——一个广东学者对广东省政府的紧急呼吁
广东商学院 王先庆
引言：2009年3月底，经党中央、国务院批准，广东省正式启动政府机构改革。改革后，设置工作部门42个，其中省政府办公厅和组成部门24个、直属特设机构1个、直属机构17个，另设置部门管理机构（规格为副厅级）6个。看了标题，十分兴奋，以为部门体制改革将使广东一直存在的政府经济管理职能严重分散的局面会会朝好的方向发生大的变化。但细看内容，感觉一头雾水，让人看不懂其改革的原则和方向，让人颇感失望，有点“瞎折腾”的感觉！让人十分困惑的是：这样的改革方案到底对经济发展什么有利？有关部门是否经过了广泛深入的研究论证？方案设计是否考虑了经济和产业间的逻辑联系？是否兼顾到不同经济发展阶段和工业化不同时期政府职能的变化与政府体制之间的对应关系？是否考虑到了经济转型过程中存在的体制障碍及其消除？等等。
一、新的政府机构改革方案不利于广东经济转型和新秩序建立
且不说机构仍然是42个，与2003年的机构改革设置数目一样，谈不上“精简”。更主要的是，改革方案存在着重大缺陷，即：置目前广东应该建立强大的以商贸流通服务业为先导的现代服务业体系的发展目标于不顾，把当前广东最急需的“扩大内需”工作以及与此相关的大力推进国内贸易国际贸易一体化体系、完善市场经济体制的基本职能从政府机构职能中给淡化、忽略甚至“故意轻视”。新方案中不仅没有设置有利于大力发展商贸流通业的“商务厅”，而且反而更加削弱其地位，其职能合并到“经济与信息化委员会”中去了。这不仅与国内其他省市相比看不出体制的优越、优化和进步，而且与广东目前的经济成长发展阶段对政府机构设置的要求严重背离，也脱离《珠江三角洲改革发展规划纲要》制订的核心目标和要求。从思想和理念上，顽固地体现出一种“重生产，轻流通；重外贸，轻内贸”的执政思维。
理论上，广东经济发展已经进入到工业化后期，正在从第二产业主导的生产制造型经济向第三产业主导的服务型经济转型。《珠江三角洲改革发展规划纲要》明确提出2020年要把服务业的比重提高到60%，从战略高度和体制设计上保障服务业发展是基本要求，广东省政府也应该从根本上改革过去那种阻碍服务业发展的最大因素即“体制障碍”，否则，这种转型将继续沿着原来的“路径”艰难前行而难上加难，与其他省市的竞争将徒增一些无谓的障碍。
实践上，现行体制设计方案将使广东的商贸流通业的发展滞后更加“雪上加霜”。广东三十年“重制造，轻服务”的结果使广东第三产业严重偏低，GDP达到了工业化中后期的水平，但服务业比重还停留在工业化中期的水平。2008年广东完成生产总值35696.46亿元，按市场平均汇率折算突破5000美元，达到5369美元。但2008年广东省的三次产业结构却为5.5：51.6：42.9，第三产业几乎长期停滞不前。因此，广东经济大转型必须大力发展服务业，尤其是作为整个服务业的先导性和基础性产业的商贸流通服务业，才能从根本上扭转这种局面。
可以说，未来三十年，省与省之间的竞争力将不再是拼生产能力、拼制造，而是拼服务业。然而，遗憾的是，虽然广东省在２００８年新一轮思想解放运动中注意到了发展服务业的必要性，也时不时在出台一些相关文件要大力发展现代服务业，然而，至少从体制和机构设置这一最核心的代表政府理念的关键角度看，政府部门仍然是没有反思、反省过去服务业得不到提升的体制性障碍。
二、新机构改革方案中政府经济职能混乱不清，存在三大缺陷
