农村合作组织的制度安排:一个基本框架

胡振华  陈柳钦

（温州大学商学院，温州，325035）（天津社会科学院，天津，300191）

[内容提要]农村合作组织制度嵌入的基本约束包括正式制度的约束—小农经济和非正式制度的约束—村社文化，农村合作组织的制度构架主要由产权制度、分配制度、治理结构制度以及责任制度等构成，农村合作组织的制度演进呈现农村经济合作联社—农民协会—专业合作— 股份合作四个阶段，传统制度阴影、现有制度缺陷以及制度变迁成本较高成为农村合作组织的制度演进障碍，促进农村合作组织制度演进的主要措施有：加大对农村合作组织的制度供给的力度；走强制性和诱致性相结合的制度道路；营造制度环境并提供政府援助；以及通过体制创新，构建农村“2+1”新模式；等等。

[关键词]农村合作组织；制度安排；制度演进

一、农村合作组织制度嵌入[1]的基本约束分析

中国传统的农村合作组织是和小农经济相适应的，主要表现形式是以血缘为纽带的封建宗族组织。这种宗族组织伴随着小农经济的消失而消失。在中国已经总体上已经进入工业化中期的背景下进行新农村建设必须建立和社会主义市场经济相适应的新型合作组织制度。它应该是吸收人类社会一切文明成果的基础上形成，在内部的效益诱导和政府的外部强制推动下嵌入。一般来说，正式制度可以从一个国家嵌入到另一个国家，而非正式制度由于内在的传统惯性、民族习性的制约，其可嵌入性就差得多[2]。中国是小农经济的汪洋大海，中国农村的“村社”文化源远流长。现代意义上合作组织制度是西方的舶来品，新的合作经济制度要嵌入到中国，不仅要受到正式制度——小农经济的制约，同时也受到非正式制度——村社的制约。在中国建立和发展农村合作组织，首先必须对“小农”“村社”的约束因素进行分析，这是研究农村合作组织制度的前提。

1、正式制度的约束—小农经济。中国进入20世纪80年代后，农村名义上实行以村为单位的土地集体所有制[3]。《中华人民共和国土地承包法》规定：农民有权承包土地并享有对承包土地的“使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。“农村土地承包后，土地的所有权性质不变”，作为发包方的村民委员会或村集体经济组织应该为“承包方提供生产、技术、信息等服务”，“组织本集体经济组织内的农业基础设施建设”等。改革开放以来，中国农业取得了一定的进展，农业现代化水平不断提高，但是目前中国农业生产中存在两个突出的问题：一是大量使用简陋的手工劳动工具；二是人平均耕地面积太小。中国实行的在村社范围内的土地大体“均分”制度，造成了土地的零细化经营状况，使得问题更加严重。因此，现实的情况却是，联产承包责任制之后，土地被零细化经营，作为村民代表的村委会除了拥有对耕地和宅基地的所有权外，绝大多数并没有在集体经济发展上做什么工作，农业经营形式转为一家一户模式，集体从事农业生产经营基本不复存在，在当下中国，农村集体经济组织仅仅是一个概念而已，已没有实际内容，集体经济名存实亡，农村的小农经济的分散性、自发性及盲目性陷入空前的境地。也就是说，小农经济在中国仍普遍存在。

在中国由农业国向工业国转变、市场化程度越来越高的情况下，这种以高度分散、单个农户小规模生产经营为特征的小农经济与社会化大市场之间的矛盾越来越突出。小农经济的弊端主要表现为：（1）数量众多的小农户均以极小的份额分散进入市场，而且由于中国大部分农民以粮食种植业为主，提供的农产品几乎没多大差别，那么在市场经济条件下，中国的农产品市场即可近似地视为完全竞争市场，在完全竞争市场，农民被迫成为价格的接受者，而且在完全竞争市场，不可能存在超额利润，生产的成本就等于市场价格，因而即使在现实中有少量利润，农民也无法获得较高的收入。（2）小规模、分散化的经营方式难以形成有效的社会分工和专业化生产，无法形成规模经济，而且由于单个农户经济实力薄弱，抗御市场风险能力差，无法适应市场经济下的激烈竞争。此外单个农户难以及时、准确地掌握市场信息。由于信息的不对称，农户在交易中往往处于不利地位。更糟糕地是，由于缺乏信息，生产经营活动具有很大的盲目性，其结果是造成了农产品价格的大幅涨落，增加了农业生产的信息成本和风险成本。（3）农业生产具有周期性长的特点，因而在短期其供给弹性较低，但在长期的供给弹性较大。此外，由于农产品的替代品较少，其需求弹性因而也较小。对需求弹性较小的商品来说，价格上涨会增加收益，但是在我国，农产品的价格上升却并不一定能使农民收入增加。原因主要在于我国长期实行工农业产品价格的剪刀差，扭曲了市场价格。每次农产品价格上涨后，工业品特别是农业生产资料的价格涨幅却更大。因此，无论在短期还是在长期，或者丰收还是歉收，农民都无法从价格的变动或者产量的变动中获得较大的收益。（4）小农生产经营的粗放型模式造成了许多负的外部性。由于小规模分散经营无法形成规模经济，农户生产的边际成本大于边际收益。虽然在边际成本递减和规模报酬递增规律下，通过产量的增加可以实现利润最大化，但是农户无法达到这个最优生产规模，以致其缺乏集约化、规模化生产的激励，结果造成农户对生产资源的掠夺性开发，以致水土流失加剧，土壤肥力下降，环境污染严重，自然灾害增多，生态环境恶化，危及到了农业、农村的可持续发展。

黄宗智先生曾经提出过所揭示的小农生存的“拐杖逻辑”[4]，即农户进城务工的收入虽然大于在农村中的收入，但也只能起补充作用，并不能替代农地的作用即所谓的“以末致富，以本守之”，因为农户渗入在农业和土地中有太多的传统文化、尊严等无法割舍的情感。这个“拐杖逻辑”在中国现实中的农村不但依然存在，而且更加普遍。农民的兼业收入已经超过了第一产业的纯收入。尽管不同的家庭和地区情况有所不同，但从整体上看，在农村居民收入的主要来源上，非农收入与农业收入已平分秋色。有的学者把农民形象地比喻为游离于农业和兼业的“二栖动物”。小农的兼业化使得小农更多的把土地作为生存的保障，甚至在耕种土地亏本时要用兼业收入来抵补成本，如此一来小农经济具有了内在的稳定性，这种内在的稳定性加剧了小农生产的非商品化和非专业化。

现阶段我国实质上的小农经济状态成为我国农村合作经济制度供给的约束条件。有限的农产品的交易量和农产品的非专业化生产，难以形成一定的市场规模，从而也就成为农村合作组织形成和制度创新的一个瓶颈。因为交易的层次和数量和生产规模成正比，固定成本的收回只有在一定层次和数量的交易基础上完成，这只有在生产规模比较大的情况下才可能，而中国农村中的农业生产的微型化提供的剩余非常有限，显然不具备这个条件，固定成本就成为制度安排创新的一个障碍。

2、非正式制度的约束——村社文化。合作经济制度嵌入中国村庄特定的制度环境中，不仅受到正式制度的约束，更加受到非正式制度的约束。从历史的角度看，在正式制度安排产生之前，非正式制度安排就已产生和存在，当时人们之间的关系主要靠非正式制度的安排来维持。即使在现代社会中，非正式制度安排仍发挥着很大的作用。与正式制度安排相比，非正式制度安排由于内在的传统性和历史沉淀，以一种抽象的东西出现在人们的社会经济生活中，以非常复杂的方式影响和制约着正式制度安排，因而它一经产生就具有相对的独立性，并且只有当制度创新所设立的目标与既定的制度遗产距离较近、亲和力较强时，其创新成本才会较低，制度的目标也才能容易实现。中国农村的非正式制度安排有很多，本文只研究与农村合作组织制度创新密切相关的一些安排。当前中国的村社主要有三种非正式的制度安排互相影响、互相作用，彼此交织在一起共同影响着合作经济制度的供给：即传统村社文化、西方价值观和社会主义的价值观。在这些非正式的制度安排中，除了社会主义的价值观外，对合作组织制度创新起牵制作用。

