产权明晰化 流转自由化——中国地产的新土地改革
作者：胡方敏
中国近30年的发展史，就是一部遵循经济规律办事的历史，一部不断突破思维甚至法律禁区、不断尝试和改革的历史。在一次次的试验中不断总结经验，逐渐形成共识和规范，不断突破发展羁绊。这种改革和试验的模式，在很长一段时间内还将继续发挥作用。
2003年中国提出了科学发展、城乡统筹的新方针，2007年重庆、成都获准设立城乡综合配套改革试验区，展开了土地流转、农房及农地确权、征地制度改革等多方面的尝试，以在保证耕地面积不减少的前提下，盘活土地等资源的流转和合理配置，促进农村经济发展、提高农民收益、缩小城乡差距。
种种迹象表明，中国政府再次将目光聚焦于农村，将启动新一轮的土地改革。这场改革的未来会往哪里去，对房地产行业又会有怎样的影响，本文即就这些问题与大家共同探讨。
一、新土地改革政策解读
中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，引起了公众和国内外媒体的广泛关注。
依照宪法，目前中国土地按所有制分为两类：一类是城市土地，归国家所有；一是农村土地，归农民集体所有，又细分为耕地、农村集体建设用地和宅基地等三种。目前，城乡土地处于“二元分割”状态，国有土地使用权可自由公开交易；但集体土地却只能限于耕种或村庄内公共建设，不能抵押和买卖。而《决定》中规定：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
此外，《决定》指出：在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益；逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。
这两点是此次土地政策中最大的亮点。因为这不仅意味着农民集体土地也可用于非农建设，而且必须通过土地市场公开转让，打破了现有“非农建设用地必须征为国有”的格局，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位，有望由此实现“同地同权同价”。这也使得今后的建设用地由过去单一的国有土地变为国有和集体所有两种类型，供地主体由一个变为两个。随着一部分农村集体建设用地进入市场，事实上增加了工业或商业用地的供应，这有利于降低工业化和城市化的成本。
不过，国家允许土地流转，但不是随意流转，一个总的原则就是“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途”。专家指出，该规定实际上是严控城乡建设用地的总规模，切实保障农民的权益。
国土资源部长徐绍史在《决定》出台后不久的一次工作电视电话会议上郑重其事表示，农村集体土地决不能搞房地产，不能搞高尔夫球场建设，不能搞不符合土地供应政策和产业的项目。可以说，徐绍史这“三不能”是对土地流转承包经营的规范，也是土地流转的一条底线。
新一轮土改，目标是将目前城乡分割的二元土地所有制管理制度，转变为区分经营性、公益性用地的新的管理制度上来，从而建立符合国情的、城乡一体化的土地管理制度；同时，明晰农村土地产权，盘活农民土地资产，提高农民生活水平，逐渐缩小城乡差距。随着改革深入推进，政府征地范围将缩小，补偿标准会大大提高，农民将获得更大收益，政府出让土地收入会减少。
二、新土地改革的未来可能的方向
《决定》开启了新一轮土地改革的闸门，但它并没有给出给出具体的操作细则，在许多细节层面还模糊不清，给人以无限遐想。
1、18亿亩耕地红线会不会坚守？
在博鳌2009年年会上，华远集团总裁任志强认为，要解决土地招拍挂过程中存在的问题，应该把土地放开，打破18亿亩耕地红线。而另外一位重量级经济学家茅于轼也抛出“地价决定房价”论点，认为“没有必要限制农用地改变成非农用地。如果放宽对土地的控制，增加住房用地的供应，房价能够大大地下降。”
对于这样的言论，国土资源部坚决予以否定。因为政府一直把粮食安全问题作为头等大事，认为只有保住18亿亩耕地，中国粮食安全才能有保障，否则，就会出大问题。2008年因全球性资源价格暴涨而联动的粮食价格暴涨，一些国家粮食供应事实上已成为问题。据联合国世界粮食计划署统计，2007年世界饥饿人口已经达到9.25亿，2008年预计至少会增加7500万人。如今许多国家都把解决粮食供应问题视作稳定人心的一件大事。因此，可以预计在很长一段时间内，中国政府会一直坚守18亿亩耕地红线。
但是坚守18亿亩耕地红线并不意味着未来所有的耕地一律不能改作建设用地。随着城市化的进程，很多农民已转变为市民或在城市打工，许多农村的房子已荒废，这些宅基地可重新用于耕地。目前农村住房建设非常粗放，占用土地过多，如果由专业的房地产公司进行设计和统一建造，必可节约大量土地。因此，农村有大量的宅基地可以还原耕地，而在发达城市，由于城市的扩张，需要将周边大量的耕地用于建设，这两者之间可以对冲，将不会突破18亿亩耕地红线。
2、农村宅基地能不能流通并用于房地产开发
据有关资料统计，中国农村有建设用地24800万亩，其中80％是农民的宅基地，也就是2亿亩左右。
楼市疯涨的时候不少人想通过宅基地交易合法化来抑制房价。但政府一直明确规定集体土地不得开发商品房，原因有二：一是集体用地直接流入商品房开发会造成规划困难，影响房地产开发的正常秩序；二是土地收入是地方政府重要的财政收入，普遍占到地方政府收入的30%~60%，如果农村集体将土地直接卖给开商房，地方政府财政必大受影响。
