其次，李成提到了中国媒体发展的多元化和商业化。他说，三十年前文革的时候， 中国的报纸、电台、电视台不多，而现在出现了数以千计或百计的这种媒体。这些媒体不只是同一个声音，有时候会有不同的声音。

　　李成说：“有时候，以前被认为是禁区的问题，比方像官员的腐败，政府的管理作用或者是一些突发事件，像是矿难等等，都得到了报导。媒体商业化和多元性，会对整个中国的政治文化带来很大的影响。”

　　李成教授指出，中国在民主进程之中的第三个变化是中国公民社会的逐渐成熟，尤其是中国律师的素质有了迅速增长。 他说，在他1985年离开中国的时候中国只有三千个律师，现在北京大学2004年一年当中就培养了过去五十年所积累的法律学生的总数。中国620所法律院校也在不断的培养他们自己的法律人才。这对中国的政治和法律建设非常重要。

　　除了这些变化之外，李成表示，在中国共产党的领导层也出现了党内民主现象。他说，共产党党内民主更多的是两个派系的互动，一个是精英同盟，一个是民粹的同盟。

　　李成分析说：“他们两个是你中有我，同时代表着不同的利益集团，不同的地区，不同的社会组合，所以一方面是一个集体的领导，同时他们之间互相竞争，或者能够代表社会当中不同的利益，比方说，精英集团更多的代表中国的沿海，民粹更多的代表弱势群体或是内陆。这是一个很有意思的现象。”

　　李成认为中国共产党的领导人也用党内民主来表示制衡的重要性。

　　李成总结说，中国民主和其他国家的民主一样，是有它自己的特色的。即使是对中国政治非常乐观的人，也不认为中国在短时间之内应该走多党制的路线。

　　但是他指出，中国共产党党内有派，有更多合法，更多的公开性，这可以起到积极的作用，加上媒体的商业化多元性，司法逐渐完善，律师队伍的壮大，中产阶级的崛起，还有中国对民主的一些讨论，将会使得中国朝积极的民主方向迈进。

　　他说：“我觉得，当然，中国的民主走向必须有它自己的特色，中国领导人现在思路从逐渐的或者是渐进的民主，先从党内民主开始然后逐渐走向全民民主，先从司法建设开始逐渐过渡到选举，先从低层开始，村镇逐渐到县省，这是温家宝总理曾经说过的话，然后是比较健康的过渡。当然这是中国政治民主的路线图，是否能够行得通，还有待观察。”（作者 熊健 原题：专家：中国社会发展或推动开放 ）

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争论东西方民主优劣前 请认真对待中国的民主

　　人民代表大会制度被视为中国特色民主的重要内容。《人民日报》理论版2月2日以专题总结道：“坚持和完善人民代表大会制度是我国社会主义政治文明建设最为重要的内容”。另一方面，人民代表大会的实际作用经常被人们形容为“橡皮图章”，说明它的效力有待加强。中国的民主中如此重要的制度如何真正具有民主的意义？本文愿提出几个技术性的话题以兹探讨。

　　人民代表大会制度应是公民权力的行使方式

　　首先，人民代表大会是什么？《中国人民共和国宪法》总纲的第二条即提出：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见宪法的纲领承认，首先，中华人民共和国一切权力属于人民；其次，人民代表大会制度安排的根本目的是落实人民权力，全国及地方各级人民代表大会是人民行使权力的的重要途径。

　　这里的“人民”指的是什么呢？宪法第二章“公民的基本权利和义务”第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”结合第三十三条对公民的定义：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”可以判断，凡年满十八周岁的公民（即具有中国人民共和国国籍者），都是选举权和被选举权之政治权利的行使者，也就是参与人民代表大会之“人民权力”的主体。有人将工农联盟作为“中国的民主”特殊性之一，但事实上，宪法对“一切权力属于”的“人民”，从未提出资产、产权、身份等各方面的限制，中国的民主的主体是普遍性的。