村社传统文化中的圈子意识、非主体意识、官本位与官至尚的观念，改革开放后经济主义的逻辑以及西方新自由主义的极端自由主义和极端个人主义等都与农村合作组织的价值观和道德观是根本对立的，在这些文化氛围中农村合作组织想健康发展是非常困难的，但这些价值观和道德观无疑居于目前村社文化的主流，所以，农村合作组织的发展必须从培养农村合作组织的道德观和价值观开始。社会主义的价值观如劳动光荣、以人为本、集体主义、为人民服务、无私奉献和和谐进步等价值观在一定范围和一定程度上是存在的。不可否认的是，社会主义的价值观和农村合作组织的价值观是统一的，但是目前它已经不是村社文化的主流。

起源于西方的经济、文化环境的现代合作制度要融入到当前中国小农村社制下特有的经济和文化环境中，要解决矛盾的普遍性和特殊性相结合的问题。由于制度环境不同，内在的发展规律也会不同。西方农村合作组织的制度嵌入中国，应尤其重视非正式制度的安排。对于中国小农村社制条件下的农村合作组织来说，经济固然是基础，但必须文化先行，这是由非正式制度和正式制度的特点决定的。没有文化价值观的农村合作组织是难以持续下去的，更不要说健康发展了。在中国合作组织的制度供给中，正式制度的创新可以采取突变式的，但是非正式制度的创新却一定是渐进式的，这是由非正式制度的特性所决定的。可以移植合作组织制度的正式制度安排，却不能移植合作组织制度的非正式制度安排，所以对于中国农村合作组织的制度嵌入来说，遇到的最大的阻力不是经济上的，而是文化上的：“痛切的教训使一些人开始体会和领悟到，那些完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身是一些空的驱壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。” [5]

中国民间的互助传统源远流长，如中国历史上曾经出现或现在仍然存在的互助形式有常平仓、义仓、社仓、变工、扎工、参忙、轮会、摇会和标会等形式，这些互助形式范围比较小，参加的成员也大多局限于左邻右舍、亲戚朋友和家族成员，更重要的是这些互助形式植根于传统的村社文化中，或者说与传统的村社文化是兼容的。而产生于西方工业文明的有着特定的产权制度、管理制度和分配制度的合作经济制度与中国传统村社文化的许多方面是相冲突的，最典型的是圈子意识、非主体意识、官文化和官至尚观念等等。

改革开放后，经济主义的逻辑深深地影响着小农的观念，加之各种西方思潮蜂拥而入，尤其是西方新自由主义的价值观，强烈冲击着中国的村社传统文化和社会主义文化，造成了农村信仰体系的紊乱和价值观的失落。为了达到自己的利益村民不惜以邻为壑，损人利己，由此造成村民之间失去了基本的信任，所以虽然村民之间需要各种合作，但由于极高的合作成本而难以实现；村民只关心自己的利益，对其他人漠不关心，事不关己，高高挂起，村庄内的公用事业更是无人问津；没有理想，没有信念，没有道德底线，一切从实用出发，只要对己有用，不惜损人利己；中华民族的传统美德诸如孝悌仁义，尊老爱幼，谦让包容等消失殆尽，社会主义的价值观逐步被遗忘。这些价值观与合作经济组织所强调的互助、团结、关心他人、关心社区等价值观背道而驰。当然除了这些对于合作经济制度发展起到制约和牵制作用的非正式制度安排以外，社会主义的价值观诸如劳动光荣、以人为本、集体主义、为人民服务、无私奉献和和谐进步等价值观与农村合作经济组织的价值观是兼容的，这些价值观在一定范围和一定程度上是存在的，但已经不是村社文化的主流。

3、四大关系：“小农”“村社”的进一步分析。（1）农村“两社”改革与农民参与关系。农业生产的发展需要社会化的服务部门，特别是能够提供农业规模经营强力支撑的社会化服务部门，农村供销合作社和农村信用社是农业生产的重要社会化服务部门，曾经在1950年代中后期的农村合作化运动中发挥过积极的作用，但是，随着“一大二公”浪潮的兴起，两社在组织形式和运行管理模式上早已脱离了农民自我组织的性质，也早已不再是农民自我管理的机构，成为国家商业部门和国家官办银行，两社的性质已经名存实亡。新形势下，如何转变“两社”的经营理念，突出“两社”在服务农村、服务农业、服务农民方面的角色功能，应该是深化“两社”改革中的重要议题。事实上，随着市场化取向改革的进一步深化以及市场细分程度的进一步加剧，农村供销社和农村信用社的变性也给他们自身的发展带来了问题，使之处于进退两难的境地，“进”则无法与城市大型商社竞争，无法与城市商业银行竞争；“退”则难以深入农民，难以配合农村合作组织发展的需要。这会阻碍农村集体经济和合作经济的发展，无法实现农业生产的社会化，要突破“两社”改革的瓶颈，关键在于如何调动农民的积极性，引导农民成为“两社”改革的主体之一，通过资本构成的社会化，解决“两社”与农民的关系问题。

（2）农民与农地的关系。改革开放以来，中国坚持了以家庭承包责任制和统分结合双层经营的农村基本经营制度。这一制度强调坚持家庭经营的主体地位，调动了农民的生产积极性，有力地促进了农村生产力的发展和农村经济的繁荣。但同时中国现行农地产权制度的所有权主体模糊、承包经营权不完整、农地使用权凝固化、法律法规不健全等弊端在现阶段还在一定程度上制约着农业和农村经济的发展。农地的适度规模集中经营是在确保农地的剩余索取权归农民所有的基础上实施的新型集体经济模式或合作经营模式，内部的集体化管理和外部的市场化运作是这种模式的制度保证，它是以农民的自由、自愿为前提来展开运作的，其财产关系是“联合所有”，在分配上实行“以劳动额或交易额分配为主，以要素分配为辅”的原则，其组织形式主要有：新形成的合作组织模式、新形成的专业协会模式、传统的集体经济改革模式、股份合作组织模式等，从发展程度来划分，可以区分出雏形形态、典型形态和变异形态共三种形态[6]。无论是何种程度和类型的农地规模经营，都可以归纳为集体层经营和合作经营两大类，标准的集体经济和合作经济存在着本质上的差异，集体经济在所有制上就是生产资料归集体共同所有，没有量化到个人；合作经济则是生产资料归个人所有，实施联合经营。因此，提高农业生产的组织化程度，需要切实加强利益统筹工作，注意到保护集体和农民的利益平衡与提高，强化和优化农村土地的集体所有制度可以有效提高农业生产的组织化程度。

（3）乡村集体经济组织与乡村行政部门的关系。新农村建设要在保持家庭联产承包责任制的基础上，积极发展集体经济和各种形式的合作经济，惟有如此，方能解决包括农田水利基本建设、为农民提供产前、产中、产后的各项配套服务、提高农村人口的国民意识等在内的一系列问题。因此，以家庭承包为基础，积极发展统分结合的农村经营体制并将其作为中国农村的基本生产制度，应该是新农村建设的一项基本工程。就目前而言，在一些农村地区，村（乡）集体经济组织依然还保留着人民公社时期集体经济体制的特征，比如产权不清、政经合一、责权不明、管理混乱、监督缺位等等，致使大部分农村集体经济组织缺乏活力和盈利能力，无法发挥农村社会基本保障的功能。因此，新农村建设中的新型集体经济和合作经济需要在组织构架上摆脱政经合一所带来的传统体制弊端，做到产权的清晰化、财务的透明化、管理的科学化、责权的明确化、监督的公开化。

