人不得干涉内政。建设用地使用权的层层规划审批权除外。

实际上，农村区域的自治权，一直延伸到农民家庭个人。农民阶级的土地权，是一级土地使用权，大部分属于土地享用权，既不交粮交税，也不交租，完全是自己管自己。

农村行政区域与土地管辖权的自治权，是中国农村相当特殊的一类物权。对于管辖农用土地来说，行政机构纯粹是为农民阶级服务，并不获得本单位的利益；但是，将农用土地转化为建设用地，可以将土地的潜在价值变现为现实价值，从无物权中变现为特定的有物权，将无收益权变现为提成的收益权。并且，建设用地的价值远远高于农用土地的价值。农村行政区域的区域越大，占据的土地面积越大，未来的收益越大，土地管辖的自治权随着收益的扩大也会相应扩大。

农村区域的自治权，是由区域行政管辖权派生的人权、地权合二而一的独立权。与土地管辖权一样，也具有虚权与实权之分。直接占有土地的一方，实权就大，否则，实权就小。对于农用土地而言，土地平分到农民个人头上，农民个人的自治有实权，不直接占有土地的组织与个人就没有自治的实权。对于建设用地而言，乡镇一级是政府部门，有土地规划、土地征收、土地财政的实权，村、组两级组织和个人则没有这种实权。对于土地征收补偿而言，直接承包占有土地一方有实权，其他的就没有实权。农民阶级是弱势、困难群体，某些自治权向农民个人倾斜，是完全合理合法的。对于这一点，大家都可以理解，都没有意见。

土地征收补偿费分配与提留的自治权，重点应当是放在组一级里面。组的前身，是人民公社时期的生产队，是最基本的经济核算单位，而且基本上是一个自然村就是一个生产队。生产队的土地，基本上以自然村为单位继承下来，是带有血缘关系的继承权。以从前的生产队、干脆以自然村确定土地征收补偿与提留方式，是农村人格权、身份权和土地继承权派生的自治权，更加合理合法。但是，有许多地方，一个自然村的土地被征收了，等到发放土地补偿费时，别的自然村却要争着平分土地补偿费，这显然是不合理合法的。

□〖集体的土地共有权的特征〗

集体的土地共有权的特征，主要有以下几点：

一是农民身份权的特殊性。

农民身份权是与集体财产知情权、监督权、表决权、分配权和个人财产确认权、保护权、利用权等八权合一、“按份分配土地”的民主、民生权利。相对于城镇集体和个人，相对于其他组织与个人，具有非常特殊的土地权利。

所谓集体的土地共有权，就是法律赋予广大农民群众以大民主、大民生的土地权利。这种权利，是以农村户籍身份为标志，采取相对平均主义的方法分派农用土地和家用住宅土地，获得若干年份的土地使用权，基本上属于无偿使用的土地享用权。所谓共有，就是在同一个村、组之内，农民个人的土地使用权你有、我有、大家有，这与人民公社制度下的公共所有即“公有”是有一定区别的。人民公社时期的公有，是指除自留地、自留山、宅基地之外的私有土地使用权以外，全部为生产队公有。即使在人民公社所有制条件下，农村集体也不具备真正的土地所有权，全国城乡的人民公社、生产大队、生产队三级集体不能自由买卖土地，就证明了集体地权产是自主权、地产所有权。

二是农用土地免费使用的特殊性。

农民的问题，简单地说，一是地权问题，二是负担问题，三是困难问题。农民阶级获得一定数量的自耕土地，可以实现自食其力的解放；农民阶级减免皇粮国税，可以实现完全的自力更生的二次解放。现阶段，全国农用土地一律免费使用，具有工业反哺农业、城市反哺农村的特殊性。

对于农民而言，土地是财富之母。农民没有土地，没有最基本的生产资料和生活资料，就不能成为真正的农民，只能成为地奴，影响贫雇农阶级的生存与发展。中国上下五千年的历史充分证明，在农业社会里，地权的两极分化，是导致农民大规模饥荒、死亡、起义、造反的导火索。古代著名管理学家、思想家管子告诫人们：“地者，政之本也。是故地可以正政也。地不均平调和，政不可正也。政不可正，事不可理也。”古今中外的历史证明，土地主权的国有制、农民土地的村社制、份有制，能够使农业社会均衡发展，农民的利益有相对的产业保障。