目前，广东省政府的机构设置是根据２００３年１１月公布的《广东省人民政府机构改革方案》进行的。根据当年的方案，调整后的省政府工作部门为42个，其中省政府办公厅和组成部门23个，直属特设机构1个，直属机构18个。即省政府办公厅、省发改委、省经贸委、省教育厅、省科技厅、省民族宗教委、省公安厅、省安全厅、省人事厅、省监察厅、省民政厅、省司法厅、省财政厅、省劳保厅、省国土资源厅、省建设厅、省交通厅、省信息产业厅、省水利厅、省农业厅、省外经贸厅、省文化厅、省卫生厅、省人口计生委、省审计厅、省国资委、省地税局、省环保局、省广电局、省体育局、省统计局、省物价局、省工商局、省新闻出版局、省林业局、省海洋渔业局、省质监局、省食品药品监管局、省安全监管局、省知识产权局、省旅游局、省法制办、省外办、省港澳办、省侨办。在这一轮改革中，全国大多数省都根据国务院机构调整改革方案，将内贸和外贸合并组建成“商务厅”，从而开始了全国性的流通业竞争和大发展。广东却“特有的”保持着“外经贸厅”，国内贸易和流通业的发展却放在经贸委下面，这也是广东流通业近十年来始终难得到发展的根本原因。
２００９年新一轮广东省政府机构改革方案中除原有不变的部门外，新组建调整的部门有：
1、组建广东省经济和信息化委员会：将广东省经济贸易委员会、省信息产业厅的职责整合划入广东省经济和信息化委员会。广东省经济和信息化委员会挂省国防科学技术工业办公室牌子。
2、组建省人力资源和社会保障厅：将省人事厅、省劳动和社会保障厅的职责整合划入省人力资源和社会保障厅。原与省人事厅合署办公的省机构编制委员会办公室单独设置，列省委机构序列。
3、组建广东省环境保护厅：将省环境保护局的职责划入省环境保护厅。
4、组建省住房和城乡建设厅：将省建设厅指导城市公共客运以外的职责划入省住房和城乡建设厅。
5、组建广东省交通运输厅：将省交通厅的职责，省建设厅指导城市公共客运的职责，以及交通战备工作职责、地方铁路建设职责划入省交通运输厅。
6、省金融办改为省府直属：广东省金融服务办公室更名为广东省政府金融工作办公室，调整为省政府直属机构，不再挂靠省政府办公厅。
7、粮食局改由发改委管理：在广东省发展和改革委员会挂牌的省粮食局，调整为由省发展和改革委员会管理。
8、药监局改由卫生厅管理：广东省食品药品监督管理局由省政府直属机构调整为由省卫生厅管理，将现行食品药品监督管理机构省以下垂直管理改为由地方政府分级管理。
9、取消省能源领导小组办公室：不再保留广东省能源领导小组办公室，将其职责并入广东省发展和改革委员会。
上述调整的部门中，1、4、5、6、7、9都是与经济相关的部门。就经济职能上的部门改革而言，这样的调整简直属于“瞎折腾”。不仅与原来的“轻流通”体制从本质上仍然“换汤不换药”，而且简直是“开错了药方”，把本来就弱的商贸流通服务业更是合并得近乎无影无踪，而把本来应该彻底改革的旧体制的代表“外经贸厅”却固执地保持着。无论从哪一方面看，这都是一种“怪态”。而正是这种“怪态”的背后，体现出机构改革设计思路的理念缺失——一种对现代经济走向的漠视或误解。
从这次机构改革看，明显的对第二产业和第三产业的产业关系和演进规律缺少考虑。从大力发展现代服务业的角度看，如果广东省政府从中央给的“先行先试”的特殊政府角度出发，完全可以成立一个新的大部门，即“服务产业厅”，将内贸、外贸、交通、旅游、金融等放在一起。即使不成立这么一个庞杂的“大部门”，完全可以将原来经济贸易委员会下的流通服务、市场建设、酒类专卖等职能以及原来的粮食局、交通厅下的物流相关职能、口岸管理、外经贸厅、旅游等职能组建成一个“商贸流通厅”或“商务厅”，将不至于将整个流通业“四分五裂”到七八个部门，从而基本上对应现有的“商务部”，有利于各级政府的工作，也有利于行业的发展；同时，本来国家已经设立“工业与信息化委员会”，这基本上将第二产业的主要职能集中起来了，广东完全不必另外创新，把现有的整个经济贸易委员会并进去，第二产业、第三产业混在一起，这将是一个怎么样的机构啊？更主要的是，下面的地方政府部门和企业该如何面对省政府部门和国家部门？？