（4）农民与集体经济组织的关系。国内外实践证明，只要发展市场经济，只要存在弱势群体，这个群体就必然联合起来维护自身的利益。合作经济组织生存的条件是市场经济和弱势群体的存在。随着市场经济的发展，中国有为数众多的弱势群体——农民，以及农业的弱质性，这给农村合作经济的发展提供了广阔的空间。由于我国农户分散，组织化程度很低，市场竞争力弱，农民在与地方政府、公司的博弈中处于弱势。农民有强烈的愿望提高自身与政府和公司的谈判地位。但是，他们的愿望往往由于缺乏组织性而不具备强有力的发言权，进而失去了有效的利益表达与利益聚合。一些地区的集体经济组织与农民之间并未建立起广泛和有效的合作关系，政府所推动的“公司+农民”的新型合作关系并非严格意义上的集体经济组织与农民的合作生产联合体。“公司+农户”产业化模式实质是一种资本与劳动的联合，农民仍然处于一种弱势地位，农民的权益难以有效保护。由基层政府主导和推动的“公司+农户”的生产联合体一方面是基层政府出于提高农民收入的考虑来推动的，另一方面也有提高政绩的动机。在实际操作层面，既无法充分保障农民的权益，也会因农民的毁约而导致联合体的解体。创新农村经济组织，发挥集体经济在提高农民收入中的积极作用，必须发挥农民的积极性和主动性，使之积极参与到集体经济和合作经济的创建中来，政府在积极推动的时候，要注意把握“度”，切忌过分参与，否则，就容易陷入传统体制政经合一的陷阱之中，任何依靠政策倾斜的生产性组织往往会先天性地缺乏市场竞争的能力，一旦政策到期，组织的瓦解就会不期而至。对于农业和农村发展而言，农村合作经济组织是农民自己的组织，是和农民自身利益紧密连在一起的，两者不是外部市场交易关系，而是一种为了共同利益形成的合作与联合的关系。这有利于克服“公司+农户”模式弊端，维护农民自身利益。

二、农村合作组织的制度构架

1、双重目标：新农村建设和农经绩效。中国农村经济的发展程度远远低于城市地区，究其原因则是广阔的农村地区缺乏资本生成能力，而有效培育农村地区的资本生成能力其关键在于制度安排的创新和制度环境的建设。所谓制度安排，是指经济单位间的安排，它治理这些单位合作或竞争的方式，它（能）为其他成员提供一个可以合作的结构或一个能影响法律或产权变迁的机制。在制度有效的安排下，会逐渐形成与该安排相融合的制度环境。制度环境是一系列的基本的政治、社会和法律规则，它们确立了生产、交换和分配的基础。治理选举、产权和合同权利的规则便是这类规则的例子。制度安排与制度环境是相互依赖、密不可分的，在制度的演绎过程中，两者互为前提与条件，互相促动，共同构成了特定社会游戏规则的内涵和特征[7]。任何制度创新和制度供给都是在既定的制度环境下实现的，制度环境是影响合作经济组织发展的重要因素。

新农村建设中两个基本的要义是改变农村的生活方式和生产方式，而提高农业生产的组织化程度则是实现上述要义的组织基础，通过生产组织方式的革新可以实现要素的集聚，进而发挥经济集聚效应、增加发展经济的空间、获得规模经济的收益，最终实现农民生活的小康和农村社会的现代化。在现阶段，合作经济是创新农业生产组织方式的主要模式。

20世纪70年代末，以家庭联产承包责任制为主要特征的农村基本经济制度的确立，彻底动摇了人民公社体制的基础，把农民从土地的禁锢中解放了出来，在释放农民生产积极性方面发挥了极大的作用，这一制度安排解决了农民的温饱问题，也满足了农民对于土地使用权的需求，但是，当中国经济增长率获得了极大的提高以后，城乡发展的差距也在拉大，如何让农民由温饱走向富裕已成为各级政府亟待解决的问题了，而解决这一问题的主要出路在于通过制度创新来改变农业生产的组织方式。

在生产关系相对稳定的情况下，制度是作为前提条件规定了经济运行与社会交互关系的特征，较技术而言，制度所决定的社会的基本权力结构与选择取向对经济人所追求的稳定和均衡更能产生实质性的影响。新农村建设是在社会主义市场经济体制已经基本确立的前提上展开的，在尊重农民的经济自由与选择自由的前提下，通过农业生产组织方式的革新来推动新农村建设，可以解决资本生成能力和土地高效产出问题，进而达到提高农经绩效的目的。通过生产组织方式的革新可以实现要素的集聚，进而发挥经济集聚效应、增加范围经济的空间、获得规模经济的收益，最终实现农民生活的小康和农村社会的现代化。在双层经营体制下，增强集体层经营的实力，积极推进集体经济联合体，强化多种模式的合作经济发展，切实做到农村各类集体企业和合作企业同市场经济的充分衔接和融合，从所有制和产权制度上促进“三农”问题的解决﹙程恩富等,2006﹚。

改变农民单干特征的农业生产组织方式，将农业生产通过各种形式的“组织”组织起来，可以进一步提高生产的投入——产出比，并且还可以深化农业生产的“资本化”关系，按照奥利弗•威廉姆森(Oliver Williamson)等制度经济学家的观点，组织的主要功能是节约交易成本，这种成本是在试图利用市场签订应急权利契约时产生的。考虑到有限理性[8]、机会主义[9]以及资产专用性[10]（沉淀成本），复杂的应急权利契约是难以并需要“付出代价（才能）”“签订、生效和实施”的。因此，面对这种困难，并考虑到简单（或不完备）应急权利契约存在的风险，企业可能决定绕过市场，求助于等级化的组织方式。原本由市场处理的交易于是交由行政过程进行内部控制。[11]所以，组织的构建就是为了有效地对活动过程加以控制，以求交易（社会交互活动）能够顺利地、低成本地施行。将农业生产再次组织起来，通过组织内部的专业分工，可以降低单个程序（或环节）的复杂程度，为提高单位时间的产出率提供技术条件。合理的组织内部分工体系与激励——监督机构的设立，可以通过赋予各级代理人不同程度的剩余索取权来有效地保证组织运行的绩效，由此，可以深化农业生产的资本关系，解决农业规模经营问题，提高农村经济的活力。

作为组织，围绕既定目标进行经营的动力是收益大于成本，假设组织运行动力的数学表达为 F为组织运行的动力函数，E为组织经营效果的预期收益，C为组织运行的成本。模型中组织的运行成本C是容易预测的，但预期收益E就取决于组织的内部和外部环境。其数学表达为：

                                           ﹙1﹚

其中， 为组织内部和外部因素共同作用而产生的预期收益的合力； 分别为组织内部和外部运行的推动和约束的因素；M为政府对组织的支持程度。组织内部和外部的因素对组织形成和演进产生正方向推力，也会产生负向阻力，当推动大于阻力时，合力 ；反之，合力 。

农村合作组织的建立并非否定家庭经营，它保持了农户家庭经营的独立性，又克服了独家独户经营的局限性，通过联合增强了市场交易中谈判的份量，通过规模经营降低了生产经营成本，通过组织内部的分工带来了分工效益，合作社组织的利益共享机制又维护了成员利益，确保农户社员之间建立起真正利益共同体。同时，这种组织服务形式集社会化服务和自我服务于一身，社会化服务符合市场经济的原则，会增进组织的效益和个人经济福利；而合作社的自我服务又确保服务的质量和成本的控制，无疑克服了农业的“天然”弱质性，破解了“均田制”带来的弊端，为提升中国农业竞争力提供了组织保证，因而是符合中国国情的现实选择。