但是，如果农民负担过重，即使有相当多的土地，也不一定能够勤劳致富。当粮食价格基本恒定在一个水平线上时，化肥、农药、农机、农具、种子、灌溉和人工费上涨时，农民们就会投入多产出少，一年到头所剩无几，甚至贴本。加上各种名目繁多的税费，农民阶级不堪重负。自从2006年全国统一免除农业税以后，延续2600年的皇粮国税寿终正寝。此后，各地依据国家的有关规定，给农民发放了各种农业、农机具补贴。亿万农民真正成为自食其力的主人。从此以后，全国农用土地的地权，就是免费使用的土地享用权。作为农民阶级内部，具有一般性的意义；作为全国各个阶层的人士，农民具有农用、家用地权的特殊性。

三是与农村土地统辖权相关联的特殊性。

农村土地共有权，是与农村土地统辖权相关联的复合权利。农村土地统辖权一定，农村土地共有权胜出；反之，农村土地共有权胜出，将农村土地统辖权落实到位、到人。两者之间，是相辅相成的辩证关系。

农村土地共有权与农村土地统辖权，都是农民阶级的特权，是法定的“靠山吃山”、“靠水吃水”的特权。当然，这种特权，仅仅局限于农民农用或者家用土地一级使用权、土地享用权的特权，对于建设用地则不具备此类特权。

严格地说，农村土地共有权与农村土地统辖权的特权，与物权法第三条第三款“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”不甚吻合。城市集体和私人的土地使用权价值更大。一旦他们的土地被政府征收，没有得到相应的土地补偿费，土地物权制度不够均衡。当然，事情不仅仅如此。如国有企事业单位的土地被征收以后，开发商获得了巨大利益，对于单位和个人如何补偿的问题，是牵涉面更广泛的问题。所有这些政策性物权，如何保持法律的天平相对平衡，是一个很大而不得不面对的问题。

四是与农村土地自治权相关联的特殊性。

现阶段的农村组织，淡化了集体的功能，而强化了自治的权利。农村土地的区域性统一辖理，农村土地由农用性质向建设用地性质延伸，土地利用与收益的多元化，农民免费的份地和生产经营自主权的获得，免除各种农业税费，获得农业补贴等等，所有这些，构成了农村组织的自治权利。这些权利，相对于其他组织与个人，具有土地物权的特殊性。

农村土地共有权与农村土地统辖权的确定，保障了已经获取土地使用权的农民群众有了相对稳定的生产资料，从而进化为农用土地的自主经营权。农民们不再机械地固守“以粮为纲”的口号，可以因地制宜地发展高附加值的养殖业、林果业及其他副业，广开才路地发展自有经济，增加个人收入。从某种意义上说，农村组织的土地统辖权和农民阶级的生产经营自主权，这些自治权利本身具有特殊性。

应当指出，农村土地共有权项目下的土地使用自治权，并非最佳自治权的品种。农村经济组织过分分散化、单干化，对于社会主义的集体协作和农业机械化、农业现代化会产生很大的负面影响。农村地区组织涣散、思想涣散，对于农业生产承包制有一定的冲击作用。我国人均耕地面积不到世界人均耕地面积的1/4，但是，许多地区人为的荒芜耕地，造成了极大的浪费。

农村土地共有权项目下的土地使用自治权不可滥用，应当进行一定程度上的限制。

有人认为，农村土地分田到户、全面单干以后，会极大地调动农民们种粮积极性，农业生产自然而然地得到提高。事实并非如此。是否能够真正调动他们的积极性，需要有精神动力，需要有经济杠杆、经济价值起支撑作用。农民阶级种粮，不是为种粮而种粮，也不是为温饱而温饱。除此之外，农民阶级最看重的是获得经济效益。如果谷贱伤农，甚至种粮越多越亏本，分得的田越多，种的粮食越多，亏本越多。另外，从事农业与从事其他赚钱的职业，有一个比较的情势，既然从事农业比其他职业赚钱少，积极性的热点，就会从一个始点向另一个始点转移。农业的根本出路，在于集体化、机械化、集约化、效益化。中国农业历史上，上下五千年是个单干化，单干化有什么了不起的呢？

本条款属于政策性物权，并且相当突出。政策性物权的准确定位，对于技术性物权的顺利实施和物权法的效力都是很好的考验。有的物权或者拔高，或者贬低，都是需要进行修正的。而土地所有权二元化的物权倾向，是拔高集体物权地位、贬低国家物权地位的一个典型而已。依据“一物一权主义”基本原则推导，所有夹带瘕疵征状的物权条款，迟早会被正确物权征状的条款所代替。

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