这样的政府职能部门机构设置至少有三大不利缺陷：一是不利于政府部门的职能优化和分工合作（主要是指工业、服务业两大经济管理职能分工的混乱，对商贸流通业存在体制性认知错误）；不利于下级政府部门与中央政府的联系沟通（基本上没有直接对应商务部的体制和机构，在市场经济不完善和整个现代流通体系未建立之前，庞大的服务业管理和发展就象一艘没有动力和舵手的航船，行驶在茫茫的市场大海里）；三是不利于产业政策的制订和有序发展（由于没有主管商贸流通业的直接部门，整个现代服务业缺少了灵魂，政府对服务业的发展推进往往停留在纸上，缺少直接的推进部门和落实主体，进而整个政府经济管理体制就成了一个缺少灵魂的“躯壳”）。
三、广东新一轮政府机构设置将促使“广东经济病”的进一步恶化
改革开放三十年，造就了“广东经济奇迹”。其经济实力在全国二十年保持第一位。但正如十九世纪英国工业化后期形成的“英国病”和二十世纪九十年代拉美国家形成的“拉美病”一样，广东经济实际上在快速的经济成长过程中不知不觉中得了病，即二十世纪初以来逐步形成的体制性、全局性“轻流通”导致的“内贸软弱病”。
广东省在整体经济政策体系设计中长期“轻流通”已经在全国几乎达到一种“极致”的状态，这种状态通过“重外贸，轻内贸”的内外贸分割而得到强化。表现在这次体制设计上，就是在全国取消“对外经济贸易厅”的情况下，却固执地保留这个典型的“计划经济过渡期”的产物，不仅不利于“扩大内需”，而且人为地强化“内贸”与“外贸”的体制分割，障碍内外贸一体化，将会导致在这次金融危机背景下逐步明显的“广东经济病”的进一步恶化。
“广东经济病”的基本表现就是全省性的各级政府沉迷于对外资的崇拜中，重招商引资、重生产制造、重出口，轻流通、轻内贸、轻消费，整个经济机器围绕着“外向主导的出口加工型经济”高速运转，以所谓的低成本优势赚取微薄的加工收益。其后果就是在国内流通企业和跨国流通商在国内市场“攻城掠地”而大建流通体系，广东企业界却普遍热衷于以低价向欧美扩大出口而沾沾自喜，对具有长期战略价值的国内市场培育和开拓却大多不感兴趣而倍加冷落。这种“出口狂热”导致政府和企业界在面对频繁出现的反倾销、出口加工受阻、流通体系危机等信息不断发出警告的情形下仍然几乎“麻木不仁”、“熟视无睹”。于是，这驾经济马车狂奔了近二十年，现在不仅在全球经济危机冲击下马力正加速衰竭，而且由于处于价值链低端、产业链残全不齐、加工贸易过度扩张而导致经济发展方式转型尤其艰难。
“广东经济病”的最大特点一是是出口规模虽然大，但出口的流通渠道控制权基本上由外资主导；二是进出口总额中，加工贸易接近三分之二， 一般贸易只有三分之一。2008年，广东省出口总额中一般贸易为1163.02亿美元，而加工贸易为2612.64；三是外资和本土企业为了“赚快钱”而普遍急功近利，缺少技术创新和品牌创新的基本土壤，存在着一种对市场“竭泽而渔”的风气；四是本土流通企业被无形压抑，存在着对内对外扩张“两难”的困境，进而出现“国民生产总值占全国十分之一强却培养不出一个进入全国十强的流通企业”的怪现象；五是“流通业滞后于制造业”现象蔓延到经济的各个领域和各个环节。