2、产权制度。现代意义上的产权，是指根据法律赋予人们对某种财产所拥有和可以实施的包括占有权、使用权、支配权和收益权在内的权利。现代产权经济学创始人阿门·阿尔奇安(Armen Albert Alchian)在对科斯（Chase）产权含义解释时认为，产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。由此可见，产权要有社会强制才能实现，这些强制的主要来源就是法律。科斯定理（Chase Theorem）是制度经济学的基础，它的一般意义在于：揭示了产权制度安排与交易费用及资源配置效率高低之间的关系。其内容包括以下三项：其一，如果市场交易费用为零，不管权利初始安排如何，当事人之间的谈判都会导致财富最大化安排，即市场机制会自动地驱使人们谈判，从而使资源实现“帕累托最优” [12]。此种情况下，如果交易成本为零，只要产权清晰，那么产权的初始状态与效率无关。其二，在交易费用大于零的世界，会带来不同效率的资源配置，即由于交易是有成本的，在不同产权制度下，交易成本不同从而对资源配置的效率产生不同的影响。为了降低交易成本[13]，优化资源配置，法律制度对产权的初始安排和重新安排就显得非常重要。其三，由于制度本身产生需要代价，因此，制定什么制度，怎样制定制度，将导致不同的经济效率。如果没有产权的界定、划分、保护、监督等规划（即没有产权制度），产权的效果就难以进行。因此合理的、清晰的产权界定有利于降低交易成本，因而激发人们对产权的界定和建立详细产权规则的热情。由此看来，产权制度的选择和制定取决于制度本身的内在成本与外在成本之和，制度本身成本的高低成为人们选择制度的依据。

由科斯定理我们可以得出如下结论：无论产权属谁，只要产权界定是清晰的，市场机制便能导出最有效率的资源配置结果。换句话说，提高效率、节约交易成本的有效途径是明确确定产权。可见产权制度是在市场经济条件下进行低成本、高效率资源配置的基础。在农村合作组织法中最重要的制度就是如何选定产权制度。产权制度的确定是合作组织运行的前提。合作组织产权制度的架构要遵循“民有原则”。这种“民有”原则应该是一种“联合所有”（jointly-owned），而非共同所有（Common-owned），应是成员对合作经济组织财产享有联合所有者的权益。 即约定共同合作所有（简称约定共合所有）。按照现代企业制度对产权制度的要求，产权制度应满足如下三项要求：一是产权明晰化和商品化；二是产权的开放性，即企业产权结构应具有开放性，以便资产重组和配置；三是产权使用的社会化，即企业产权主要应集中在企业经营主体，以适应社会化的要求。按照科斯定理的要求，要使资源配置实现帕累托最优的前提条件是明晰产权制度。合作制作为一种现代企业制度产生并完善于西方发达资本主义国家市场经济，在社会生活中一直表现出合作制经济的发展优势。合作制思想和理论传播到中国后，其合作制的特色被异化了，不仅优势得不到强化，其弱势反而有所上升，还不可避免的显露出小生产的天生胎记[14]。

农村合作组织的产权制度安排确实存在着一些问题：如组织成员的复杂性和多变性带来财产关系的复杂性和多变性，组织成员的产权不能转让和不能上市流通，合作组织积累的归属不很清晰，合作组织资金来源的封闭性和有限性问题等等。这些问题使合作组织的产权制度安排存在需要整合、规范和改革的要求，其最终目的应是建立现代合作组织产权制度。作为农村合作组织核心的产权制度决定着组织的治理结构和分配关系，而现代合作组织产权制度安排主要以清晰化产权形成激励，从而一定程度克服中国农村集体经济中的激励、监督以及搭便车的行为。

对组织产权进行制度上的安排和法律上的确定时，要遵循科斯定理和现代合作企业制度的双重需要，对现代合作组织的产权制度进行创新﹙李长健、冯果，2005﹚。在制度安排前，应厘清下面四个方面的认识：第一，农村合作组织是劳动农民组成的集体企业，合作经济制度是社会主义制度的重要组成部分，合作制经济是社会主义劳动群众集体所有制经济的组成部分。合作制经济中的“联合所有”形式是集体所有的创新形式，同样属于社会主义集体所有制的组成部分。第二，合作组织是农民走上社会主义道路、走上现代化的最好形式。第三，产权制度的安排是合作组织制度配制的主要组成部分，一定要尊重农民的意愿。第四，合作组织的产权制度不需要绝对具体化。产权明晰不等于产权具体，同样产权具体也不当然等于产权明晰。根据合作组织的特点，其产权制度的安排应是包含一种抽象的具体的安排。

为了一方面维护合作经济的特征，一方面使其产权制度有现代性，满足建立现代合作制经济的需要。立法中，可作以下制度安排：第一，在产权所有制形式上，农村合作组织应坚持“民有”原则，这种“民有”应该是一种“联合所有”，即约定共合所有。资产一旦进入到合作组织，合作组织就享有集体的终极所有权。组织成员可以通过虚拟量化比例和数量来获取利益。财产的最终归属权实质上应为合作组织成员所有，形式上则有合作组织依法依章程行使，本质上要明确“联合所有”是社会主义集体所有制的一种实现形式。第二，在资金来源和产权结构上，要通过立法确定以组织成员入股金为主的多途径来源的合法性。鼓励政府、其他依法可进行投资的组织（如公司、企业、其他合作组织）和社会捐赠等对农村合作组织进行投资。第三，在股金流动制度安排上应作出允许合作组织内成员间流动的规定，对向组织外成员的流动应做严格的限制，并规定同等条件下组织成员有优先受让权，程序上可规定流动应经社员（社员代表）大会或理事会依章程程序条件讨论同意[15]。

3、分配制度。分配制度问题表面上涉及的是财富和价值的分配，其实质则反映人与人之间的特殊社会关系，即利益关系，涉及的是利益分割与分享问题。在资本收益率高的背景下，合作制的限制资本参与分配原则受到挑战。在资本利益最大化驱动下，资本向公司制集中，而农村合作组织缺乏资本的问题将渐显，在经济全球化和跨国公司发展的背景下，资本导向型企业成为主流经济，这对农村合作组织的发展构成挑战，这是市场机制作用的结果。但是，作为弱势群众的经济组织——农村合作组织，在有9亿农民的广大农村，尚有很大的生存和发展空间。面对资本对合作制原则的挑战，农村合作组织应该进行制度创新，农村合作组织在明晰产权的前提下，可以引入资本参与分配机制。(1)将农村合作组织的公共积累以“个人内部资本帐户”形式分割。一般而言，农村合作组织财产由3部分组成，即农村合作组织成员出资入股、农村合作组织经营中的积累和国家支援投入。现行的行政规章规定农村合作组织的公共积累不可分割，即两个财产主体：一部分是农村村民名下的公共财产；另一部分属于农村合作组织，但实际上没有人能真正对这部分财产行使所有权，对此，可以通过将农村合作组织的公共积累分解为零的办法加以解决，即先按农村合作组织成员各自的惠顾返还，记在农村合作组织成员个人名下，再提取积累，这样形成的积累以“个人内部资本帐户”形式加以分割。“个人内部资本帐户”的增值，不得以现金方式提走；职工的个人内部资本帐户只享受股息，利率可高于银行存款利率的若干个百分点，不再分红。(2)按股分红与利润返还相结合。允许资本在农村合作组织参与分配，即在一人一票和股金外资本报酬制度上加以改进。利益分配上实行“资本报酬有限原则”，即实行按交易额分配与按资分配相结合，按股金分配的红利不得超过法定比例，也可以采取“一社两制”形式，即对内部资本，采取严格的资本报酬有限原则，使成员的收益主要来源于按劳或按交易额分配；对外部资本，应在资本报酬上给予一定的优惠，以吸引更多的资本流入和资本稳定的存在于农民合作经济组织体中。当然，这种内外资本报酬的差别率应控制在一定的范围内，并且由成员民主控制来决定其具体标准。

合作组织的分配制度由合作组织的产权制度决定。由于合作组织具有多种形式，因此在分配中也有差异。合作组织中，分配形式通常表现为：工资、股金红利、公积金[16] 、惠顾返还（Patronage fund）[17]、动态股权激励[18]。 由此可见，合作组织的分配制度不是单一的，而是多重的。这种分配制度归根到底是由产权制度决定的。合作组织的复合产权制度决定了其复合分配制度。在这样的分配制度中，按农村合作组织成员个人实际完成的业务量进行分配居主要地位；即使股金影响实际收入，但由于合作组织的产权制度规定了股金的相对平等性，由此引起的收入差别是有限的。