　　按照《中国人民共和国宪法》，人民代表大会制度应是中华人民共和国全体公民（在年满十八周岁后）行使其民主权力的方式。

　　立法权、选举权、决定权、监督权，是宪法赋予人民代表大会的基本权力

　　宪法第三章国家机构的第一节即关于全国人民代表大会，第五十七条规定“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”，第六十二条规定了全国人民代表大会的十五项职权，第六十三条规定了全国人民代表大会的任免权；其后的第九十六条、第九十九条到第一百零一条，以及第一百一十二条、第一百一十五条到第一百二十一条，分别规定了地方各级人民代表大会，以及民主自治地方的人民代表大会等自治机关的职权。

　　仅就全国人民代表大会而论，宪法赋予其四类最基本的职权：

　　第一，立法权，即确立整个国家的基本运行规则。制定法律规则，包括修改宪法的权力属于人民代表大会。

第二，选举和罢免权，即通过选举和罢免最高负责人的形式组织国家的军事、司法和行政机构。包括选举中华人民共和国主席、副主席，选举中央军事委员会主席，选举最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，以及根据提名决定中央军事委员会组成及国务院组成，并对所有上述职位拥有罢免权。

　　第三，重大事项决定权，即全国人民代表大会对国家的财政预算、经济与社会发展规划、区划建制等享有决定权。包括审查和批准国家的预算和预算执行情况报告，审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况报告，批准省、自治区和直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度，决定战争和和平的问题，以及其他应由国家最高权力机关行使的职权。

　　第四，监督权，即全国人民代表大会及其常委会有权解释宪法和监督宪法的实施，有权监督国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院的工作。

　　在现代国家，人民赋权其代表的民主形式主要有两种，一种是直接选举人民代表及行政负责人，故而代表和行政领导的合法性都直接来源于人民，二者之间有明确的权力划分关系，如美国选民直接选举总统、州长等行政领导，同时也直接选举国会、州议会和地方议会成员；另一种是全体选民直接选举人民代表，再由代表组织政府行政机构，故而行政领导的合法性间接来源于选民，比如英国选民选举议员，议会中再由多数党组织政府内阁。也有些国家如法国直接选举国家首脑和议会，国家首脑再任命行政领导，被称为半总统半议会制。中国目前的选举层次、链条都比较多，但从宪法的制度目标上，应该是将国家首脑、军事领导、司法负责人的权力合法性来源都赋予了全国人民代表大会。可以看出，全国人民代表大会的权力是高度集中的，也成为中国式民主的核心环节。

　　宪法将“一切权力属于人民”作为民主目标，那么科学地改进现行制度安排，增加人民代表大会自身的合法性，落实人民行使其权力的必须程序，无疑是中国民主渐进发展的可为之处。以下提出四点程序性改革建议，说明它们为什么是完善人民代表大会制度、发展中国的民主之必要条件。

　　有效民主决策需要适当的决策人数

　　民主决策不是一个意识形态问题，而是一个决策科学问题。正如社会学做问卷调查，什么调查规模，需要抽取多少样本，有统计学规律，不合适的抽样，任何调查结果都只是没有意义的。人民代表大会作为民主决策的方式，也有其决策科学的规则。代表产生的程序，代表大会的人数，是否符合民主决策的科学，是其决策代表性和有效性的前提。

　　纵观不同民主制度下，民主决策机构中的人数有一定的共性规律。例如，在国家层次，实行总统制的美国参议院100人，众议院435人，共535人；俄罗斯联邦委员会（上院）168人，国家杜马（下院）450人，共618人；半总统制的法国参议院343人，国民议会577人，共920人；波兰上院100人，下院460，共560人；实行议会制的印度上院250人，下院最多552人（目前545人），共不超过802人；加拿大参议院105人，众议院308人，共413人；澳大利亚目前参议院76人，众议院150人，共226人；德国联邦议会612人；英国略有不同，平民院是人民的代表机构，有646人，具有荣誉性质的贵族院（上议院）定位于第二议院，作为平民院的补充和支持，包括终身贵族、法官、主教和92个选留世袭贵族在内的743人之多，超过了平民院。在省和地方层次，加拿大各省和地区的议会人数从18人到125人；澳大利亚的省和地区议会人数在17人到93人；英国北爱尔兰议会108人、苏格兰议会129人、威尔士议会60人；美国类似，州议会一般在几十到上百，城市和地方议会很多不到10个人。欧盟议会作为国家间的民主代议机构，代表人数也并未因所代表人数之多而显著增长，其议员共785人，其中名额最少的马耳他只有5名，最多的德国有99名。大体看，具有一定人口规模的国家中人民代表的人数规律，在国家（乃至国家之上）层次以百计，州或省层次以十计，城市或镇约在10人上下；国家立法机构的代表人数，在500人上下比较普通。