“广东经济病”是广东经济增长模式发展到一定阶段演化而来的。本来，当广东工业化进行到中期即2002年前后，政府部门结合工业化进程的演变而及时引导工业化模式，真正实现内源外源协调发展以及“制造业和流通业协调发展”，是可以及时将这个“病”消灭在萌芽状态的。然而，当时的整体政策体系和体制却难以“自动刹车”。于是，最终成病。
然而，广东省政府部门对于这种已经出现的“经济病”的病因和实质却一直没有进行过系统地深度反思，甚至存在着“讳疾忌医”和故意与其他地区或学术界善意的批评而“反其道而行之”的现象，出台的“矫治”政策大多“头痛医头”。比如，一会儿大力鼓励生产搞“自主创新”，一会儿又鼓励企业创“品牌”，基本上都始终围绕着“以生产为中心”打转，继续着以“扩大生产，扩大出口”为核心，而没有看到这些“病”大多已经从生产环节自身无从医治。很少有政府部门从“市场经济的本质是流通经济”的战略高度，把建立强大的流通体系作为区域经济长期发展的真正龙头和转型的关键来看待。在“为生产而生产，为出口而出口”的误区里陷得太深。
广东省政府部门和决策研究部门一直存在一种错误的观念，认为：广东市场经济已经十分发达，因此政府尽量不要“干预市场”，尤其是不必理会“应该完全由市场调节的商贸流通业”，应该“放任其自由发展”。实际上，一方面，三十年来，广东的市场经济是一种基于“放开”和“开放”而发育成长的，坚持着“一放就活”的幼稚理念，一直缺少系统地市场体系建设，因此，广东的市场经济体系与其他省份相比，尤其是江浙等省相比，是相对落后的，另一方面，政府部门普遍缺少对商贸流通业的科学认识，忽视了流通业的公共产业特性，长期对流通渠道、流通基础设施、城市流通体系的建设处于整体“政策歧视”状态。正是因为认识和决策理念的不当，导致广东省政府经济职能的相对混乱。
总之，从目前的机构改革看，“广东经济病”不仅将得不到有效治理，而且会更加恶化。
四、看不懂的“广东例外”：政府经济职能部门设置与国内外都不接轨
近几年来，国家从精简政府机构、推进产业发展和提高执政效率等角度，推行大部门体制，并不断改革完善政府机构改革。然而，不知为何，广东似乎总是以一种让人看不懂的方式“例外”。
2003年，在我国社会主义市场经济体制基本确立，所有制结构发生重大变化，国内与国际市场逐步联成一片，原来长期存在的内外贸分割管理的局面已经不适应经济发展的前提下，国家将经贸委和外经贸部合并成立商务部，新组建的商务部整合了外经贸部、国家经贸委以及国家计委的相关职能。
无疑，新的商务部的成立，有利于推动政府经济职能的转变，有利于政府更多地注重商贸流通的宏观管理。根据我国加入世贸组织的承诺，自加入后的3年内，所有中外企业都将自动享有贸易权，可以从事进出口贸易，外贸不再是特权。商务部的成立，顺应了这一历史趋势。而且这项改革不仅顺应了国际潮流，更重要的是符合我们国内市场经济发展的需要。大量进入中国的外资零售企业如沃尔玛、家乐福不但做国内流通，同时还做跨国采购和出口等。
其实，商务部并不是中国的“特产”，美国等其他国家也有，而且对商贸流通业的管理更加体现现代市场经济的精神和理念。例如，凡涉及到国际间商务行为的事务，美国有商务部、日本有通产省直接对口，而在中国就会牵扯到3个甚至更多的部委。这种状况源于对流通领域的多头管理。外经贸部管理涉外贸易，而经贸委管理国内贸易，这种将内外贸分开，分别作为行业来管理的体制是计划经济体制的产物，是向原苏联学习的。这种内外贸分割、国内外市场分割的管理体制，已不能适应市场经济发展的要求。 比如对外贸易问题，过去一直是国家发展计划委员会管农产品出口，外经贸部管工业品出口。