农村合作经济组织可以通过成员（成员代表）大会在遵守民主控制原则、自治与独立原则和“民有、民管、民享”原则等原则的基础上，对其分配制度进行集体选择。在集体选择中，有的是对法律规定的遵循，有的是通过新契约的约定，这是集体选择实现的方式问题，我们也应给予足够的注意。

4、治理结构制度。1993年诺贝尔经济学奖获得者诺思（Douglass North）在研究西方世界近百年变迁实践后得出了一个有名的结论：“一个有效率的组织是经济增长的关键”。诺思等新制度经济学派理论家认为：较充分明晰地界定产权为核心的制度变迁，改善了十七、十八世纪西方世界市场经济发展初期阶段的要素和产品市场，导致市场规模扩大和更高的专业分工，从而增加了交易费用，继而带来了能降低这些交易费用的组织变迁。结果市场规模扩大，原有的产权得到更好的界定，交易成本得到根本性的降低，进一步提高了创新收益率。诺思认为，正是这一系列相互促进、相互关联的组织形式和制度安排的变化，为西欧的科技和工业革命铺平了道路[19]。制度与市场和生产组织形式的变化，为经济增长提供了空间和激励。诺思的理论对于架构农村合作组织治理结构制度有重要意义。

基于选择何种制度安排唯一的原因就是在这种制度安排下资源配置和使用过程的成本低于别的安排。为了降低农民进入市场的交易成本，提高农民组织化程度，把小农民引入大市场，使外部经济内部化，从而获得资源配置的帕累托最优，使农民得到其他组织与制度安排下得不到的收入，农村合作组织就成为了一个很好的组织制度。农村合作组织治理制度安排可以借助现代公司治理结构和委托—代理的经验，科学架构农村合作组织的内部组织体系，可采取社员（社员代表）大会、理事会（董事会）、经理和监事会的模式架构。在农村合作组织的基础上可以成立农村合作组织协会，如图1。

农村合作组织协会

监事会

理事会

秘书处

俱乐部产品

公共产品

农村合作组织

农民

政府

剩余控制权

剩余索取权

保留委托权

剩余索取权

剩余控制权

保留委托权

图1农村合作组织协会结构图

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

农村合作组织的组织安排中还应注意：（1）“民管”原则的运用。要坚持“民管”原则，合作经济组织的经营管理和分配发展要由组织内的农民共同参与进行，使农民真正成为平等的合作经济组织的主人。这里的“民管”（democratically-controlled）是指成员通过民主程序对合作经济组织实施控制，体现合作社法人治理机制“民主控制”特点，而非民主管理（democratically-managed）。实行科学的民主控制来规范组织行为和议事规则。如从决策安排看，对社员（社员代表）大会一般应规定经由全体成员的2/3以上参加方可通过。一般来说，决定需参加人数过半数通过，重大事项需要全体成员2/3以上多数同意方可通过。（2）要体现民主控制的合作民主实质，要保证农民社员对合作组织的控制力。立法中，可以确立“一人一票、民主决策”的基本原则，在此基础上结合股金数量、交易量建立按比例投票制度。换句话说，就是以“一人一票+比例票”的投票方式进行投票。对个别大户或有突出贡献的组织成员也可突破“一人一票”的规定。但对一个组织成员的投票比例要加以限制，以5%为宜，使获得权益相对公平，要防止弱者联合的农村合作组织变成富人的“俱乐部”和法人的“提款机”。当然，组织制度架构中还要对组织内部各机构的责、权、利进行必要的明确，使之分工配合、相互制衡、民主控制、管理科学。实践中，要考虑中国农村合作组织的水平不高、区域发展不平衡的现状，在立法中做出一些弹性的规定。

5、责任制度。就法人责任而言，法人责任制度经历了不断发展的过程。法人的独立责任、有限责任与法人成员的有限责任的规定已被世界各国所普遍采用。符合条件的农村合作组织属于法人的一种新形式――合作社法人。农村合作组织法人与一般公司的区别在于：公司往往以资本作为企业经营和利润分配的核心，体现资本支配劳动或资本雇佣人支配劳动，其目的是为了钱，追求利益最大化；而合作组织则是以“人”为核心，注重人与人的共同合作和平等，体现资本服务人，是劳动支配资本或劳动提供人支配资本，其目的是为了人，追求人的平等发展和公平。合作社法人属于企业，是一种特殊的企业，其相应的法律责任制度也应具有特殊性。法律责任存在着一个从古典责任到现代责任的转变过程，古典责任是一种以道义责任论为基础的，与报应观念相联系的责任。现代法律责任是一种将道义责任与社会责任融为一体的责任。这种由古典责任向现代法律责任转变的背景是报应主义和功利主义的融合，是在人类关系日益复杂、利益格局的多元化，以及传统最大限度地维护个人自由的法律责任的弊端日益显现的背景下产生的，是一种具有复合性质的法律责任﹙余军，2005﹚。社会责任的制度构建要强化制度的预防、恢复和补偿机能。农村合作经济组织的责任制度配置中要充分体现这一点。

在法律责任制度安排中，责任主体对法律责任的有无、种类、大小有着密切关系，具有多元性的特点。责任种类应包括行政责任、刑事责任和民事责任等完整责任体系的内容：第一，责任主体与范围。农村合作组织法中民事责任范围从主体上来说，主要包括：合作组织对合作组织成员、投资者及债权人的民事责任；合作组织成员对合作组织、投资者的民事责任；合作组织的机构工作人员对合作组织、组织成员、投资者的民事法律责任；合作组织成员之间的民事责任。第二，从责任归责原则来看，应遵循法律责任归责的一般原则，即责任法定原则、因果联系原则、责任相当原则和责任自负原则。至于能否采取责任约定原则问题，在不违反法律规定的前提下，可允许在责任制度安排上运用责任约定原则来归责。第三，关于责任形式的安排问题。法律上的民事责任形式有无限责任、保证责任、两合责任和有限责任之分。从理论上来说，这些责任形式均可以配置在合作组织的民事责任制度中。

从合作组织发展历程看，在发展初期为保证债权人的债权能得到清偿，一般多采取无限责任的形式。随着合作组织发展后期组织发展能力和管理水平等的增强，一般都应用保证责任或有限责任的形式。从世界各国相关立法实践来看则采取无限责任、有限责任和保证责任等三种责任方式。从中国农村合作组织发展的现状，鼓励农民组织起来和促进农村合作组织发展的目标来看，结合农村合作组织的本质特征，中国农村合作组织应采取与个人合伙企业不同的民事责任承担形式―有限责任﹙李长健、冯果，2005﹚。鉴于中国合作组织发展规模小、农业生产水平不高、小农占主体的客观实际，对合作组织和成员的民事责任承担形式可采取“双有限责任”形式。即一般而言，农村合作组织和其组织成员对外均承担有限责任。合作组织以其全部所有资产为限对外承担清偿责任，组织成员以其所认缴的股金或保证金为限对合作组织的债务承担清偿责任。

三、农村合作组织制度演进[20]分析

如上所述，科学合理的农村合作组织制度包括四项：即产权制度、分配制度、组织治理制度和法律制度，这些制度的设计在遵循合作制原则的基础上，吸收了企业组织的委托―代理理论和政治组织的权力制衡以及联帮制的思想；农村合作组织制度没有钢性的规定，它在农村合作组织演进的不同阶段表现出一定的差异性，农村合作组织的具体制度由组织章程规定。