政策的藩篱在进行城乡统筹规划试点的天津、成都、重庆等地已被打破：
² 2005年下半年，天津开始推出试点，农民自愿以其宅基地换取小城镇内的一套住宅，政府整合原村庄建设用地后再通过“招、拍、挂”出售。
² 2007年7月，重庆九龙坡区拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，腾出80%左右的农村宅基地指标置换为城市。
² 2008年9月，成都都江堰市青城山镇石桥村二组因地震毁损的农房正在被推倒，这里将由贯中地产公司负责兴建集中居住区安置全村11个组的村民。作为回报，全村700多亩宅基地除去集中安置所占170多亩外，由村民自愿交回集体经济组织，然后交由贯中进行开发，并占有一定股份。
试点的情况普遍反应良好，一方面让缺乏财力的农民改善了居住环境，另一方面又让缺少土地的房产商拿到了土地。我们可以认为，宅基地交易的合法化可能不会是一件太遥远的事。
3、小产权房会不会转正？
尽管国土资源部多次强调小产权房实质是违法建筑，违反土地管理法律，违反相关政策，并要求各地要严格依法查处大量小产权房的违法用地、违法建筑行为。但近年来小产权房却呈四处开花、屡禁难绝之势。现全国到底有多少小产权房还是一个谜。
小产权房的产生和“野蛮生长”不是偶然的。过去城市房价上涨过快，小产权房价格相对便宜，不少中低收入家庭买不起普通商品房，退而求其次，刺激各地小产权房迅猛发展。小产权房挑战了法律的权威，漏掉了税费，但在快速城市化时期，为城市爆发性增长的外来人口提供了必不可少的居所，功不可没，维护了社会的和谐与稳定。
小产权房问题非常棘手，原因主要有三：一是其牵涉面甚广，处理不当会影响社会安定和谐，激化社会矛盾；二是小产权房问题复杂，解决起来十分困难，但若任其“野蛮生长”，将威胁18亿亩耕地红线，相关部门也将面临巨大的监管压力；三是允许小产权房转正，将对地方政府的土地收益产生影响。
尽管深圳通过 《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，针对城市化过程中存在的历史遗留问题进行了规范，并被解读成给小产权房颁发首个“准生证”，但国土资源部官员很快澄清，深圳目前已经没有农村集体土地，全部转为国有用地，因此这一说法是“误读”，并且没有可能推广。
江苏省国土资源厅副厅长杨维兴在今年“省两会”上关于小产权房有望“转正”的表态，成为当天的热点话题。杨维兴透露，江苏省正在酝酿一项关于农村建设用地流转的新政策，而针对目前南京乃至江苏省境内存在的集体用地上的住房，其“转正”问题必然会得到解决。
而北京近期对于占用耕地建设的小产权房进行了大规模拆除。但是对于农村集体建设用地上建设的小产权房如何处理，则尚未有明确的政策。
普遍观点认为，小产权房问题必须解决，但因为小产权房形成的复杂性，对不同性质的小产权房应区别对待，如占用耕地的小产权房可能会被坚决拆除，在宅基地和集体建设用地上的小产权房可能转正，年代久远的小产权房可能会最早办理。
三、新土地改革对房地产市场的影响
新土地政策将增加工业或商业用地的供应，这有利于降低工业或商业用地的价格，减少工业化和城市化的成本。但新土地政策对楼市影响总体来说微乎其微，原因在于“三个不得”，即“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。这意味着土地流转并不会增加城市住房用地的来源，不会因而导致市场供应更多廉价住房，城市居民也因此不会直接从土地流转中获益。
如果未来新土地改革力度进一步加大，允许农村宅基地上市流通，允许小产权房分步转正，那势必对房地产市场产生巨大影响：
² 大大增加土地供应量。2亿亩的农村宅基地如果商品化或者流转，这相对于目前每年只能供应几百万亩新增建设用地来说，根本就不在一个量级，极大地提高了土地的供应量。
² 拿地模式可能转变。此前土地的获得都是通过"招、拍、挂"，由政府首先向农民征地，然后开发商向政府拿地，未来可能开发商可以直接与农户议价，降低拿地成本。目前在重庆渝北区就已挂牌成立了农村土地流转市场。
² 开发商进村可能性增加。虽然目前没有开发商直接介入农村土地流转，但未来细则出台，如果拿地成本比较低廉，开发商布局有从城市向城乡结合部转移的倾向。
² 房价将明显有所降低。大量的土地供应和小产权房的转正，势必拉低房价。有人调查发现，最近天津、成渝的土地流转试点，已经实际上对商品房市场有所冲击。
任何有长期规划的房地产企业都应对可能到来的巨大变化有所准备，不仅要着眼着化解威胁，也应思考如何抓住机会：
² 时刻关注天津及成渝等城乡统筹规划试点地区的试验进展情况，及时了解政府高层对各种试验政策的态度，为更准确地判断政策走向提供信息基础。
² 控制现在必然以高价才能获得的土地的储备量，既保证不影响自身的业务开发，又尽量保证资金上的灵活性，降低被高价地“绑架”的可能性。
² 如果可能的话，可以考虑积极参与城乡统筹规划试验，以增加对未来可能的政策变化的适应性。
² 一旦农村宅基地可以合法流通，必然创造更多的农村房地产开发机会，有意于抓住此机会的房地产企业，可以考虑提前在能力和人才储备上作好准备，形成标准化、高性价比的房地产设计和建造能力。