各国的人口数相差甚远，国情千差万别，民主模式也多种多样，为什么民主代议机构中人民代表的数量却大体相仿呢？这涉及决策科学和民主的技术问题。一方面，民主授权的事项越重要，越需要一定的代表人数，来保证决策的民主性，比如再小的国家，国家议会也不可能只有几个人。丹麦人口543万，是美国的1/60，印度的1/240，但其议会仍有179名代表。另一方面，决策人数的增多无疑会给有效决策增加困难，所以几乎不会看到一个成千上万人的决策实体。美国从最初13个殖民地的代表到1929年众议员增长到435名后，就决定不再随人口增加扩大议员总数，其原因即发现规模再扩大将给有效决策带来困境。因而，代表人数和民主决策具有重要相关，没有一定人数不能体现民主性，但并非人数越多越民主，超过适宜规模的人数增加反而削弱代表团科学的民主决策性能。对于一个国家层次的人民代表群体，50人肯定比5人好，500人可能比50人好，但5000人肯定不如500人。

　　中国第十一届全国人民代表大会代表2987名，另外具有参政议政职能的全国政协委员还有2235名，其规模远远超出有效民主决策的范围，难以作为人民权力行使的代表。全国人大代表人数应减至目前的1/4以下为宜。

　　有竞选才有“代表”

　　人民代表之所以能够代表人民进行重大决策，取决于一个关键环节--授权，即人民代表的选举和产生。宪法第三条规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”民主选举是人民代表合法性的来源。

　　所谓选举，自然意味它是一个选择过程。公开、公平的选择性，以及选民的真实意愿表达，是选举成立的基本含义。对于前者，公开、公平原则贯穿整个选举过程是至关重要的，如同一道水流，要证明水最后的连续性必须是全程可见的，只要有一个环节遮盖起来，整个流程的可信度都被破坏了。在目前选举中，以“讨论、协商”的方式确定正式代表候选人的过程是一项减损代表合法性的制度。因为这一环节没有法定标准，又非由选民决定，相当在水流中间加了一个不透明的截断箱，使得流出的水和入口处水的一致性阻隔，直接的后果是人民代表自身的合法性中断。公开竞选、可判性条件限制（如征集签名数）、预选等方式，可解决“讨论、协商”模式带来的合法性问题。

　　对于选民真实意愿表达而言，除了投票程序中的技术要求，还有一个重要的前提，即选民有自己的选择意向。比如我最希望选一个关心下岗职工权益的人，或者我希望代表为付不起孩子学费的穷人说话，那么我的票应投给的正是这样一个人，而不是持相反态度的人。但是我怎么知道所投的是什么样的人，他是不是关心我所关心的问题呢？这便取决于我对候选人的了解程度，从各个候选人的观念，他的身份，个性，以前的业绩，他明确做出并将受到监督的承诺等，加以选择--这个过程正是竞选环节所在。

　　所谓竞选，也不一定冠以个什么“西方定式”，简单说就是实现充分信息下的选择。各个候选人向选民公开自己，相互对话；选民经过对比、比较，决定自己的投票选择。缺了这一环节，选票则失去了其应有的效力。信息稀缺情况下投票的潜在威胁是：比如投票者的意愿是反映底层群体权益，由于投票的盲目性，找了一个好听的名字，或者组织推荐的人选，但悦耳姓名的拥有者未必不是精英主义的代言；或许候选人中有贴近投票者意向的，问题是他并不知道。所以选民反过来怨人民代表不为人民说话，是橡皮图章；而代表类似“我只代表我自己”的言论，也说明了其对自身职责的不明。选民不认可自己的授权责任，代表不知道自己的权力代理责任，根源在于他们没有当真经历授权过程。如果选举过程缺少充分开放、信息、选择意愿，结果就获得不了民主的效力，好像蚂蚁搬砂，碗中砂粒的结果对蚁群发挥不了民主具有的约束力。