1、农村合作组织制度演进的四个阶段。（1）第一阶段—- 农村经济合作联社。单个专业合作组织势单力薄，抗风险（包括自然风险、市场风险和政策风险三个方面）能力不强，这是商品经济条件下决定了的事实。要有效解决这个问题，很重要的一条，就是要发展合作组织联合社。必须看到，商品农业特别是现代农业的发展，客观要求单个农民要用合作生产经营应对各种风险，并最大化地实现自己的经济利益，这是农民合作组织得以产生、发展的内在动力和基本成因；不仅如此，农民并不满足眼前所得，需要在更大的市场空间和生产经营领域获取更大收益，这将促进真正意义上的合作组织之间的联合。可以从以下三个方面展开：一是在各级党委、政府及有关方面精心准备、策划下，以乡镇乃至在县一级进行合作组织联合；二是通过政策，鼓励合作组织自发地由下而上组建联社；三是依靠合作组织延长其产业链，逐步实现跨区域联合。

（2）第二阶段—- 农民协会。农民协会是农村合作组织发展的第二阶段。其特征是农民入会时缴纳会费而不是股金，不是经济实体。它是农民在技术服务、生产、加工、储运等环节上联合起来建立的一种比较松散的社团性合作经济组织，不以盈利为目的，利益关系比较松散，主要围绕一种主导产品的发展，为农民提供产前、产中、产后服务。农民协会在民政部门登记，按照社会团体的组织形式进行运作和管理，着力解决农村合作组织的资金、风险、政治诉求等问题。农民协会是一种不稳定状态，是合作经济发展的起步阶段。其演进路径可能是：一是保持协会性质，培育农民的经济意识和民主意识，不断发展和完善；二是由协会向专业合作转型。协会为起点，逐步形成专业合作组织。协会型向专业合作型演进的机理是，协会是松散型的，随着经济发展，农民对“利益共享、风险共担”的紧密的专业合作认识逐步提高，要求演进的迫切性增强。

（3）第三阶段— 专业合作。专业合作组织是农村合作经济组织发展的重要阶段。其特征是劳动者自愿联合在一起，人社时缴纳股金，实行一人一票制，民主管理，管理比较规范，与社员联系比较紧密。专业合作组织多数在工商管理部门登记，属于合作社法人，按照合作社原则运作，实行利润返还，人股分红，是“利益共享，风险共担”的利益共同体，代表了中国农业经营体制创新的方向。专业合作组织由于自身特点和性质，决定其可能沿两个路径发展：一是保持专业合作组织的性质，按国际合作社基本原则，以为社员服务、保护劳动者利益为宗旨，不断发展和完善；二是由专业合作发展为股份合作制组织。专业合作面临最大的问题是资本的挑战，一人一票和资本报酬限制原则将制约其吸引资本的能力，而采取股份合作制可在一定程度上解决这一问题，这也正是合作制在新的条件下的创新。

（4）第四阶段— 股份合作。由于市场竞争的加剧, 合作组织为了在竞争中取得有利的地位而不得不大量融资, 但合作组织的自有资本增加远远不能满足融资增加的需要。随着资本市场的发展, 以贷款为主的间接融资逐渐减少, 而以证券为主的直接融资日益扩大。为适应资本市场的这种变化,合作组织为解决资金问题便引入了股份制, 从而出现了合作制中的股份化倾向, 即出现了所谓的“股份合作组织”。股份合作组织虽然不同于传统合作组织的集资方法, 但它仍然具有合作组织性质。股份合作组织是农村合作组织发展的方向。其特征是股份制与合作制的结合，股份合作组织多数有自己的企业，在工商管理部门登记为企业法人，在分配上实行按交易额分配与按资分配相结合，组织的所有权主体就是经营主体，同时也是组织的劳动者，对外来资本（股金之外投入的额外资本）和社会资本（非社员的资本）实行按股分红，对内则实行按交易额返还，或两者结合。虽然与专业合作组织相比，股份合作组织允许资本参与分配，增强了吸引资本的能力，但其仍是一种过渡性组织形式，这是由其产权结构及其运作机制所决定的，其缺陷主要表现在股权分散，企业形不成核心，没有真正建立法人治理结构，抑制了企业家的积极性，组织和成员利益最大化难以实现。首先，由于股份合作组织的股权不可转让、不可交易、不能变现，是一种准股权，这也会成为这种制度广为实行的一种障碍。第二，由于所有权对经营权的约束方式的原因，经营者的激励不充分，资本利益得不到完全保障。这些问题短期内影响不大，因为资本积累的问题还未充分显现出来，但长期则很难成功。最终，股份合作组织会向以资本为核心的产权、责任、利益明晰的公司制企业演变。股份合作组织是过渡性组织形式，这一结论对非农产业是成立的，而对于农业而言，因为农业的弱质性和农民群体的弱势特点，决定了股份合作组织具有广阔的生存空间和发展潜力。

农村合作组织股份化，动因是工业化、城市化推进中农民失去土地保障和集体迅速增加的货币资产，根源是集体资产产权模糊和村干部对资产的集权管理，外力是成功的乡村集体企业股份制改革经验和不断完善的现代产权制度。现阶段，中国的股份制农村合作经济组织的产权关系是建立在“三位一体”的基础之上的，即所有者、经营者和劳动者于一体，组织的所有权主体就是经营主体，同时也是组织的劳动者。股份制农村合作组织的最高权力结构是合作组织的社员大会，每个社员的权利是平等的。重大事务由社员大会决定，采用的投票方式是一人一票制，少数服从多数。

2、农村合作组织制度演进障碍。（1）传统制度阴影。改革开放前，中国农业合作发展的过程，实质是集体化的过程。20世纪50年代，中国农业合作化的目标是建立高级社，经历互助组、初级社到达高级社，有的直接到高级社。历史上的农村合作化与人民公社运动扭曲了合作经济的本质，给广大农民留下了深刻的阴影[21]。这一阴影至今挥散不尽，一些农民对成立农村合作组织心有余悸，人们以为要搞过的那种公有制合作化，刮共产风，唯恐避之不及；一些管理部门不了解农村合作组织是何物,对其发展的必然性、重要性和紧迫性缺乏足够的认识，个别干部群众以为搞合作组织是走回头路,重新吃大锅饭,分不清合作组织与过去那种大而全的统一经营模式的根本区别﹙罗夫永,2006﹚。

（2）现有制度缺陷。第一、产权制度方面。从产权经济学的角度看，“产权是所有制的核心和主要内容”。产权之于市场经济，其意义则在于为市场构建了具有排他性和流动性产权的、有效率的市场主体，没有这样的市场主体，市场经济就不能真正确立。目前，中国农村合作组织产权及相应的法律关系是模糊的，甚至是矛盾的。一是农村合作组织法人财产权没有有效认可。现有的农村合作组织大多是在自发状态下产生的，导致在登记方面缺乏必要的依据，在工商、民政、农业等部门注册登记的都有，给经营活动带来种种不便。二是农村合作组织产权的划分上，乡镇、行政村、自然村、专业合作经济组织之间的产权划分不清晰；占有权、使用权、收益权、处分权的归属变得不确定；政府与企业之间的产权关系不明确。三是农村合作组织中个人产权模糊。农村合作组织由于合作的属性原因，没有将产权明确到个人，随着会员人数的增多，结构越发复杂，合作组织资产也越发壮大，这种模糊的产权问题也日渐显现。四是农村合作组织与相关组织产权边界模糊。由于基础薄弱，许多合作组织在其发展初期都以某一职能部门、经济实体或社区集体组织等为依托，当发展到一定时期，经济实力增加，业务范围拓宽，规模超出原区域范围，由于缺乏对原始资产的明确界定，很难对新增资产进行准确分割，合作组织与依托单位之间模糊的产权就可能成为纷争的源头。产权理论认为，没有基于产权制度的根本性改革，任何组织形式创新都会因缺少根基和保障而流于形式，难以奏效和持久。