婆婆多了，环节就多；环节多，手续就多；手续多，效率就低。这是明摆着的。再以反倾销为例，以前我国反倾销工作的程序是这样的：到外经贸部申请立案→移交经贸委负责调查→最后的具体惩罚措施由外经贸部执行。这样的程序势必导致反倾销工作效率降低。 对外经贸部来说，它属于国家序列，既要进行国与国之间双边谈判或者是多边谈判，同时还管理着国内的外贸公司，比如，审批外贸公司的进出口权，权力比较大，这就造成职能定位比较混乱。对生产企业来说，有的企业产品既有内销又有出口，同一个品牌的产品由两个部门分管、通过两种渠道流通，这本身就是违反市场经济规律的行为。 国家决定设立商务部，统管贸易问题，可以说是抓住了问题的要害。
显然，国家改革原有机构成立商务部的动因，在广东一样地存在，而且更应该改革在先，为全国示范。然而，遗憾的是，在2003年的改革中，广东省机构设置对于这一轮改革中最大的变革未给予理睬，一如以往。而当时，全国除极少数几个省区外，都跟随国务院机构改革做出了调整。
对于当时广东省政府机构改革未对内外贸一体化问题作出反映，不知什么原因，或许是因为“广东例外”些，即外贸比重太大，保留外经贸厅，以示重视和特别吧。然而，时间已经过去了五年，事实证明这种人为地导致内外贸分割的体制已经对广东整个流通业的发展导致了损害，不仅削弱了广东流通产业的竞争力，而且对整个现代服务业的发展起到了极大的阻碍作用。因此，新一轮机构改革，无论如何应该会“知错就改”吧？然而，让人大失所望的是，这次机构改革更出奇招，一方面保留了不该单独存在的“对外经济贸易厅”，而且把本来应该扩张和发展的内贸已经改没了（因为原来的“经济贸易委员会”的名称里至少还有“贸易”两个字）。
对“外经贸厅”的过份“爱恋”也不至于到这种程度吧？？？当全国各省市都将其“革命”了的时候，你还保留着这种“前朝遗物”？？究竟是出处于何种考虑？真让人看不懂啊！！从最近几个月已经公布的有关省市政府机构改革方案看，除广东省居然把第二产业、第三产业的经济管理职能混杂在一起组建“经济与信息化委员会”外，其他各省市基本上都强化了商贸流通业的经济职能，保留或成立了“商务厅”或“商务委员会”，并明确将与工业相关的部门合并到“工业与信息化委员会”或“经济与信息化委员会”。
例如，2008年12月，中共中央、国务院批准的第一个地方机构改革方案——上海市机构改革方案中，有关经济管理部门的主要机构为：一是组建市经济和信息化委员会。将市经济委员会的工业行业管理职责、市国防科技工业办公室的职责、市信息化委员会的职责，整合划入市经济和信息化委员会。不再保留市经济委员会、市信息化委员会；二是组建市商务委员会。将市对外经济贸易委员会的职责、市经济委员会的内贸管理职责，整合划入市商务委员会。市粮食局由市商务委员会管理。不再保留市对外经济贸易委员会、市外国投资工作委员会。
2009年3月中旬公布的北京市机构改革方案，基本上与上海的相接近，都设置有“经济与信息化委员会”和“商务委员会”，分工职能差不多一致。
同样，2009年4月，浙江省公布的政府机构改革方案大致内容是：围绕全面实施“创业富民、创新强省”总战略和建设服务型政府的要求，新一轮机构改革将进一步转变政府职能，理顺职责关系，明确和强化责任，优化政府组织机构，规范机构设置，完善运行机制，逐步形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。机构改革后，省政府将设置工作部门42个。其中，办公厅和组成部门25个，直属特设机构1个，直属机构16个。