　　竞选起到两个作用：第一是亮相候选人信息，让选票有的放矢；第二是亮相候选人承诺，让当选者明确自己的职责并受到监督。信息传递与比较的方式是多样的，如发放文字陈述，公共平台的演讲，直接访问、座谈，通过媒体及网络对话等等。其中，候选人公开辩论是不可或缺的民主工具，因为它可有力弥补各说各话，以最小的时间与成本达到公平、公开、比较的效果；辩论经过大众媒体公开，可以最普遍、最透明、最具对比性地传递信息。至于如何做到竞选机会平等、成本合理，如何避免花钱买票、信息干扰等，是可以根据国情、民情加以具体程序完善的，它们不成为排斥竞选的理由。

　　竞选，作为开放的、候选人与选民充分信息互动、比较、选择的过程，是人民“代表”真实具有代表性的前提，是人民代表大会自身合法性所需。

最高权力代表者不能业余

　　根据宪法赋予的职权，全国人民代表大会肩负整个国家的法律规则制定，军事、司法、行政各方面国家权力机构的组织，财政预算及经济社会发展规划等重大事项审批等职能，是代表人民行使最高国家权力的机关；地方人民代表大会是地方国家权力机关，对地方性法规的制定、预算和重大决策负有直接责任。与美国的三权分立，及其权利法案界定出大量的个人保留权利所不同，中国的宪法中，人民代表大会可谓是人民的性命相托。它有权决定我们生存的规则，包括修改宪法自身；决定我们的政府包括军事力量的组成；决定政府怎么花钱，我们交多少税，经济和社会什么发展目标，怎么建制省、自治区和直辖市、特区，要不要发动战争……如此重大而严肃的国家责任，很难想象可以交由本职工作之余的人来履行。

　　民主权力是民选代表的重大责任。人民代表大会担负这份职责，需要完成两个过程：一是专职化，二是专业化。

　　专职化是指人民代表应成为专职的民主权力代表者。无论何种民主模式，履行国家权力的代表都是专职的、财政供给的公务人员。不仅在议会主导的议会制国家，议员是专职的；即使在实行三权分立制度的总统制国家，仅行使立法权的议会，同样与行使行政权、司法权的国家机关是专职政府部门。此现象在地方政府及较小的国家中有例外，是与政府权力很小，或直接民主发达等相关联的产物。中国的人民代表大会，职权比三权分立制度下的议会远为集中，即使与议会制国家的议会相比，权力仍然是集中的，具有宪法“最高国家权力机关”的地位，人民代表专职化是其职责的要求，是对民主权力的尊重与负责。

　　与代表专职化相匹配，人民代表大会的工作方式必须专业化。民主政府的运作实际有两个层次：民主选举授权，以及公共事务管理。前者是政治过程，解决的是政治权力的合法性前提；后者是科学过程，国家管理仍然是一门管理科学，特别是财政预算与支出审计等领域。这两个过程之间的张力并非靠将民选代表变成专业人才来解决，而是依靠政府建制中的专业化机制。比如国外议会中大多设有预算办公室，是和民选政府相对独立的专业研究机构，做经济预测、调研、财政预算分析，将数据制成有意义的报告、清晰的报表，提供给议员。专业化建制是民主政府的重要辅助成分，它们由专业人员而不是民选代表组成，不受选举及任期影响，相对独立运作，提供专业知识，为民选代表服务。中国的人民代表大会也应增强专业建制及其他各项辅助机制，特别是财政预算的专业研究机构，逐步走出两个小时决定国家预算，代表在没有看懂预算报本时就举手表决的局面。

　　从间接选举到直接选举，增强人民代表大会自身的合法性

　　目前，人民代表大会的选举模式是：在乡、镇、民族乡，以及市辖区、不设区的市、县、自治县两级政府层次，人民代表大会的代表由选民直接选举；设区的市、自治州，省、自治区、直辖市，以及全国人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。同时，县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，作为人民代表大会的常设机构。可以看到，全国人民代表大会的代表的产生，经过了三级或者四级选举间接；全国人大常务委员会则经过了四级或者五级间接选举。