第二，土地制度方面。农村土地制度历来是中国农村变革的关键，是农民组织化演进的物质前提。按照市场经济的一般规律，市场越发达、越成熟，土地使用权就越重要，土地所有权就相对弱化。二十多年的农业制度变迁可以说是以地权改革为主线的土地制度改革，农民获得了有限的土地使用权，地权的释放和分解，解决了长期困扰中国的粮食供给问题。但是随着市场经济的逐步完善，以集体所有权占主导地位的地权制度安排却没有随之变化。作为一项制度创新，农村土地家庭承包责任制不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题。从20世纪80年代中期开始，家庭承包责任制的缺陷开始显现出来：一是农户对固定承包的地块长期预期不足。二是无法在更大范围实现土地资源的流转和合理配置。整个20世纪80年代全国发生转包、转让土地的农户占农户总数不到1%，流转耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44%.三是外部因素对农民土地承包经营权的侵犯。乡镇政府和村干部对农民土地承包经营权的侵犯导致农民土地产权残缺，以及农地不能自由转让、不得继承、不得自由种植等。承包土地契约的刚性依旧：定价刚性、单边选择刚性、流动刚性：一是农村家庭土地承包契约关系中，集体处于主导地位，农民处在被动接受的地位的不对等契约的局面；二是土地承包一个契约代替了一系列的契约，若干个短期契约被一个不能讨价还价的、不可再谈判的较长契约替代的契约结构没有变；三是契约所具有的行政指令性和排斥市场机制的作用依然与改革初期没有大的变化。可见，中国的土地制度仍然是集体所有制，土地不能流转，土地资源得不到有效利用，农民无资本进入流通领域。现行土地制度的非流转性成为农村社会经济发展、农业经济结构调整、农业生产规模化、提高农民收入、加快农村人口城镇化转移的主要障碍。每人都有一亩三分地，把农民牢牢地束缚在土地上。人人都种自家的田，没有时间和精力去跑市场、做贸易、学技术、搞联合，这不利于农业资源的合理利用与整合，客观上制约了农村合作组织与农业产业化发展。

第三、制度环境方面。任何制度创新和制度供给都是在既定的制度环境下实现的，制度环境是影响合作组织发展的重要因素。针对目前情况，主要有以下一些问题：一是一些部门对农村合作组织并不十分支持，甚至歧视群众社团组织，担心农业合作组织的发展会脱离经济组织的轨道，给政府找麻烦，制约了农村合作组织的产生与发展。二是存在农村合作组织的发展过度干预的现象。一些地区在发展农村合作组织时强调政府主导，实际上是由政府部门出面组织，其结果使农村合作组织成为政府的分支机构、执行政府政策的渠道。现有的政府职能管理部门不愿失去原有的管理权限。政府职能角色没有跟随形势的变化而转变，没有担负起服务的职责，认为农村合作组织的一些行为是他们职权范围内的事，持限制和约束态度﹙寇平君等，2004﹚。实践证明，凡是农民对组建专业合作组织有强烈要求的，合作组织具有较强的凝聚力和生命力，能够创造出较好的效益。相反，凡是用行政手段强行撮合的合作组织，缺乏凝聚力，绩效很差，甚至运转不下去﹙白西兰、崔养民，2003﹚。三是缺乏配套支持。资本、劳动力、技术等各类生产要素市场的发育程度，客观上限制了各类合作组织的发育成长；现行金融制度下，农村金融体制不完善，农村合作组织的建立与发展很难得到必要的资金支持，资金短缺问题突出。四是目前在计划经济体制下形成的农产品服务流通体系，大多已演化成为政府行政管理，集体或个人承包经营，从行业利益出发，以盈利为目的与农民组织抢跑道、夺市场、争利益的经济组织，它本质上不是农民的组织，不能完全发挥为“三农”服务的作用，有的甚至受利益驱动，干出了坑农害农的营生。这一体系的存在，占据着农村合作组织发展的空间，占领了农村合作组织的跑道，客观上阻碍了农村合作组织的产生与发展。

（3）制度变迁成本较高。诺斯指出：“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。”这是说制度变迁具有路径依赖[22]的性质，初始制度的选择会强化现存制度，现存的制度安排会直接影响新制度的供给。这一原理的实质在于现存的制度安排会形成既得利益集团或格局，增加制度变迁的谈判费用，形成制度变迁的阻力。诺斯指出，“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程。”这一原理对中国目前农村合作组织的发展启发意义深刻。一是，国家初始大力倡导发展的集体经济组织和计划体制残留下来的行政干预对现有制度影响深刻，集体经济组织实际上的领导者是既得利益集团，他们在集体经济中获得了尽可能获得的利益，一旦合作组织兴起，他们可能会失去领导地位，一定程度上会动摇乡村现有行政管理地位，失去他们的既得利益，这些既得利益集团不愿支持，而采取各种形式加以干预。二是，由于历史、观念、法律、制度环境、行政现状等原因，制度变迁成本较高。制度变迁需要的支付成本,按诺斯所言，一项新制度安排的产生，只有在预期收益大于预期成本时才会产生。这里预期成本是指制度创新变迁成本。就农村合作组织而言，建立新的合作组织就必须衡量制度创新变迁成本的大小，这包括：制度变迁费用、组织实施新制度的费用、旧体制的摩擦成本、消除制度变迁阻力的费用等等，这些成本越大，越不利于合作组织产生和发育﹙罗夫永，2006﹚。

 3、农村合作组织制度演进的促进措施。（1）加大对农村合作组织的制度供给的力度。首先，要清晰产权，变农民承包的土地的债权性质为物权性质，赋予农民对农地拥有完整的经济所有权。制度经济学认为产权界定越完整越能提高效率。因为市场交易过程存在交易费用，如果所要交换的物品没有明晰和专一的可以自由转让的产权，那么为交换的顺利进行所需的各种费用支出就非常高，甚至高到交易无利可图的程度，所以必须首先明晰产权。优化产权配置是降低市场机制运行的社会费用和优化资源配置的首要前提。农地产权制度作为正式规则，通过其强有力的实施机制的建立并充分发挥作用，能有效地增强农民交易谈判能力。它能有效遏制利益集团通过重构产权而对收益进行再分配的谋利行为。农民因有独立的经济所有权，而具有了维护自身利益的土地权利基础和组织法律保障。所以要从法律上使农民得到了长期而又稳定的土地使用权，把土地使用权物权化。

其次，要为农村合作经济组织发展提供法律支撑。在推进农村合作组织创建的进程中，存在着一些重要的现实问题需要立法解决：①是否以农民为主体；②合作组织的产权是否明确，特别是剩余索取权是否归入股农民所有；③合作组织的法人治理结构是否明确，能否有效发挥作用；④农民在合作组织中能否真正增加收入并提高合作组织的积累等。农村合作经济是中国农村发展中不可缺少的重要组织形式，而中国目前各种所有制经济，包括国有经济、城乡集体经济、个体经济、私营经济、股份制经济及“三资”经济，都相继颁布了完备的法律法规，唯独合作经济只有一个《农民专业合作经济组织法》。农村合作组织作为一种农民之间弱者的联合体，农民对于合作组织的财产是共同共有关系，具有明显的反市场倾向。这里面的社会关系十分复杂，不仅有政府的主导[23]，还有与农民、组织其他成员、市场、合作组织自身以及其它合作组织之间复杂关系。因而如果没有可靠的法律保障的约束，只要一方主体行为过度，就很可能会导致合作组织的法律主体地位的动摇，甚至出现合作组织的发展处于停滞状态。因此，当前的首要任务就是制定和完善具体的法律规范确定农村合作组织的合法身份，提供法律保障和政策支持，给予农村合作组织民事主体地位，保障其正常经营活动和合法权益，使其能够取得与其他组织平等开展业务的经营地位，依靠法律保护开展各种业务。