另设置部门管理机构（副厅级）6个。涉及政府经济职能调整的有两个重大变化：即一是组建省经济和信息化委员会，将省经济贸易委员会的经济运行调节、工业行业管理和煤电油运等要素保障职责，省信息产业厅的职责，省乡镇企业局的职责，整合划入省经济和信息化委员会。省经济和信息化委员会挂省中小企业局牌子。不再保留省经贸委、省信息产业厅、省乡镇企业局；二是组建省商务厅，将省对外贸易经济合作厅的职责、省经贸委的内贸管理和对外经济协调职责，整合划入省商务厅。不再保留省外经贸厅。
2009年2月，河北省政府启动的机构改革方案更是明确，为了“加快调整我省工业产业结构，推进传统工业和产业升级，力促工业增产增效，必须进一步加强对工业的统筹协调，推进信息化和工业化融合，加快走新型工业化道路。”新组建的“工业与信息化厅”整合三大职责：一是将省发展和改革委员会工业发展运行局的工业行业管理有关职责，省国防科学技术工业办公室的职责，省信息产业厅、省政府信息化工作办公室的职责进行整合，组建省工业和信息化厅；二是为加强对军工企业的协调服务和民口军品配套企业、民爆企业的行业管理，组建省国防科技工业局，由省工业和信息化厅管理；三是为推进我省中小企业结构调整升级，加强统筹协调，将省中小企业局由省政府直属机构改由省工业和信息化厅管理。无疑，河北省的上述改革完成后，作为第二产业主体的工业将基本上完全实现归口管理了，且职能十分清晰。
如此看来，无论上海、北京、重庆等市，还是浙江、山东等省，都有专门的主管流通业发展的职能部门，并与国家商务部对口。然而，广东却要“例外”地处理，“走自己的路”，形成自己的“特色”，两大核心经济职能管理部门与国务院相关部门的设置不仅不对应，而且严重错位，即：一方面，将属于商贸流通业（第三产业的主体）的管理职能继续分散到经济与信息化委员会、改革与发展委员会、对外经济贸易厅等近十个不同的管理部门，另一方面，继续将属于第二产业主体的工业的政府部门管理职能也继续分散到经济与信息化委员会、改革与发展委员会等部门。可惜的是，如果这是一条真正有利于经济发展、有利于政府管理、有利于企业和民众办事、有利于降低政府运行成本的“光明道”，则值得可喜可贺。问题是，这是一条让人感到是有点方向迷乱的“破路”，表面上似乎是为了显示自己的个性和与众不同，但实际上却是“添乱”，不仅给公众“添乱”，而且是给下面的机构工作“添乱”，不仅打乱了下级地方政府和中央政府之间的职能分工和部门对应关系，也打乱了与其他省市政府部门的对应关系。这样的机构设置难免会人为地让经济运行多些“坎坷”，产业健康演进成长多些阻碍，让企业和下级部门平添些麻烦，让学术界多些困憾。哎，不知这样的机构改革是如何体现“进一步理顺政府机构之间的职责关系”？如何表现出“以转变政府职能为核心，健全职能体系”？又如何体现出“积极调整优化组织结构”？至少从与经济职能相关的机构设置看，这些原则是否得到了体现值得存疑。真不知这样的机构设置方案是基于一种什么样的考量呢？参与政府机构改革方案设计的有关人员是否要多了解经济和产业之间的联系？多听听各方面的声音？？是否多让各界参与一些讨论？？？
注：本文内容未经交流讨论，欢迎各位网友批评指正！
另：本人自1996年以来长期从事政府决策咨询研究，一直关注着不同级别的政府部门之间的职能分工联系以及不同产业与政府部门之间的管理职能之间的对应关系，也一直关注着国家部门管理体制改革的变化。针对这次广东省政府机构改革方案存在的问题，主要从经济职能的角度进行了分析，纯属个人观念，良药苦口，用心良苦，希望能引起中央和省政府有关部门的重视。