　　首先，应该意识到代议民主中代表与选民间的必然偏差。经济学有一个广为人知的“委托-代理”理论，揭示了作为管理者的代理人会偏离作为所有者的委托人之现象，经济学家们发展大量模型试图优化企业管理中的代理人机制。但无论怎样优化，委托人与代理人之间的差异永远是存在的，它也是社会很多领域都能看到的现象。现代代议民主，选民与代表之间也是一种委托-代理关系。选民是国家权力的真正所有者，而事实上大量的管理权是由代表行使的，代表在多大程度上能“代理”权力所有者的意志呢？代议民主中的“委托-代理”关系一定不可避免，因此，对选民之选举权的严格保障，对代表代理期间的公开机制、舆论机制、选民参与机制、倡导组织压力机制、罢免机制，以及保留部分直接民主的机制等等，都是为了弥补代理人可能存在的问题。代议民主的一系列制度要求相当经济学对企业管理人的优化机制，应不断朝向减少委托-代理偏差的方向发展。

　　每一次选举都意味一次委托-代理关系的产生，可称为“代表性折损”；二次的委托-代理就可能对所有者意志造成显著偏离；而多次叠加的委托-代理关系，几乎使最终代理人的行为与所有者意志之间失去关联。可知多次间接选举对民主的损伤是极大的。

　　1979年通过的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》设计了间接选举的选举模式，或许考虑到在地域广大的中国直接选举的技术性问题，当时对委托-代理问题的认识也没有现在这样清晰。其实在选举规模变化不大的情况下，对全国人大代表进行选民直接选举，在技术上是完全可以实现的，即：变串联选举为并联选举。

串联选举是当前的选举模式，下一级选上一级，一级级选上去，是接力棒的模式，越向上的间接链条越长，代表性折损指数增长，人民授权的合法性越弱。并联选举指将不同层级的代表名额均直接划分到投票选区，各级代表获得民主授权的合法性都直接来源于选民，只是不同层级代表的选民数比例不同而已。具体说，目前最高直选层次在县区（县级市）级，2006年底中国全国行政区划单位省级34个，地市级334个，县区（县级市）级2860个，假如全国人大代表缩减到目前1/4，约750人，那么平均一个地市划分为2、3个选区，或者3、4个县区划为一个选区，就可以做到每个选区由选民直选一名全国人大代表。如果以现在的代表人数计，全国人大代表的直选选区与目前的法定直选规模基本没有变化。计入人口比例的实际分配情况，所有层级人大代表直选仍然不是一个遥不可及的方案。

　　从串联选举到并联选举，看似同样产生一个人民代表大会，民主的效力却会截然不同。串联选举的选民授权是间接的，每一环依赖下一环，代表性环环减损，合法性层层降低；并联选举则每一级获得的选民授权都是直接的，某一方面的问题不至影响其他地方的“电压”，授权有力，合法性强，有助于代表得到人民信任，民主对政权、稳定、秩序的好处才能体现出来。

　　以上四项举措，即：缩减代表人数、开放竞选、代表专职化、直接选举，与现行《中华人民共和国宪法》没有冲突，并正是对宪法总纲“一切权力属于人民”的具体化实现路径，是基于中国特色的人民代表大会民主模式的推进。

　　停留在意识形态层次，争论是要“西方式民主”还是要“中国式民主”，其实是一个假问题，比如美国就不是“多党制”，英国就不是“三权分立”，每个国家的民主都是在自身国情的基础上发展起来的；任何一种民主模式也不是一个动作可以完成，民主需要程序、科学、实践。我们用口号对待民主，很简单，“民主”只是不会产生它应有的养份来反馈我们。所以，在争论中国的民主还是西方的民主更具优越性之前，先让我们认真对待自己的权力，把中国的民主做真。（作者 贾西津 系清华大学公共管理学院副教授，NGO研究所副所长 来自贾西津博客，本文缩减版发表自《南风窗》）