再次，在农村市场完善上，政府应继续提供制度供给。统一、规范、竞争、有序的市场体系是农村合作组织发展的保障体系之一。因此：第一，完善要素市场。改革粮食流通体系，使之逐渐朝着市场化的方向发展；创新农地流转制度，为农业合作经济组织发展所需的规模经营奠定基础；加快农村金融体系的构建，在改革原有农村信用社的同时，在国家帮助下建立起全国合作信用体系，充分发挥农业银行和农村发展银行的作用，为农村合作组织的发展提供信贷支持，解决资金短缺问题。第二，建立健全透明公平的交易规则，提高农业合作经济组织的市场竞争力。第三，完善以批发市场为中心的农产品市场体系，大力加强运输、通讯、储藏、饮食服务等设施建设，同步完善各项配套服务设施。

（2）走强制性和诱致性相结合的制度道路。从制度变迁的路径来看，制度变迁有两种基本方式，即强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁是由政府凭借其强制力资源组织实施的制度变动，具有强制性和激进性。中国在1950年代以来，由国家推行的农村合作化运动走的是一条强制性制度变迁的路径。历史经验已经证明，虽然从方向上组织个体农民走合作化道路是正确的，但采取由国家强制实施的、运动化的方式来搞合作化，严重违背了自愿互利原则，违背了经济规律。所以说，虽然强制性农村合作化路径可以降低农民合作的组织成本，但是由于它以国家和政府的意志为主导，难免违背农民自己的利益和要求，事实上难以取得满意的结果（晓亮，2003）。诱致性制度变迁则是由于个体或群众在寻求获利机会时自发倡导、组织和实施的制度变迁，体现出自发性和渐进性的特点，符合农民自身群体的利益要求。诱致性制度变迁理论认为：制度变迁来自个人理性，正是个人的理性导致了对制度变迁的需求；同时个人的理性行为受有关知识的制约，而有关知识的有效的供给，也就是制度变迁的供给。因此，实行家庭承包制后，农民对于社会化服务的需求，反映了他们对于制度创新的需求，而对于市场经济和合作经济组织的重新认识，就成为制度创新的供给。诺斯指出：如果一种制度安排还存在潜在利润的话，就意味着这种制度安排没有达到帕累托最优，因而处于一种非均衡状态。制度非均衡的出现，意味着出现了制度变迁的客观必然性和基本动力。他进一步指出，制度变迁的诱致因素，在于经济主体期望获得最大的潜在利润，即希望通过制度创新来获得在已有制度安排中所无法取得的潜在利润。为了改变经营效率低下的状态，农民作为小规模经营体制的经济主体，就有强烈的愿望把自身组织起来，形成一种合作型的经济组织制度，这是小规模经营进行制度变迁的主要诱因（朱晓东，2006）。因此，一般来说，选择诱致性农村合作化路径最符合农民群体自身的利益要求。但在小规模占主导地位的中国农村，农民文化层次比较低，合作意识差，完全靠农民自发地把分散的农民个体组织成一个有凝聚力的团体，难度非常大。当前土地制度非均衡情况下，较高的交易费用使得诱致性制度变迁和强制性制度变迁同时存在。因此，农村合作组织在进行路径选择时，必须持客观谨慎的态度。强制性和诱致性路径以及路径依赖告诉我们，两者各有其优势和缺陷，农村合作组织制度的发展应当吸纳二者的优势，走一条以农民自愿、政府诱导为基础，因地制宜、灵活多样、切实有效，渐进式推进的合作化发展道路。一方面要充分尊重农民的首创精神，鼓励农民进行多种形式的探索，通过农民自办、官民合办、能人领办、嫁接联办等多种形式改造传统组织，发展民间组织。同时，充分发挥新型经济组织的积累效能，扩大经营规模，提高生存、发展和竞争能力，以此来增强凝聚力，维护合法性，保持农村社会政治稳定。鼓励农民在家庭承包经营基础上自愿联合组建各种新型合作组织。另一方面要发挥强制性制度变迁的作用。政府要切实加强对发展农民合作社的引导和宣传发动，在政策上多方面给予帮助和扶持。　

（3）营造制度环境并提供政府援助。要推进农村合作组织的发展，必须优化其发展的制度环境。一是要从意识形态上进行转变。消除歧视，清除不利于农民合作的制度因素，降低合作组织发展的制度成本,形成推进其发展的良好氛围。二是要规范政府行为。要正确认识并处理好“计划”和“市场”两种调控手段的关系，适度控制和把握好对合作组织的干预。应由市场调节的，政府不要调节；由农民或合作组织本身所为的，政府不要干预；应由执法机构依法行使的，政府不应取而代之。只有促使政府作为和市场选择之间处于和谐状态，农村合作组织才能恰如其分地发挥其应有的功效，农村合作组织所要努力实现的自我组建、自我管理、自我服务、自我受益的宗旨也才能得以实施。三是给予积极的保护和帮助。政府应保障合作组织、成员的合法权益和资产，任何单位或部门不得侵害合作组织的利益,不得以任何形式侵占、挪用、平调合作组织资产。四是给予积极的支持和扶助。农村合作组织不同于一般的工商企业，有一定的公益性，发达的市场经济国家均对农村合作组织采取扶持政策，不但从信贷、税收和财政等方面给予支持，而且从政策上予以优惠，还设有专门的机构对组织的发展进行指导。正如奥尔森所言．“如果一个社会要获得可能的更高的收入。那么激励措施必须是清晰的、明确的。同时还必须促进经济生活中的个人和公司在一种社会最有效的途径中互动 ” [24] 政府有责任支持和鼓励农村合作组织的设立及运作，并为此采取适当措施以促进市场经济的发展。为了引导农民走向合作，政府还可以采取一系列有利于新型农村合作组织建立和发展的具体措施。如政府可以为农村合作组织的成立提供一定的启动资金，为农村合作组织提供一定额度的贴息贷款，优先购买农村合作组织的农产品以及给予农村合作组织一定程度的税收优惠，促进农村信用合作社和农业供销合作社为新型农村合作组织提供资金、技术、物质支持等，在财政、金融、税收、土地、工商管理等方面给予大力扶持。五是由政府出面，加强对广大农民的教育。为了引导农民走新型农村合作的道路，对他们进行合作组织方面知识的教育是十分必要的。分析中国新型农村合作组织应有的内涵，分析该组织与过去的人民公社及高级社、社区合作组织以及股份公司的区别，从而提高他们对合作组织的认识水平。实行一套典型引路、分类指导的工作方法。要积极进行有侧重的探索，培育和建成一批让农民可学、可看，组织连接比较紧密的示范性合作组织。同时要认真总结一批先进，扩大宣传，以先进的力量、典型的魅力、榜样的示范，引导其发展和规范，让农民真正了解合作对农业增收、农民增收的功效，体会到实惠，培养对农村合作组织的浓厚兴趣。

（4）通过体制创新，构建农村“2+1”新模式。联产承包责任制之后，作为村民代表的村委会除了拥有对耕地和宅基地的所有权外[25]，绝大多数并没有在集体经济发展上做什么工作，集体经济名存实亡，农村经济成为实质上的小农经济状态。尤其是税费改革后，陷入实质上小农经济状态的中国绝大多数村庄，村民和村委会之间的经济利益纽带被割断，村委会进一步失去了村庄治理的经济基础，作为利益结合体的农村合作组织为村庄治理提供了新的载体。村党支部、村民委员会是农村现有的有着显著地位的治理结构，农村党的支部委员会是党的基层组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权；村民委员会是村民的自治组织[26]，其职能是办理本村的公共事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；而农村合作组织是农民群众自发成立的从事生产和经营的组织形式，它在发展农业专业化生产、集约化经营、社会化服务方面能够发挥巨大的作用。村委会要在村党支部的领导下，尊重合作组织依法独立进行经济活动的自主权，维护集体和农民的合法权益。正确处理三者关系，形成传统的“党支部、村委会”治理结构和“农村合作组织”的有效结合的“2+1”新农村建设治理模式，促进农村合作组织和乡村和谐发展（罗夫永，2006）。

 

 

 

 

图2  新农村建设“2+1”治理模式

党支部

农村合作组织

村民

村民大会

村委会

 

 

 

 

 

 

 

 

 

主要参考文献

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